發達國家課后服務政策實踐對杭州的啟示

婁仲良 范詩武 柯 政

提 要： 中小學生課外輔導與課后托管服務問題是一個全球性難題， 其實質是孩子放學與家長下班作息時間不匹配的問題。 本文研究了美國、 法國、 英國、 澳大利亞、 加拿大、 日本、 韓國等主要發達國家的政策與做法， 提出了杭州市解決課后服務難題的對策。

針對孩子放學早、 家長下班晚這一“三點半現象”， 杭州市發改委課題組系統梳理了美國、 法國、 英國、 澳大利亞、 加拿大、 日本、 韓國等主要發達國家在這方面的一些做法和經驗， 重點分析主要發達國家在課后輔導服務上法律性質的界定、服務經費的保障、 服務場所的確定、 服務內容的落實、 服務提供者的選擇、 服務的評價和監管等6 方面問題， 最后就如何完善杭州市的課后服務體系提出建議。

一 發達國家課后服務政策定位

課后服務是托管服務的一種， 聯合國將托管服務（Child Care） 規定為孩子在家庭以外所接受的團體生活或機構生活的教育與照顧。 在許多發達國家， 兒童托管屬于公共福利， 為推進這一社會福利事業的發展， 各國大都已經形成了比較完善的法律法規等保障措施。

美國“兒童全面發展法案” 規定， 無論其社會經濟地位如何， 政府應確保所有兒童享有高質量的看護服務。 2002 年的《不讓一個孩子掉隊》 法案和2015 年的《每個學生成功》 法案， 都通過修訂和再授權《初等和中等教育法》 的方式， 確保國家對課后托管的政策保障和財政撥款， 有力地推動了課后托管服務的迅速發展。

日本頒布《放學后兒童計劃》 《推進〈放學后兒童計劃〉 中相關部門與學校的相互協作》 《放學后兒童綜合計劃》 等8 項政策， 使得課后照顧服務成為日本國民生活中不可缺少的公共服務。

澳大利亞1986 年提出的《校外看護、 假期看護及高危娛樂場所管理經營計劃》被看作是具有里程碑意義的政策文件， 該文件對兒童課外看護教育服務的資金渠道、質量保證以及計劃運作等做出了明確要求。

法國著重以課外活動中心為主要場所為兒童和青少年提供課后服務， 形成了完善的政策體系。 如《社會行為和家庭法》 《公共衛生法》 等覆蓋了課外活動中心的創辦、 教學計劃、 活動組織、 工作人員文憑、 衛生、 評估檢查等各個方面。

韓國2005 年正式推行的“課外學?！?計劃， 利用公共教育資源， 通過多樣化的課外輔導教育， 最大限度地滿足了學生和家長的個性化需求。

二 發達國家課后服務的實施情況

（一） 資金來源

主要發達國家課后服務的資金保障一般分為兩種模式， 一是依賴于國家財政撥款支持， 二是由政府、 家長、 基金會等多方共同承擔課后服務成本， 政府主要通過稅收、 等級價格、 減免等政策來減輕家長與相關機構的負擔。

英國課后托管的費用主要是由政府、 家長和托管機構三方來承擔。 政府雖然會對開辦托管服務的機構進行撥款補助， 但托管機構仍主要依靠向其所服務的學生收取的費用來運營。 在家長付費方面， 政府通過托管補助基金、 托管券和稅收減免等政策來幫助家庭托管問題的解決。

澳大利亞政府主要提供建立服務機構的啟動資金， 運行資金由聯邦政府、 州政府和區域行政部門共同承擔。 對于低收入家庭， 政府給予特殊照顧， 為其提供“政府基金”。

法國課外活動中心的經費主要是國家財政投入， 來自家庭補助基金（CAF） 的撥款。 家庭所要承擔的課后服務費用由各市鎮自行確定， 一般根據家庭收支商數確立階梯式價格， 共分為八個等級， 多子女家庭會有相應減免。

（二） 服務場所

各國課后服務開展的場地基本是以學校場地和校外公益性場地（如社區、 青少年活動中心、 圖書館、 博物館等） 為主， 滿足兒童的托管需要。

在美國提供課后托管服務的11512 個社區學習中心中， 82.1%的中心是以公立學校為基礎， 9.8%的中心以社區為基礎。 學校通常和社區組織等合作， 建立校內活動和放學后活動之間的聯系， 制定支持學生持續發展的教育目標和提供豐富的課后教育內容。

日本要求各地原則上在所有小學校區推進放學后兒童托管服務， 市町村充分利用學校設施， 確保兒童課后活動場所安全。

澳大利亞在兒童課外托管教育服務的地點選擇上， 以學童住所就近為原則。 這些服務機構與社區聯系緊密， 其中相當一部分甚至直接依托社區設施來開展課后托管服務。

加拿大采用多種場地混合的方式開展課后服務， 學齡兒童托管教育的地點集中在教堂、 學校、 圖書館、 社區中心、 家庭內部等， 既有取得開辦執照的學齡兒童托管機構， 也有依托社區、 家庭開辦的娛樂活動室和家庭托管機構。

（三） 服務內容

各國在托管內容與目的上都有一個基本的認同， 即課后服務不是學校教育的簡單補充， 而是為兒童課余生活的豐富、 身心的健康發展提供多樣化的教育活動與機會。

法國明確定義課外活動中心是授權的教育實體， 以課外活動中心為主體的托管機構將托管兒童按年齡分班， 根據不同年齡段兒童的成長特點， 分別制訂相應的配合學校教育的教育計劃， 開展各種素質教育和科普教育。

日本課后托管主要由“放學后兒童教室” 與“放學后兒童俱樂部” 承載， 擁有豐富多樣的活動， 內容主要包括指導作業、 預習復習、 補充學習等學習支援， 實驗或工作、 英語會話、 文化藝術等體驗活動， 棒球、 足球等體育運動以及生活指導等。

英國把托管教育定位為以照顧兒童為目的， 以啟發兒童主動求知的本能。 在課程內容上做精心安排， 如組織家庭俱樂部、 復習功課、 特長訓練、 參觀博物館、 參加志愿者活動等。

（四） 師資配置

師資力量對于課后服務的質量和影響至關重要， 發達國家在課后服務師資問題的解決對策上表現出來的共同特點主要包括國家層面師資的儲備和培養以及對相關人員做出資格規定和審核。

韓國為了保證“放學后學校” 的師資質量， 在各教育廳建立了“放學后學校支援中心”。 該機構成員大多由大學教授組成， 負責“放學后學?！?教師的職前培訓、在職進修和結業證書發放等工作， 以確保從事課后服務人員的資質和素養。

美國鼓勵有資質的高中生、 教育類大學和學院的學生參與課后托管項目。 同時，為從事放學后項目的人員提供良好的職業發展和晉升的機會， 由此來擴展放學后托管的教師隊伍、 提高教師素質。

英國對從事托幼服務的教師都要求參加過大專課程的學習， 重點研習理論與實務訓練且必須達到相應職務的資格水平， 并要在當地社會服務委員會注冊通過。

日本課后托管服務主要由地域社區的志愿者擔任， 這些志愿者大多為大學生、退休的教職人員以及地方非營利組織的成員等， 同時日本對這些人員的資格條件也做出了具體的規定。

（五） 服務監管

有效的監督與評價是確保課后服務成效的關鍵， 更是其持續發展和質量改進的重要手段。 各國為適齡兒童提供高質量的課后服務， 始終將服務監管作為工作的落實重點。

日本為確保全國的課后照顧服務質量保持較高水準， 先后出臺了《課后兒童健全育成事業的設施及運營標準》 《課后兒童俱樂部運營方針》 等文件， 并制定了全國統一的運營標準、 具體實踐方針以及專業人員資格制度， 以此規范課后照顧服務的運營及實施。

加拿大頒布《國家兒童托管教育質量評估》， 對學齡兒童托管教育機構的環境、設施、 安全、 健康、 課程、 師生比、 人員關系這七個方面做出詳細的規定以保證托管教育的質量。

澳大利亞兒童課外看護教育服務標準由聯邦政府和州政府共同制定， 由州和地區政府負責執行。 質量標準涉及課后服務的設施設備、 健康和安全、 人員配備、 服務程序、 行政職能等方面。

美國《保障安全和智力發展： 為了孩子們的校外時間》 的研究報告是保障和提升課后服務質量的綱領性文件。 該報告對放學后服務項目的基本要素做出了明確規定， 包含目標設置、 工作人員素質、 課程設置和評價等9 大內容領域、 27 項具體要求， 形成了一個完整的質量標準體系。

四 發達國家課后服務政策實踐對杭州市的啟示

從主要發達國家課后服務的實踐經驗來看， 發達國家普遍將學生課外服務納入國民教育體系， 并給予相應的財政和稅收支持。 基于此， 對杭州市課后服務的高質量發展和規范管理提出以下建議。

（一） 加大財政投入力度， 豐富課后服務類型

多數發達國家為確保每個兒童都能享受課后服務這一社會福利， 會通過稅收、彈性價格等方法減輕學生家長的負擔， 來確保課后服務的順利開展。 杭州市可參照發達國家經驗， 將課后服務作為公共服務的組成部分， 設立財政專項資金， 通過稅收、 彈性價格等系列政策減輕課后服務機構與家長的負擔， 形成政府、 家長、 課后服務機構共同分擔費用的機制。 同時， 在財政經費給予保障性支持基礎上， 利用學校場地和設施資源， 允許學校、 社區、 社會力量等共同參與提供課后服務， 擴大課后服務規模， 提高課后服務靈活性。

（二） 豐富課后服務內容， 拓展課后服務功能

在安排學生自主學習的基礎上， 增加體育健身、 藝術欣賞、 科普拓展、 社團活動、 觀看影片等課后服務內容， 并鼓勵中小學校與社區、 企事業單位等校外機構聯合組織開展學生綜合實踐或志愿者活動。 同時， 可嘗試通過引入校外教育機構的項目資源方式來豐富以學校為主要活動場所的課后服務， 增加3D 打印、 兒童創新編程、 智能機器人等中小學生喜聞樂見和頗感興趣的素質教育課程。

（三） 明確服務師資要求， 保障課后服務質量

學生“在校托管” 工作的師資主體可由有意愿的在職教師及學校自主聘用的一些輔助性教職人員來專門承擔。 可借鑒發達國家的做法， 通過教育部門對從事課后服務人員的資格條件做出規定， 要求相關人員必須持有相應的資格證書或培訓證書才能進入校內外托管教育領域當教師。 同時， 對從事托管教育的教師進行專門的上崗前培訓， 并在后續工作中定期進行業務培訓和考核， 逐步建立起一支結構合理、素質較高、 相對穩定的專兼職托管教育教師隊伍。 可嘗試把參與課后服務作為師范院校師資培養的必修課程， 把未來教師培養和課后服務事業推進相結合， 為托管教育奠定良好的人才基礎。

（四） 開展課后服務調研， 制定課后服務質量標準

根據課后服務的特點、 社會的需求和當前課后服務發展現狀， 制定課后服務質量的統一標準， 加強對課后服務的學術研究和質量評估監督。 通過調查研究和評估報告等形式摸清杭州市課后服務開展的現實情況， 為制定課后服務標準、 政策以及開發評估工具提供依據與指導， 推動課后服務逐步走上規范化、 專業化的發展道路。