民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)治理機制研究

劉昱君

[摘? ? 要] 我國民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化建設(shè)一直以來都存在諸多問題，特別是與發(fā)達地區(qū)相比差距明顯。黨的十九大報告中提出要繼續(xù)完善公共服務(wù)體系的新要求，在此背景下，應(yīng)通過構(gòu)建政府與市場相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)治理機制、創(chuàng)新公共服務(wù)多元供給機制、完善城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展機制、健全財政資金保障機制、建立系統(tǒng)的治理監(jiān)督機制的途徑，為解決民族地區(qū)基本公共服務(wù)非均等化問題提供路徑選擇。

[關(guān)鍵詞] 民族地區(qū);公共服務(wù);均等化;治理機制

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 069

[中圖分類號] D633? ? [文獻標(biāo)識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）03- 0173- 03

0? ? ? 前? ? 言

我國民族地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展一直以來受到各種因素制約，公共服務(wù)均等化建設(shè)亦存在諸多問題，在我國實現(xiàn)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的重點難點都在民族地區(qū)。本文試對我國民族地區(qū)公共服務(wù)均等化建設(shè)的現(xiàn)實問題及原因進行分析，提出解決民族地區(qū)公共服務(wù)非均等化問題的協(xié)調(diào)治理機制，以促進民族地區(qū)基本公共服務(wù)達到相對意義上的均等化。

1? ? ? 問題的提出

自黨的十八屆三中全會后，我國政府推行“城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化”的重大改革，十八屆五中全會則首次將實現(xiàn)公共服務(wù)均等化納入共享發(fā)展理念的論述之中。在黨的十九大上，黨和國家政府進一步明確實現(xiàn)公共服務(wù)均等化已經(jīng)成為滿足人民群眾日益增長的對于美好生活需要的重要環(huán)節(jié)。

由于自然地理環(huán)境和歷史傳統(tǒng)文化環(huán)境的制約，民族地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展處于先天劣勢之中，在此現(xiàn)實條件下，民族地區(qū)的基本公共服務(wù)質(zhì)量不高且公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理。同時，民族地區(qū)在人均GDP、居民人均可支配收入、社會福利分配效率等指標(biāo)上均滯后于國內(nèi)中東部地區(qū)并且差距逐漸擴大，特別是在民族地區(qū)的城市和農(nóng)村之間，其公共服務(wù)非均等化現(xiàn)象更為顯著。

除此之外，民族地區(qū)的公共醫(yī)療衛(wèi)生、公共文化事業(yè)以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等基本公共服務(wù)均呈現(xiàn)出內(nèi)部不均等、城鄉(xiāng)不均等、區(qū)域間不均三大發(fā)展困境。民族地區(qū)基本公共服務(wù)相關(guān)治理機制建設(shè)尚處于完善階段，作為基本公共服務(wù)供給主體的中央政府和民族地區(qū)政府存在責(zé)任界限不清的問題，實現(xiàn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)任重而道遠。

2? ? ? 民族地區(qū)基本公共服務(wù)非均等化障礙分析

2.1? ?自身因素

2.1.1? ?獨特的自然地理屬性阻礙公共服務(wù)質(zhì)量提升

我國民族地區(qū)多處于自然環(huán)境較為惡劣的地域，這些地方的居民大部分生活在高原、丘陵、荒漠、“喀斯特”地貌廣布的環(huán)境中，該地區(qū)土質(zhì)差、可利用土地面積少且極易發(fā)生沙塵暴、干旱、洪澇等自然災(zāi)害，再加之開發(fā)早期對自然環(huán)境不加節(jié)制的開采利用，導(dǎo)致民族地區(qū)荒漠化、石漠化、水污染等環(huán)境破壞現(xiàn)象嚴(yán)重，這使原本生態(tài)環(huán)境就十分脆弱的民族地區(qū)自然環(huán)境雪上加霜。

2.1.2? ?落后守舊的傳統(tǒng)文化制約政府公共服務(wù)政策的推行

我國民族地區(qū)人口眾多，且不同的民族都有著獨特的風(fēng)俗習(xí)慣和宗教信仰，在這些傳統(tǒng)觀念的影響下，民族地區(qū)的人們產(chǎn)生了保守、自給自足的思想，如不重視基礎(chǔ)教育，不相信科學(xué)治療生病時采取古老偏方進行治療等一些舊風(fēng)惡俗的長期存在，對于政府發(fā)展公共服務(wù)的相關(guān)政策無法產(chǎn)生心理認(rèn)同。

2.1.3? ?公共服務(wù)發(fā)展理念滯后限制公共服務(wù)均等化機制的形成

在很長一段時期內(nèi)受政府以“GDP”為中心的政績觀影響，民族地區(qū)政府多因其自身經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱而將發(fā)展經(jīng)濟放在優(yōu)先位置，特別是在財政收支平衡與公共服務(wù)供給產(chǎn)生矛盾時選擇經(jīng)濟指標(biāo)的優(yōu)化，嚴(yán)重忽視了公共服務(wù)的發(fā)展;再者，由于民族地區(qū)長期接受各級政府的優(yōu)惠政策，“等、靠、要”的依賴觀念使得民族地區(qū)公共服務(wù)缺乏獨立性。

2.2? ?根本原因

2.2.1? ?經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱且發(fā)展水平低

民族地區(qū)公共服務(wù)的發(fā)展離不開經(jīng)濟發(fā)展的支撐，由于自然稟賦不高，改革開放我國東、西部地區(qū)經(jīng)濟上的差距逐步拉大，民族地區(qū)漸漸成為我國的經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。民族地區(qū)地方政府更熱衷于固定資產(chǎn)的投資而非教育、衛(wèi)生、社會保障等方面的建設(shè)，以上因素直接限制了民族地區(qū)政府提供公共服務(wù)的效率與能力，大大降低了基本公共服務(wù)均等化實現(xiàn)的可能。

2.2.2? ?民族地區(qū)產(chǎn)業(yè)層次低，市場化程度不高

民族地區(qū)大多第一產(chǎn)業(yè)較為發(fā)達，而農(nóng)副產(chǎn)品的商品率較低、產(chǎn)品附加值不高，并且由于市場化意識比較薄弱、市場發(fā)育程度不高，各類項目投資效益較差，在中東部地區(qū)紛紛走上工業(yè)化道路的今天，民族地區(qū)還大都處于工業(yè)化中期的初級階段，并且其政府財政收入水平與全國相比的差距還呈現(xiàn)擴大趨勢，政府沒有資金就沒有條件去改善地區(qū)人民的基礎(chǔ)公共服務(wù)，從而形成了一個惡性循環(huán)。

2.2.3? ?貧困人口分布面積廣，公共服務(wù)財政投入不足

相較于我國其他地區(qū)來說，民族地區(qū)仍然是全國貧困人口集中和貧困發(fā)生率最高的地區(qū)，2015年民族八省區(qū)農(nóng)村貧困人口數(shù)量達1 813萬人，因災(zāi)返貧、因病返貧的人口依然存在，在偏遠民族地區(qū)的農(nóng)村仍有人處于食不果腹的狀態(tài)。近年來，民族地區(qū)政府財政收入增加的情況下，財政支出也居高不下，財政赤字現(xiàn)象層出不窮，使得地方政府無財力再將財政資金投入到基本公共服務(wù)中去。

2.3? ?外在因素

2.3.1? ?公共服務(wù)供給總量缺口依然較大

民族八省區(qū)總?cè)丝谡既珖側(cè)丝谶_16%，在公共教育、公共衛(wèi)生、社會保障、公共文化體育等六類國家基本公共服務(wù)清單涵蓋項目數(shù)量不多。2015年廣東省公共教育財政支出總額達2 042.8億元，而全國公共教育財政支出最少的寧夏回族自治區(qū)僅有139.2億元;在國民需求日益增加的公共文化建設(shè)方面，除廣西壯族自治區(qū)和云南省外，其他民族地區(qū)無論是圖書館博物館數(shù)量還是藝術(shù)團體演出情況都處于全國落后地位。與我國中東部地區(qū)的對比結(jié)果顯示，無論是學(xué)校、醫(yī)院、文化服務(wù)站、城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心等基礎(chǔ)公共服務(wù)供給數(shù)目增加幅度依然較小，總的供給量嚴(yán)重不足。

2.3.2? ?公共服務(wù)供給在地區(qū)間、種類上存在嚴(yán)重失衡

隨著西部大開發(fā)戰(zhàn)略的不斷深入，民族八省區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作穩(wěn)步推進，民族地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的財政投入比例處于較高水平，與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相比教育、公共衛(wèi)生等支出比重則有所下降，對其他公共服務(wù)項目的有效實施產(chǎn)生了一定影響，民眾最迫切所需的公共服務(wù)未能得到滿足從而產(chǎn)生政府在公共服務(wù)管理支出總額不少但公眾滿足感較弱的狀況。

3? ? ? 構(gòu)建民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)治理機制的路徑選擇

3.1? ?強化政府主導(dǎo)，構(gòu)建政府與社會、市場相結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)治理機制

基本公共服務(wù)均等化是政府進行社會管理職能的重要體現(xiàn)，在民族地區(qū)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)單一落后的現(xiàn)實條件下其市場發(fā)育存在較大阻力，民族地方政府應(yīng)發(fā)揮其自治權(quán)的優(yōu)勢，進一步將公共服務(wù)和社會管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠浠韭毮埽袑嵚男姓闹鲗?dǎo)責(zé)任，防止“越位”“缺位”“錯位”現(xiàn)象出現(xiàn)。地區(qū)政府將自己的角色定位為“掌舵者”的同時，必須尋求與市場的有效合作，特別是在當(dāng)前供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的大趨勢下，在進行公共物品和公共服務(wù)供給的過程中不可忽視市場的作用。另外，政府計劃將公共服務(wù)和公共物品供給工作交由市場完成時，必須建立高效的約束監(jiān)督機制，仔細(xì)評估政府購買服務(wù)項目內(nèi)容，防止將一些本該由政府提供的公共服務(wù)和產(chǎn)品交給市場提供，而出現(xiàn)更大的公共服務(wù)供給失衡的問題。

3.2? ?立足地區(qū)現(xiàn)狀，創(chuàng)新民族地區(qū)的公共服務(wù)多元供給機制

在全社會公共需求全面快速增長的新階段，傳統(tǒng)的政府單一供給制弊端已經(jīng)暴露，民族地區(qū)的基本公共服務(wù)必須通過創(chuàng)新供給方式、培育公共服務(wù)多元供給主體化以實現(xiàn)公共服務(wù)多元供給機制的建立。實現(xiàn)公共服務(wù)供給主體的多元化，這就要求民族地區(qū)政府鼓勵社會組織，如非營利組織、社區(qū)居民、行業(yè)協(xié)會、中介機構(gòu)等參與到提供公共服務(wù)的工作中來，在政策上大力扶持各地區(qū)民辦學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的行為，讓民眾享受到社會組織更為專業(yè)化、更具針對性的公共服務(wù)。

社會組織在承接公共服務(wù)之前，首先通過必要的自我評估彌補自身“短板”，充分發(fā)揮自己的資源優(yōu)勢為公眾提供全面、高效率的公共服務(wù)。民族地區(qū)政府應(yīng)致力于建立民族地區(qū)公共產(chǎn)品需求偏好表達機制，如根據(jù)某些民族在語言、醫(yī)療習(xí)慣、文化藝術(shù)等方面的差異化需要，制定相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和程序加強特需品的供給，以便于提供各個民族公眾滿意的公共服務(wù)。

3.3? ?注重內(nèi)部均等，完善民族地區(qū)城鄉(xiāng)公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展機制

我國各少數(shù)民族生活方式的地區(qū)差異化很大，要實現(xiàn)民族地區(qū)的公共服務(wù)均等化首先要拓寬農(nóng)村公共服務(wù)供給渠道，保證對民族地區(qū)的農(nóng)村牧區(qū)政策傾斜，逐步縮小民族地區(qū)城市與農(nóng)村的差距，著力解決農(nóng)村地區(qū)優(yōu)質(zhì)資源緊缺的狀況。一方面，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)尤為薄弱的農(nóng)村地區(qū)，民族地區(qū)政府的首要任務(wù)是加快構(gòu)建當(dāng)?shù)氐木C合性交通運輸網(wǎng)絡(luò)，逐步形成與民族地區(qū)農(nóng)村發(fā)展相適應(yīng)的布局和結(jié)構(gòu)合理的道路系統(tǒng)，以增強農(nóng)村地區(qū)的綜合承載力，充分促進人財物等資源向農(nóng)村地區(qū)流動，從而為各項公共服務(wù)的供給提供必要的物質(zhì)保障。

另一方面，高度重視民族地區(qū)農(nóng)村公共服務(wù)供給中效率與公平，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀以及農(nóng)民的生活環(huán)境提高農(nóng)民表達意愿的意識，建立農(nóng)民需求表達機制。通過政府宣傳、政策解讀等方式積極引導(dǎo)農(nóng)民自覺參與到公共服務(wù)供給需求調(diào)查的過程中;同時要拓寬需求表達渠道，引導(dǎo)農(nóng)民理性表達;完善農(nóng)村基層自治組織建設(shè)，讓基層自治機構(gòu)成為農(nóng)民需求表達和反饋的有效途徑。

3.4? ?優(yōu)化財源配置，健全基本公共服務(wù)均等化財政資金保障機制

近年來中央和民族地方政府逐漸加大對基本公共服務(wù)的財政投入，民族地區(qū)公共服務(wù)供給狀況得到很大程度的改善，這就要求民族地區(qū)政府在公共服務(wù)財政支出的效率和精準(zhǔn)度上有所作為，地方政府必須充分考慮到不同民族地域的社會特質(zhì)，利用民族自治地方的自治權(quán)將地方財權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一起來，通過建立公共服務(wù)資金支出的穩(wěn)定增長機制，按照比例進行公共服務(wù)財政投入的分?jǐn)偅岣哓斦Y金使用效率。

轉(zhuǎn)移支付制度是民族地區(qū)實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的一項重要手段，根據(jù)目前情況來看，在適度提高民族地區(qū)一般性轉(zhuǎn)移支付比例的同時，規(guī)范轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法，以實現(xiàn)資金的均衡分配。特別是在基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保險方面適當(dāng)增加專項轉(zhuǎn)移支付力度，不斷增強民族地區(qū)之間的轉(zhuǎn)移支付均衡效應(yīng)，提升轉(zhuǎn)移支付資金績效，促使民族地區(qū)的人民盡快享受到與其他地區(qū)同等的公共服務(wù)。

3.5? ?明確責(zé)任分工，建立公共服務(wù)均等化治理監(jiān)督機制

隨著社會各要素不斷參與到公共服務(wù)的過程中來，公共服務(wù)的客體則更具廣泛性，在公共服務(wù)均等化治理矛盾凸顯的今天，公共服務(wù)均等化治理監(jiān)督機制的建立意義重大。

民族地區(qū)公共服務(wù)基礎(chǔ)薄弱、后勁不足，缺乏健全且具有民族特色的公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)體系，民族地區(qū)省一級政府，應(yīng)根據(jù)其各自治地方實際情況制定地方公共服務(wù)均等化標(biāo)準(zhǔn)細(xì)則，各級監(jiān)督監(jiān)察機構(gòu)可定期依據(jù)相關(guān)考評標(biāo)準(zhǔn)對公共服務(wù)供給主體、供給過程、供給結(jié)果進行量化考評，做到監(jiān)督內(nèi)容清楚，監(jiān)督程序完善，監(jiān)督過程透明，以民族地區(qū)促進公共服務(wù)均等化的真正實現(xiàn)。

民族地區(qū)政府在加強自身監(jiān)管力度的同時，須致力于建立多層次、多主體參與的監(jiān)督體系。首先充分發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，政府在公共服務(wù)供給過程中應(yīng)建立更廣泛的公開辦事制度，把人民群眾所關(guān)心的公共服務(wù)熱點、焦點問題作為監(jiān)督重點;其次，尊重新聞輿論的監(jiān)督，隨著信息化社會建設(shè)的深入，輿論監(jiān)督的影響力不容小覷，關(guān)注新聞報道，了解民眾需求已經(jīng)成為公共服務(wù)供給主體的重要職責(zé);最后，注重對第三方供給主體的監(jiān)督，政府購買公共服務(wù)進程日益加快，民族地區(qū)也不例外，因此強化對第三方財政資金使用合法性、公共服務(wù)供給質(zhì)量的監(jiān)管就顯得至關(guān)重要。

4? ? ? 結(jié)? ? 語

根據(jù)民族地區(qū)的實際情況，注重公共服務(wù)均等化協(xié)調(diào)治理機制的構(gòu)建，綜合政府、社會等多方力量逐步縮小民族地區(qū)與全國平均水平、民族地區(qū)之間以及民族地區(qū)城市與農(nóng)村之間的公共服務(wù)供給差距，真正實現(xiàn)公共服務(wù)的機會均等、過程均等和結(jié)果均等，保證民族地區(qū)人民平等享有公民權(quán)、共同分享社會發(fā)展和進步的成果，使每一位國民受到同等的尊重和關(guān)照，唯有如此才能使我們的社會成為一個民主、文明、和諧的社會。

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