國內衛生應急能力評價體系建設現狀▲

曾 竣 李永紅

(廣西壯族自治區疾病預防控制中心急性傳染病防制所，南寧市 530028電子郵箱：zengjunhf@126.com)

【提要】 隨著全球一體化的快速發展，突發公共衛生事件打破地域界限，公共衛生安全的影響愈發突出。我國在著力加強衛生應急工作的同時，不斷研究并應用衛生應急能力評價(或評估)方法，積極探索衛生應急能力評價體系的建設與應用，查找并補強薄弱環節，以提升衛生應急的能力和效率，并取得了一定成效。本文就近年來國內衛生應急能力評價體系的建設現狀進行綜述。

2003年嚴重急性呼吸綜合征疫情發生后，我國著力推進衛生應急法律法規和預案規范的建設，通過衛生應急能力培訓、衛生應急隊伍建設、衛生應急技能競賽等一系列措施，使得衛生應急體系和能力建設取得了長足發展。但我國衛生應急工作起步晚、發展不平衡，在某些領域或環節中仍存在不足。通過科學、系統、客觀的指標體系，評價國家或某個地區、醫療衛生系統或某個行業部門、全面工作或某個方面(環節)的衛生應急能力，能夠找出薄弱環節并加以改進和完善，繼而不斷提高衛生應急工作質量和效能。

1 評價指標的構建方法

1.1 指標初步構建的方法 多數研究者采取文獻分析、專家咨詢(訪談)或課題組討論的方式初步構建評價指標[1-14]；部分研究在構建評價指標框架前還開展了專項調查[15-16]，力求評價的全面性以及評價指標的代表性和可行性。而評價指標體系多采用三級指標結構[1-2,5-8,10-14,16-18]，以提高其實際應用的可操作性。

1.2 指標篩選與權重計算 評價指標的篩選基本采用德爾菲法，通過2～3輪專家咨詢，匯總、分析專家反饋意見，最終確定評價體系一級、二級乃至三級指標。而權重計算方法則有較大區別，以采用層次分析法[12-13，18-19]和專家評分法[2，5-6，9-11，14-15，17]居多，其他方法如比例分配法[8，20-21]、加權法[8]、熵值法[22]、模糊綜合評價法[16]等也有應用。其中，代吉亞等[22]分別采用層次分析法和熵值法計算評價指標權重，評價廣東省22家市級疾控機構的應急能力，兩種方法的評價結果非常接近，但認為主觀賦權的層次分析法更適合應急能力評估體系。

2 衛生應急能力評價體系的評價對象及應用效果

2.1 政府及相關部門綜合衛生應急能力的評價體系 2011年，原國家衛生和計劃生育委員會制定了《國家衛生應急綜合示范縣(市、區)創建工作指導方案》[23]，為促進縣(市、區)政府及相關部門衛生應急能力的提升發揮了積極作用。2013年，原國家衛生和計劃生育委員會應急辦制定了《衛生應急能力評估標準》[24]，該標準涉及體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監測預警、應急處置、善后評估共8個一級指標，包含24個二級指標以及82個三級指標；并制定了《衛生應急能力評估調查問卷》，以省市縣衛生行政部門為評價對象，在全國范圍內開展衛生應急能力調查和評估，結果顯示省市縣各級在應急隊伍、應急處置、監測預警等方面的能力較強，在宣教科研、培訓演練、善后評估方面的能力較弱[25]。

另外，相關部門也建立了具有較高實用性的市(區)級或縣級衛生應急能力評價體系。例如，孫海燕等[15]構建了區級衛生應急核心能力評估指標體系，其包含組織指揮、工作規范、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、監測預警、宣傳教育、實驗室能力及應急處置共9個一級指標，32個二級指標，通過對上海市黃浦區衛生應急核心能力進行評估，驗證該指標體系具有可操作性及實際應用價值。仇蕾潔等[1]針對縣級衛生行政部門及醫療衛生機構，構建了農村基層突發公共衛生事件應急能力的評價指標體系，該體系包含人力資源、資金資源、物資資源、信息資源、技術資源、人群健康水平等6個維度，共12個一級指標、56個二級指標，涵蓋應急面廣，具有較高的實用價值。

2.2 醫療衛生機構應急能力的評價體系 醫療衛生機構作為衛生應急的主要技術力量，是衛生應急能力評價的主要對象。近年來，相關評價研究主要集中在疾病預防控制機構[2，16-18，26]，涉及醫療[3]、衛生監督[27]、檢驗檢疫[4]等部門。

河北省疾病預防控制中心構建了疾病預防控制機構現場應急處置能力綜合評價指標體系，該體系涵蓋接報疫情、快速反應、現場人員及裝備、現場疫情處理、現場回答提問、調查報告共6類一級指標，20項二級指標，通過對河北省11個市級疾控部門的現場應急處置能力進行現場考核排序，證明該評價體系科學性強、可行性好，并能客觀地反映各市應急能力的優勢與不足[28]。廈門市疾病預防控制中心建立了一套疾病預防控制機構衛生應急能力常規量化考核指標體系，包含疾控機構基本情況、監測預警能力、現場調查處置能力、實驗室檢測能力、應急保障能力、教育培訓能力、信息通報和發布共7項一級指標，20項二級指標和44項三級指標，可較好地反映廈門市疾控機構突發公共衛生事件的應對能力[6]。廣東省疾病預防控制中心建立了廣東省疾控機構應急能力評估指標體系，該體系包含應急管理體系建設、 應急人力資源、 監測預警能力、應急處置能力、實驗室檢測能力、應急保障能力、培訓和演練、 健教宣傳與媒體溝通等8個一級指標，共24個二級指標和60個三級指標，該體系的評價結果能反映出廣東省各地的實際水平[7]。浙江省疾病預防控制中心建立了疾控機構應急能力評價指標體系，其由應急體系、應急隊伍、 應急保障、應急處置、監測預警、科研與合作交流以及信息溝通與部門協作共7個一級指標構成，包含22個二級指標和77個三級指標，該指標體系符合疾控機構應急能力評價要求[8]。

在其他衛生機構應急能力評價方面，王友水等[27]構建了衛生監督機構食品安全應急能力評價指標體系，其包括應急組織機構設置、領導指揮和管理、現場控制措施、突發公共衛生事件查處情況共4個關鍵項目，在2010年湖南省運會食品安全保障中的應用結果顯示，該指標體系內容詳實、操作性強，為各級衛生監督機構食品安全應急能力的提高和發展提供了參考和指南。另外，還有研究人員構建了縣級綜合醫院突發公共衛生事件應對能力評價指標體系[3]，以及口岸突發公共衛生事件應急處置能力指標體系[4]等，但尚未通過實際應用進行驗證。

2.3 其他方面 國內研究者也在其他方面嘗試開展衛生應急能力及突發公共衛生事件處置相關能力的評價工作，如應急隊伍[5，29]、個人能力[9]、培訓演練[10，30]、風險評估與溝通[20，31]、預案管理[11]、事件影響[12]、社會動員[13]等。但這些多停留在理論階段，實際應用尚少見。

3 不足與建議

近年來，我國大量衛生行業及醫學院校研究人員積極探索衛生應急能力評價體系的建設與應用，并取得了一定成效，但也存在一些不足：(1)衛生應急工作涉及領域廣而內容雜，在缺乏統一構建標準和方法的情況下，研究者多從自身認知和工作實際出發，導致評價目的、評價內容、評價方式出現明顯差別，不利于評價結果的比對和利用；(2)建立的評價指標體系多停留在評價指標框架上，即只有指標和權重而缺乏細化的評價標準和方法，存在“如何使用”的實際困難；(3)評價體系研究缺乏“構建—應用—改進”的系統性、連續性，不利于衛生應急能力評價體系的完善和推廣應用。對此，一些研究者也給出了相應的建議：(1)建議盡早建立和完善適合我國實際情況的評估機制，定期開展衛生應急能力評估，從而科學地指導衛生應急工作規劃和衛生應急能力建設[25，32]；(2)評價體系的指標應遵循具有可行性、代表性、相對獨立性、可比性以及數量適量的原則[6]；(3)篩選指標應將數理統計方法與專家小組討論方法相結合，從理論與實踐兩方面確保指標篩選的科學性和可行性[14]；(3)評估工作應以改善為目的，應注重橫向與縱向比較相結合、上級督導與自我評價相結合[10]；(4)通過實證性評估工作的運用進一步明確指標體系中“誰來使用”“如何使用”“結果如何應用”等實際應用中存在的問題[12]；(5)采取專家組評估或實地調查和自填問卷結合的方式開展衛生應急能力評估，以提高評估工作的可操作性和準確性[7，25]。

另外，筆者認為：(1)衛生應急能力評價體系應在現有研究成果的基礎上，盡快形成規范、標準的適用于全國至少是省級范圍的評價體系，并保持一定的穩定性，以便于橫向和縱向比對評價結果；(2)建議將組織管理方面評價和技術層面評價區分開來，使評價體系更具針對性；(3)建議將評價體系指標進一步細化，并配套調查問卷、評分細則等，以增強其可操作性。

4 展 望

目前，我國衛生應急工作已經進入快速發展時期，建立并完善衛生應急能力評價體系，通過評價查找不足，消除工作短板，對相關政策的制定以及具體工作的推進均具有重大意義。與歐美國家相比，雖然我國衛生應急能力評價工作尚處于起步階段，但目前已在多個領域開展了基礎研究，并得到初步應用，且卓有成效。相信在當前全國上下大力推進衛生應急工作的形式下，通過廣大研究者的共同努力，我國一定會建立起適合國情和實際工作的、完善的、行之有效的衛生應急能力評價體系，服務并推動國家和地區、行業和機構的衛生應急事業發展。