社區教育助力社會治理的實踐與反思
——以中山市為例

高明鳴

(中山開放大學，廣東中山，528400)

當前，國內社區教育在蓬勃發展的同時，一些地方存在未能與社會治理深度融合的問題。具體表現在：（1）定位上，社區教育未能真正扎根社區，異化為變相的學校教育或者一般意義的繼續教育培訓；（2）認識上，仍停留在“讓居民有事可做”的層面，未能充分意識到社區教育對促進社會治理的重要作用；（3）實踐上，社區教育的內容局限于滿足生活技能、養生保健、休閑藝術等個人需求層面，未能提升至服務社區整體發展需求層面；（4）管理體制上，存在條塊分割的現象，相關部門缺乏有效協同，不利于社區資源的高效調度，也不利于社區教育深度融入社會治理體系。要解決上述問題，需要在認識和實踐層面回歸社區教育的“社區性”，豐富社區教育的內涵與實現形式，挖掘社區教育助推社會治理的深層價值，并在管理體制與政策層面推動社區教育與社會治理有機融合。

一、社區教育與社會治理的相容性

（一）“社區性”是社區教育的內在要求

社區教育兼具“社區性”與“教育性”的雙重屬性。其中，“教育性”是對社區教育內容、形式及功能的基本限定，使其區別于其他社區活動，也要求社區教育行為應符合教育教學的共性規律。“社區性”是社區教育的另一重要屬性，隱含了對社區教育理念、場所、對象、手段等方面的要求，是其區別于其他教育形式的關鍵特性[1]。

教職成教司〔2000〕14號文《關于在部分地區開展社區教育實驗工作的通知》中指出：“社區教育是在一定區域利用各類教育資源，開展的旨在提高社區全體成員整體素質和生活質量，服務區域經濟建設和社會發展的教育活動。”國家標準化管理委員會進一步明確，社區教育是指“在社區中，開發、利用各種教育資源，以社區全體成員為對象，開展旨在提高成員的素質和生活質量，促進成員的全面發展和社區可持續發展的教育活動”[2]。可見，上述兩項具有較高權威性的定義，均對社區教育的“社區性”有所要求，即要求社區教育在滿足社區成員個體學習需求的基礎上，應發揮對社區或社會發展的促進作用。

（二）社區教育是社會治理的重要手段

滿足社區居民的終身學習需求是社區教育最基本的功能，也是所有社區教育工作的出發點。然而，社區教育不等于“在社區里開展的教育活動”。“社區性”是其關鍵特性，故社區教育不應僅僅停留于讓居民“有課可學”、“有事可做”這一價值訴求，否則將無異于一般的繼續教育培訓活動，大大降低其作為社會治理重要手段的獨特價值。

黨的十九大報告提出要“加強社區治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治良性互動。”《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》（教職成〔2016〕4號）明確要求，要充分發揮社區教育在“推動社會治理體系建設”等方面的作用，“推動社區教育融入社區治理，不斷豐富社區建設的內容”。民政部等16個部門在其聯合頒發的《城鄉社區服務體系建設規劃（2016—2020年）》（民發〔2016〕191號）中將“統籌發展城鄉社區教育”作為擴大城鄉社區服務有效供給及創新社會治理的重要內容之一。可見，在當前的制度層面，社區教育已經不再是局限于單純教育范疇內的行動，而是被賦予了更多社會性的社會實踐[3]。

社區教育可視作一種隱性的社會公共空間，天然具有促進社會交往、聯結社會主體、提供交流平臺、匯集社情民意等社會功能[4]，與“共建共治共享”的社會治理理念不謀而合，是行之有效的社會治理手段。推動社區教育與社會治理深度融合，既是社會建設的現實需要，也是社區教育深層次發展的必由之路，從而為社區教育贏得更為廣闊的發展空間。

二、社區教育助力社會治理的中山實踐經驗

經過近十年的發展，中山基本形成了由市委市政府牽頭、以開放大學為主力、相關職能部門和群團組織協同、各鎮區和基層社區積極探索、廣大企事業單位大力支持的“大社區教育”網絡格局，為建設學習型社會打下了良好的基礎。自始至終，中山將社區教育作為推進城鄉社會治理的重要手段，形成了獨特的中山經驗。

（一）首推“2+8+N”模式：社區教育嵌入社區建設工作體系

早在2008年，中山市作為全國統籌城鄉發展改革試點，由市委牽頭組建社區建設委員會，聯合相關職能部門率先在全市范圍內推行“2+8+N”城鄉社區建設模式（注：“2”指建立一個社區建設的協調委員會和建立一個社區服務中心；“8”指社區服務中心承擔民政、文體教育、計劃生育、治安等八項基本公共服務職能；“N”指各村居根據實際需要培育的社區社會組織）。在此基礎上，各鎮區以及社區以“全民公益園”和“黨群服務中心”等載體形式，為社區教育的場地設施、服務對象、工作機制等提供了基本的保障。盡管初期尚未有“社區學院”等實體，但此舉實質上已將社區教育落實成為社區建設和社區服務的有機組成部分。

（二）全民修身行動：社區教育融入社會治理的鮮活實踐

從2011年9月開始，中山市在全國率先開展為期五年的全民修身行動，并將其作為全民參與社會治理的重要切入點，強化優秀傳統文化和時代精神“以文化人”的教化功能，引導市民修養身心、涵養德性，加強社會主義核心價值觀建設。全民修身行動由十大領域組成，包含了：公民意識培育、城市精神光大、優良品德倡導、公共文明實踐、傳統文化弘揚、幸福能力提升、新中山人融合、陽光少年自強、領導干部尚德以及和美環境營造等。

在此期間，中山市依托村居、學校、廠企在全市范圍內成立了1100多所修身學堂，圍繞十大領域開展修身教育活動1.5萬多場次，群眾參與達300多萬人次，成為全民終身學習和社會建設的有效載體。以修身學堂為典型的全民修身行動是社區教育融入社會治理的具體實踐，對弘揚社會公德、倡導現代公益、塑造城市精神、促進新老中山人融合等起到了顯著的作用，也為社區教育在基層的鋪展打下了良好的基礎。中山的做法得到了中央文明委、中宣部和省委、省政府的高度關注和肯定，省委宣傳部曾在中山召開現場會，面向全省發文推廣其成功經驗。

（三）青年社區學院：青年群體參與社會治理的基礎和先導

在推進社區教育的進程中，中山的教育、民政、工青婦等系統均運用自身政策資源，在各自的職能范疇推動社區教育融入社會治理，其中尤以團市委建立的青年社區學院為典型。

2012年，中山市成為廣東省共青團樞紐型社會組織綜合改革試驗區，團中山市委確立以“三駕馬車”的路徑推動綜合改革，即：以青年社區學院（修身學院）實現社會建設集群效應；以樞紐型社會組織重構共青團社會資本；以社會企業建設激發社會活力。在隨后的兩年內，團市委依托鎮區團（工）委，通過直接管理或購買服務的方式，在全市24個鎮區均建立起青年社區學院。青年社區學院以公益課程和專題活動為主要形式，一方面豐富青年群體的業余生活，另一方面培育青年社會建設人才，助力社區和諧穩定，在“三駕馬車”中發揮基礎和先導作用；社會組織的人才來源于青年社區學院，吸引、服務青少年，促進自我提升；社會企業運用商業手段實現社會公益目的，不斷反饋青年社區學院和社會組織，促進兩者可持續發展。“三駕馬車”相互支撐，形成良性的自我循環體系，是推動青年群體參與社會建設、創新社會治理的重要抓手，使得抽象的“社會”與“社區教育”概念在現實工作層面落地生根。

三、中山開放大學開展社區教育的探索實踐案例

中山開放大學是中山市社區教育事業的先行者和主力軍，其堅持以社區為根、特色發展，利用自身在辦學網絡、師資力量、教育技術等方面優勢，逐漸摸索出一套通過社區教育助推社會治理的方式方法，并積累了一系列特色鮮明、成效顯著的實踐案例。

（一）走讀鄉土文化：引導市民探尋家鄉之美

“走讀鄉土文化”是中山開放大學于2016年下半年推出的社區教育特色研學活動項目。該項目旨在通過線上學習、線下活動和閱讀等形式，引領市民探究和體會中山的人文之美、生態之美，幫助市民特別是新中山人認識家鄉，融入社會，并陶冶積極向上的情懷，從而推動終身學習，傳承香山文化，助力社會治理。目前，學校已先后在市內的南區、民眾、翠亨新區、五桂山、沙溪、新平鄉等鎮區（鄉村）舉辦6期走讀鄉土文化活動，并完成首批研學項目指南編寫共7項，相關活動和指南編寫將在近期覆蓋全市25個鎮區，并完成相關的微視頻教學資源制作。

為了突出“鄉土文化”和“社會治理”的元素，每期研學活動的主題、參與群體、活動形式各不相同。（1）主題多樣化：項目深入挖掘并融入當地突出的文化元素，如“走讀南區”主打“僑鄉”元素，“走讀民眾”以“水鄉文化”為主題，“走讀沙溪”以探尋古村落為主題。各主題緊扣時代熱點，將鄉村振興、生態農業、特色小鎮、新區建設等元素融入到研學活動中。（2）參與人群多元化：如“走讀南區”、“走讀五桂山”以新中山人、大齡青年為主，“走讀翠亨新區”、“走讀沙溪”以黨員志愿者、社區學院優秀學員為主，“走讀新平鄉”以入黨積極分子為主。涵蓋從小孩到老年的不同年齡層，并根據主題有所側重，體現全民終身學習的意涵。（3）活動形式多樣化：靈活運用實地探訪、鄉村講堂、口述歷史、體驗式實踐、互動游戲等教學方式，結合事先編印的學習資料，達到寓教于樂的效果，特別是邀請電視臺知名主持人和當地鄉賢現場講解，增強活動的趣味性和參與度。

“走讀鄉土文化”項目特色鮮明，助力社會治理效果顯著。調查顯示，參加該系列活動的市民有近60%為新中山人，參與者普遍認為在“熟悉家鄉”、“融入當地社會”、“結識新朋友”等方面獲益最為明顯。《中山日報》、中山電視臺等主流媒體均對該系列活動進行過多次報道，該項目也被評為“全國終身學習品牌項目”。

（二）百萬職工大培訓：助力新市民快速融入社會

中山是外向型的沿海工業城市，全市常住人口中近一半是外來人口。幫助數量龐大的新市民快速融入當地社會，是中山社會治理工作的重中之重。

從2014年下半年開始，中山開放大學連續多年承辦市總工會的“百萬職工大培訓”和“女職工修身學堂”項目。學校整合校內師資和校外專家合共240多人，組建“社區教育智庫導師”團隊，開發出職業素養提升、身心保健、粵語、嶺南文化等200多種講座主題以及相關微視頻資源。截止2018年底，學校以校本部“職工大講堂”和企業“流動修身學堂”的形式，面向全市職工開展修身講座1100多場，服務企業職工近12萬人次，其中絕大多數是新中山人。修身講座深受企業和職工歡迎，報名經常不到一小時即爆滿。這種直接深入到各大廠企開展公益培訓的做法，既大大方便了職工的終身學習，也十分有助于廣大的外來務工人員提升自我并快速融入社會。以此為基礎，中山開放大學獲得全國總工會“職工培訓示范點”以及中國成人教育協會“全國首批城鄉社區教育特色學校”等稱號。

此外，中山開放大學還與部分鎮區政府合作舉辦“黨員志愿者學院”和“文體志愿者學院”，通過社區教育提升志愿者綜合素養和服務技能，發展社會公益事業。市民參加中山開放大學舉辦的社區教育活動達一定時數可獲取結業證書，證書可作為新中山人入戶及子女入學的積分依據。

四、反思與討論

上述案例只是社區教育融入社會治理的較為初步的嘗試，雖取得一定成效，但在深度和系統性方面仍需提升。要實現社區教育與社會治理的深度融合，在理論和實踐層面還需進行更深入的探討和嘗試。

（一）社區教育應如何突顯社會治理元素

社區教育要融入社會治理，其方式方法應是多種多樣的，不存在固定的模式和普適的路徑。從社會學的視角來看，社會治理是政府、市場、社會組織、公民等多元主體的合作性社會行動過程，其目標在于解決社會問題、實現社會公正、激發社會活力、促進社會和諧發展[5]。歸根到底，社區教育要深度融入社會治理，核心在于從傳統的學習本位意識躍遷至社會問題導向，即“議題導向”[6]的發展策略。其關鍵點在于從參與主體、教學內容、實現形式等層面突顯社會治理元素，圍繞“通過社區教育促進多元社會主體合作，提升居民參與社會治理的能力”這一主線做文章，進而與“鄉村振興”、“學習型城市建設”等國家宏觀戰略相契合。

首先，在參與主體方面，社區教育應最大限度保持開放的格局，廣泛吸納政府機構、社區管理者、學校、社會組織等作為社區教育的供給主體，充分發揮各自在把握方向、資源提供、組織動員、專業支持等方面的優勢，共同參與課程建設及活動實施。而且，社區居民并非只是被動參與教育活動的對象，其同樣也應當作為社區教育的施教主體。這一由多元主體構成的社區教育治理體系，本身就是社會治理體系的重要組成部分，是社區治理的基石。

其次，在教學內容方面，除了傳統的以提高學習者個體知識技能的內容以外，有必要設計以社區建設和社區發展為首要目標的教學內容，如有關社區環境美化、社區文化創意、社區非遺傳承、社區產業經營、社區創業就業、社區物業管理、街區更新等方面的內容，盡可能貼近社區自身需求，體現社區特色，聚焦社區公共議題。

再次，在實現形式方面，可以考慮對社區教育活動所涉及的各種元素圍繞特定的主題進行有機的重組，從而實現課程、講座、實踐活動、線上學習、小組學習等各種學習形式相互融合，而非孤立的一門課、一場講座或一次活動。社區營造是社區教育助力社會治理的絕佳載體。居民在導師或社工的輔導下，圍繞共同關切的社區議題，共同學習，共同協商，共同探究，共同實踐，最終解決社區問題，促成社區文化、環境、產業、服務等方面的提升。在此過程中培育的學習型組織、志愿者團體，將反哺社區教育和社區服務，壯大社區工作力量，形成社區治理的良性循環。

（二）社區教育應如何扎根社區基層

以筆者所在的中山市為例，盡管社區教育實際上早在十多年前已全面鋪開，在促進全民終身學習和社會治理等方面也取得較顯著的成效，但截至目前，由于管理架構和系統建設的欠缺，其社區教育仍未能完全下沉至社區末端。無論是開放大學，抑或是工青婦、鎮區政府等系統，其開展社區教育的“主戰場”仍集中在鎮（街）一級，在社區層面的投入仍比較零散，缺乏系統性和可持續性。由于社區教育主要停留在中間層次，致使其與社區事務仍有一段距離，與基層社會治理的融合程度仍不夠深入直接。

從行政管理的角度，由于社區教育的主體、內容和受眾都十分多元化，一套完整的社區教育頂層治理架構離不開地方政府的統一領導，也離不開教育行政、民政、財政、人社等部門的協同支持。《教育部等九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》也有相應的指導性意見，并將教育行政部門明確作為社區教育主管部門。在實踐中，除了重點發揮教育行政部門的規劃、督導和統籌職能，民政部門的職能作用也至關重要。在我國的政府職能體系中，民政部門是指導城鄉社區建設的歸口管理部門。相較于其他職能部門，其對基層社區治理、社區服務、社區福利等工作更具有直接性和系統性。

因此，無論采取何種管理體制，社區教育要想真正扎根社區、面向社區、服務社區，亟需建立包含教育和民政兩大系統在內的協調聯動機制。特別是要注重發揮和吸納民政部門的職能優勢，確保社區教育所需的政策資源能暢順通達至基層社區的“最后一百米”，最大限度實現社區教育與社區治理的深度融合。

（三）開放大學應扮演何種角色

開放大學（含廣播電視大學，下同）作為服務全民終身學習的新型高校，理應將社區教育作為當前和今后的辦學方向之一。現實中，由于各地社區教育的發展模式和發展程度各不相同，開放大學在當地的辦學地位和辦學模式也各有差異，導致開放大學在其中扮演的角色也不盡相同，大致可歸納為三種類型：（1）指導型。以江浙滬地區為典型，普遍賦予開放大學部分原本應由政府承擔的“準行政職權”，具備對地方社區教育事務的指導、督導、評價等職能。（2）服務型。開放大學在社區教育領域不具備法定意義的指導性地位，只作為地方社區教育供給體系中的其中一員，借助學校自身資源或受政府委托提供社會服務。目前這一類型占大多數。（3）全能型。不僅兼具“指導型”和“服務型”的職能，而且作為以社區教育為主業的辦學實體，全面舉辦和統籌管理當地的社區教育事務。以脫胎自廣播電視大學的溫州城市大學最為典型、最為徹底。

上述三種類型不宜簡單進行優劣比較，只要能與當地行政管理體制相適應，有助于社區教育在全社會廣泛深入開展，就不失為行之有效的模式。實際上，由于有能力提供社區教育的社會主體十分多元，涵蓋內容非常廣泛，開放大學要統籌全區域的社區教育事務也絕非易事。若外部支持或自身條件不具備，與其面面俱到，不如找準切入點，結合自身專長，在“內容”層面做文章，主攻師資建設、課程設計和資源開發。在發展方向上，應逐步深化與社會治理的相互融合，通過內容和形式的創新，力求突顯社會治理元素，體現社區教育對提升社會治理能力的支持。具體實踐可選取個別城鄉社區進行試點，再作示范和推廣。這一策略定位實際上賦予開放大學參與社區教育的另一種可能性，即社區教育的“研發者”和“實驗者”，并將拓寬開放大學以及社區教育的發展空間。

總體而言，我國當前社區教育政策具有“沖突性低-模糊性高”[7]的特征，實踐中各部門之間不存在明確的權屬主張以及明顯的利益沖突，社區教育邊界的模糊也為多元主體的廣泛參與提供了可能性。這一特征意味著我國社區教育存在較大的試驗空間，也為進一步豐富社區教育內涵、創新社區教育形式提供了有利的條件。也只有實現社區教育與社會治理的深度融合，才能更充分地體現社區教育的獨特價值，對社會發展產生更為深遠的意義。