尼羅河流域的水政治：歷史與現實

張 璡

水是人類生存所必需的稀缺資源。共享跨境河流的國家面臨著如何分配和利用跨境河流水資源的問題，在決定水資源分配和利用的過程中，共享跨境河流的國家之間展開政治互動。這些圍繞跨境水資源分配和利用的政治互動便構成流域國家之間的水政治。在決定哪個國家控制多少水資源的政治互動中，同一流域國家之間的權力關系是比流域國家的地理位置更加重要的決定因素。[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — A Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” Water Policy, Vol. 8, No. 5, 2006, p. 436.本文將用這一框架分析尼羅河水資源分配格局的演變過程，嘗試揭示尼羅河流域國家之間的權力關系如何塑造了尼羅河的水資源開發和分配，重點分析尼羅河流域三國——埃及、蘇丹和埃塞俄比亞之間的權力關系和水資源分配之間的聯系。

一、 歷史上的尼羅河水資源利用與分配

古希臘歷史學家希羅多德把埃及稱為“尼羅河的贈禮”。古埃及人依靠尼羅河的定期泛濫耕種土地，這種生產方式構成了古埃及文明的基礎。尼羅河水的漲落有一定的規律，但每年的水量非常不穩定，干旱和洪災時有發生。

改變這種狀況的努力始于19世紀前期的穆罕默德·阿里(Muhammad Ali)時代。他認為埃及的前現代農業不能為強大的政治和軍事權力提供物質基礎，改造水利和農業是其現代化改革工程中的關鍵部分。隨著一系列運河、排水溝和堤壩的興建，埃及農民第一次能在尼羅河洪峰結束后灌溉他們的農田，這使一年內收獲二到三季成為可能。埃及的農業產量大幅增加，人口也相應增長。在19世紀之前大約三千年的時間里，埃及的人口幾乎沒有變化。而在19世紀僅僅一百年時間里，埃及尼羅河兩岸和三角洲地區的人口就從400萬人增長到超過1,000萬人。[注]Robert O. Collins, The Nile, New Haven and London: Yale University Press, 2002, p. 140.穆罕默德·阿里的改革所開啟的革命性變化給埃及帶來了巨大的人口潛力和壓力。

19世紀下半葉，埃及逐步淪為英國的殖民地。如何滿足埃及迅速增長的人口對水資源的需求是殖民當局不得不面對的問題。穆罕默德·阿里時代建造的水利設施已經難以勝任這一使命。英國翻新和建造了一系列水利工程，包括于1889年建成的第一座阿斯旺大壩。英國工程師們的努力使埃及成為當時整個尼羅河流域唯一建有大型水利工程的國家，也是唯一大規模利用尼羅河水進行灌溉的國家。

在埃及獲得成功后，英國人將目光投向了尼羅河流域的其它地方。蘇丹優越的灌溉條件對英國有很大的吸引力，在蘇丹肥沃的土地上發展棉花種植能帶來豐厚的經濟回報。但英國在蘇丹境內開發灌溉工程的計劃遭到了埃及民族主義者的反對，在他們看來，這會侵犯埃及利用尼羅河水的權利。1922年埃及取得名義獨立后，尼羅河水資源成為英埃之間的爭議焦點之一。埃及人懷疑英國在蘇丹的計劃是為了利用尼羅河水維持其在埃及的帝國主義利益。

英埃雙方在經歷一番政治沖突后達成妥協，其結果是1929年簽訂的《尼羅河水資源分配協議》，該協議對埃及的水權利給予了多重保障。根據該協議，每年埃及可以使用480億立方米的水量，蘇丹被允許使用40億立方米，埃及有權在蘇丹境內的森納爾大壩派駐觀察員。[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” African Sociological Review, Vol. 11, No. 1, 2007, p. 13.更重要的是，協議承認埃及對尼羅河水擁有“天然的和歷史的權利”[注]Arthur Okoth-owiro, The Nile Treaty — State Succession and International Treaty Commitments: A Case Study of The Nile Water Treaties, Nairobi: Konrad Adenauer Stiftung and Law and Policy Research Foundation, 2004, p. 8.，規定不得在英國管轄范圍內的尼羅河及其支流上實施任何會損害埃及利益的工程[注]Patrick Lumumba, “The Interpretation of the 1929 Treaty and Its Legal Relevance and Implications for the Stability of the Region,” p. 13.，這相當于賦予埃及對尼羅河流域一切水利工程的否決權。這是對當時尼羅河水資源開發現狀的承認：埃及是尼羅河水最主要的使用者，除了埃及和蘇丹外，其他尼羅河流域國家沒有能力實施大規模的灌溉工程，而蘇丹在協議簽訂前每年消費的水量還不到埃及的十分之一。

除埃及外，1929年協議所涉及到的國家當時都是英國的殖民地，這些國家獨立后，該協議的有效性處于有爭議和不確定的狀態，為有關國家之間的矛盾埋下了伏筆。該協議也沒有包括尼羅河源頭所在國之一——埃塞俄比亞，這是其重大缺陷之一，在沒有埃塞俄比亞參與的情況下，對整個尼羅河流域的管理是不可能實現的。

1956年蘇丹獨立后，首任總理伊斯瑪儀·艾茲哈里(Ismail al-Azhari)立即要求修訂1929年協議。與此同時，埃及正在籌劃阿斯旺大壩建設項目，這一計劃遭到蘇丹方面的反對，而埃及相應地撤銷了對蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩的支持。兩國關系在蘇丹宣布退出1929年協議后進一步惡化。1958年蘇丹發生軍事政變，新上臺的軍政府在水資源問題上的立場出現軟化。這一轉變發生的原因，除了蘇丹軍政府與埃及軍政府之間的緊密關系外，更重要的可能是蘇丹缺乏改變現狀的能力和意愿。蘇丹統治精英缺乏納賽爾所擁有的發展主義的抱負和戰略眼光[注]Harry Verhoeven, Water, Civilisation and Power in Sudan-The Political Economy of Military-Islamist State Building, New York: Cambridge University Press, 2015, p. 68，滿足于既有現狀。經過談判后，埃及與蘇丹達成《1959年全面利用尼羅河水協議》，以取代1929年協議。根據新的協議，在測算出的840億立方米尼羅河年徑流量中，埃及有權使用555億立方米，蘇丹可以使用185億立方米，剩下的100億立方米留作蒸發和滲漏的損失。[注]Ashok Swain, “Ethiopia, the Sudan, and Egypt: The Nile River Dispute,” Journal of Modern African Studies, Vol. 35, No. 4, 1997, p. 679.協議允許蘇丹在青尼羅河上建造羅塞雷斯大壩和其它對利用其份額來說必要的設施。[注]Ibid.上游國家則被排除在協議之外。協議還規定，兩國在達成一致立場以前不會與第三國就尼羅河水問題展開談判。[注]Ibid.

1959年協議構成了埃及維護其尼羅河水權利的法律基礎，然而，由于該協議的雙邊性質，上游國家不受其約束，這份協議也成為此后尼羅河流域水資源問題的爭議焦點。下游國家埃及和蘇丹堅持它們在1959年協議中獲得的用水權利不容侵犯，而上游國家則要求改變在它們看來不公平的水資源利用現狀。總體來看，1959年協議再次確認了埃及在尼羅河水政治中的支配地位，在此后將近半個世紀中，埃及的地位幾乎沒有受到任何實質性挑戰。

二、 非對稱的權力關系與埃及的水政治主導權

尼羅河流域的水資源分配長期呈現一種非對稱性特征。作為尼羅河下游國家的埃及和蘇丹使用了大部分水資源，而作為水源地的上游國家長期缺乏大規模利用境內水資源的能力。從國別來看，埃及一國每年使用的水量占到尼羅河年徑流量的大部分，遠超該流域所有其它國家之和。這種水資源利用的巨大差異可以用流域國家之間的權力關系來解釋。在跨境河流的水資源分配中，“流域國家之間的權力關系是每個流域國家在多大程度上控制水資源的主要決定因素。一個流域國家的地理位置及其通過水利設施利用水資源的能力也會產生影響，但并非決定性的，除非它們與權力有關”[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 436.。由于埃及長期以來是尼羅河流域最有權力的國家，因此其雖是下游國家，卻能長期控制尼羅河的大部分水資源。

(一) 非對稱的權力關系

在國際關系中，“權力”是一個核心概念。與“實力”不同，權力體現為國際行為體之間的互動關系，是國際行為體為改變其他行為體的行為而施加的影響或施加影響的能力。在涉及跨境水資源分配與利用的國家間互動中，每一方必然利用自身的優勢和能力對對方施加影響，從而獲得最有利于自身的結果。這種互相施加權力的關系便構成當事國之間的權力關系。

國家權力可以從三個維度進行分析。首先是物質權力，這是權力最顯而易見的維度，包括國家的經濟和軍事實力、政治穩定性，以及獲取外部政治和資金支持的能力，還包括一些更為穩定的因素，比如在流域中的位置和領土大小等[注]M. Zeitoun and J. Warner, “Hydro-hegemony — a Framework for Analysis of Trans-boundary Water Conflicts,” p. 442.。權力的第二個維度主要指對議程和談判底線的影響和控制。第三個維度是意識形態權力，主要指強勢一方影響弱勢一方的認知和構建弱勢方所使用的話語。一個國家在某一領域的權力弱勢可以由其在另一領域相對強勢的權力彌補。[注]Ibid.然而，在尼羅河流域中，權力關系長期呈現出高度的非對稱性，即埃及在權力的上述三個維度中都是尼羅河流域最有權力的國家，而其他國家對于埃及幾乎沒有權力或只有很小的權力。

埃及的物質權力相較于尼羅河流域其他國家占有絕對優勢，其經濟規模在該地區長期占據首位，經濟的多樣性和與全球經濟的聯系程度也超過其他國家。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” Water Alternatives, Vol. 2, No. 2, 2009, p. 248.埃及的軍事實力在該地區更是首屈一指。此外，由于地理位置的戰略重要性，埃及一直受到世界超級大國的重視，蘇聯曾為埃及興建阿斯旺大壩提供貸款，成為美國的盟友后也得到了大量援助。而該地區其他國家都無法獲得如此多的外部支持。

埃及的議價權力是尼羅河流域所有國家中最強的，長期主導著尼羅河流域水政治的議程。埃及成功地將1959年協議和其“歷史權利”的觀點設定為所有相關雙邊和多邊談判的出發點[注]Ibid.，并為談判設下不可逾越的“紅線”。

在意識形態權力上，埃及同樣是尼羅河流域最強大的國家，能夠構建有利于自己的話語。在埃及建構的話語體系中，埃及的生存依賴于尼羅河水，水關系到其“國家安全”，它對尼羅河水享有“歷史權利”。埃及的政治精英經常在各種場合將埃及的國家安全與尼羅河水聯系起來。通過這一安全化過程，這種將水視為國家安全的看法成為該地區的主流觀點。這套話語體系不斷自我復制，形塑了尼羅河流域的水政治。

通過施加以上權力，埃及成為了尼羅河流域水政治的主導國。埃及構建了討論該問題所使用的話語，制定了尼羅河水資源利用和管理的規則，為相關國際談判和討論設定議程。而當上游國家在該問題上違反其意志采取行動時，埃及便動用第一個維度的權力予以阻止。比如，埃及利用其國際影響力阻止上游國家從外國和國際組織獲得資金支持。2004年，埃塞俄比亞貿易部長指責埃及阻撓埃塞俄比亞獲得國際貸款，他說，“埃及一直在向國際金融機構施壓，以阻止資助埃塞俄比亞在尼羅河流域實施開發計劃。”[注]Majeed A. Rahman, “Water Security: Ethiopia-Egypt Transboundary Challenges over the Nile River Basin,” Journal of Asian and African Studies, Vol. 48, No. 1, 2012, p. 39.

與埃及相比，該流域其他國家在上世紀末以前處于十分弱勢的地位，它們能對埃及產生的影響很小。除了埃及和蘇丹外，該流域其他國家直到20世紀末都缺乏大規模開發尼羅河水資源的能力，因此無法將上游的地理位置轉化為談判籌碼。部分國家長期陷于內戰和沖突，大部分國家資源都被用于軍事和安全用途；同時經濟發展落后，國內缺乏建造大型水利工程所需的資金，也很難獲得外部資金支持。這些國家控制和影響水政治議程和談判的能力較弱，無法提出替代性的議程。坦桑尼亞、烏干達等前英國殖民地國家雖然拒絕承認1929年協議的有效性，但也提不出替代性的方案。此外，上游國家深受埃及構建的話語體系的影響，無法用其它話語體系取而代之。

(二) 不均衡的水資源開發

尼羅河流域的非對稱權力關系決定了該流域的水資源開發利用也呈現非常不均衡的局面。埃及一方面要求其它國家遵守歷史上簽訂的尼羅河水分配協議，另一方面，其自身實際上卻不斷超越已有協議，單方面增加尼羅河水的使用量。為了應對快速增長的人口造成的糧食和空間壓力，埃及自20世紀90年代以來實施了三個雄心勃勃的灌溉發展計劃：西三角洲灌溉計劃(the West Delta Irrigation Project)、北西奈農業發展計劃(the North Sinai Agriculture Development Project)、托什卡發展計劃(Toshka Development Project)，每一項工程都旨在開墾上萬公頃的荒地。[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?”, p. 249.這將大大增加尼羅河水的使用量。

埃及增加尼羅河水使用量的部分原因在于，其長期的水政治主導權使之認為，埃及擺脫了作為一個下游國家對上游水源的依賴，能夠確保對水資源的持續獲取。這一想法使埃及人長期缺乏節約水資源的意識和動力，而快速增長的人口和污染等問題都在擴大稀缺的水資源與增長的需求之間的鴻溝。2000年，埃及的水資源需求量已經達到了733億立方米，其中農業部門的需求量占到607億立方米，到2025年，農業部門對水的需求預計將達到694.3億立方米。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.2010年，埃及需要進口40%的糧食，小麥進口依存度達到60%。[注]“Egypt’s Food Problem In A Nutshell,” Business Insider, January 31, 2011, http://www.businessinsider.com/egypts-food-problem-in-a-nutshell-2011-1, 登錄時間：2018年4月21日。為了養活更多的人口并保障一定程度的糧食自給，埃及不但必須確保1959年協議中規定的555億立方米用水份額，還需要使用大大超過這一份額的尼羅河水，事實上違反了之前的協議規定。

在上游國家看來，尼羅河水資源分配的現狀明顯是不公平的。埃及堅持其對尼羅河水的既得權利不容談判和單方面擴大用水的事實，無異于告訴上游國家談判是無效的，改變現狀最好的方法是采取單邊行動。這事實上加深了埃及的水安全困境。一方面埃及需要使用超出既有協議規定的水量，另一方面其單方面擴大用水又在刺激上游國家采取自己的水資源開發行動。上游國家的水資源開發行動沖擊了原有的水資源利用格局，對埃及長期視為當然并力圖維持的現狀構成了嚴重挑戰。

三、 尼羅河流域權力關系的轉變與多邊機制的發展

埃及曾憑借其權力在尼羅河水資源分配中占據絕對優勢，但該地區其他國家的崛起和國際形勢的變化改變了尼羅河流域的權力關系。20世紀90年代以來，尼羅河流域其他國家在政治上趨向穩定，蘇丹、埃塞俄比亞等國曠日持久的沖突得到和平解決。雖然該地區仍存在一些沖突，但大多數國家已經走出了動蕩和內戰的泥潭，實現了更大程度的政治穩定，這為經濟發展創造了良好條件。比較而言，雖然埃及的國內生產總值、外國直接投資仍然超過尼羅河流域其他任何國家，但其他國家的經濟表現出現了長足進步，而且獲得了新的資金來源，能通過各種外部資助渠道為其水利基礎設施建設項目融資。這一變化顯著改變了尼羅河流域水政治的圖景，上游國家在尼羅河水政治中的議價能力有所提高，開始影響尼羅河水政治的議程，而埃及的主導權在弱化。這突出體現在尼羅河流域多邊合作機制的發展演變上。

從20世紀90年代以來，伴隨著上游國家權力的上升，尼羅河流域多邊合作機制的發展逐步加快。1999年正式成立的“尼羅河流域倡議”成為第一個包括尼羅河流域全部十個國家的國際多邊合作機制。作為一個過渡性安排，它的最終目標是建立一個覆蓋整個尼羅河流域的永久法律和制度框架。在此基礎上，包括埃及在內的成員國就一項“共同愿景”達成一致，尋求“通過平等地使用和從共同的尼羅河流域水資源中獲益以實現經濟社會的可持續發展”[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 692.。

埃及愿意參與多邊合作機制顯示出其在尼羅河水資源政策上的重大變化，這一轉變受到多個因素的深刻影響。第一，埃及意識到需要與上游國家合作來解決其水安全問題，20世紀80年代埃塞俄比亞高原的大旱讓埃及遭遇了一次水資源危機，使之意識到并沒有擺脫對上游水源的依賴。第二，隨著上游國家政治經濟形勢的好轉，它們開始提出自己的水資源開發計劃，埃及已經不能繼續無視這些國家對尼羅河水資源的要求。第三，國際組織的壓力促使埃及參與多邊合作。世界銀行對尼羅河流域合作機制展現出了特別的熱情，牽頭推動多個發達國家為尼羅河流域倡議捐獻了大量資金，并向埃及施加壓力，這迫使經濟狀況不佳、需要國際資金支持的埃及在尼羅河水問題上不得不表現出合作意愿。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 693.

雖然尼羅河流域國家均表現出了合作意愿，但“尼羅河流域倡議”在推動流域水資源管理一體化方面的進展十分有限。流域國家原本計劃經談判達成尼羅河流域合作框架協議(the Nile Basin Cooperative Framework Agreement)，以取代1929年和1959年的尼羅河水協議，作為規范整個流域的水資源管理和利用的法律框架。然而，由于埃及、蘇丹與上游國家對于前兩者既有權利地位的巨大分歧，一直未能就協議達成一致。埃及和蘇丹堅持它們對尼羅河水的既有權利不容損害，而上游國家則認同“平等利用”原則，主張所有流域國家都有使用尼羅河水的平等權利。埃及和蘇丹與上游國家的主要分歧體現在協議的第十四條，該條中包含如下內容：“尼羅河流域國家因此同意，在合作的精神下，(a)共同致力于確保所有國家獲得和維持水安全，并且(b)不明顯影響任何其他尼羅河流域國家的水安全。”[注]Ibid., p. 696.這是上游國家贊同的條文。而埃及和蘇丹則主張將(b)款改為：“不對任何其他尼羅河流域國家的水安全、現有的使用和權利造成不利影響。”[注]Ibid.上游國家極力反對這一更改。

上游國家決定不顧兩個下游國家的反對推進合作框架協議。埃塞俄比亞、烏干達、坦桑尼亞、盧旺達和肯尼亞五國于2010年簽署了它們所認同的協議版本。埃及外交部長阿布·蓋特(Abu al-Ghait)立即對此做出回應：“任何尼羅河流域上游國家簽署的單方面協議對下游國家都沒有效力，而且缺乏合法性。”[注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” Mediterranean Quarterly，Vol. 27, No. 1, 2016, p. 103.隨后，布隆迪也簽署了這份協議。這是第一次幾乎所有的上游國家在尼羅河水資源問題上聯合起來對抗下游國家。

上游國家通過簽署合作協議向下游的埃及和蘇丹傳達出明確信息：下游國家的既得權利不再是不可碰觸的紅線，上游國家將按照“平等利用”原則開發境內的尼羅河水資源。這反映出上游國家作為一個整體與埃及的權力關系已經發生了重大轉變。雖然仍然沒有任何一個上游國家的實力可以與埃及相提并論，但上游國家之間的聯系和團結程度有所加強，它們作為一個整體的權力明顯上升，與埃及之間的權力關系正在發生有利于前者的重大變化。

四、 新的水資源開發計劃與水政治博弈

21世紀初，隨著尼羅河流域上游國家權力的增長，它們紛紛開始實施自己的水資源開發計劃，其中表現最突出的是埃塞俄比亞。埃塞俄比亞過去一直被認為是尼羅河流域“沉默的大國”，雖然它是尼羅河的發源地之一，但在尼羅河水政治中長期處于弱勢地位。然而，自20世紀90年代以來，埃塞俄比亞的權力出現了顯著增長，發展成為該地區的新興大國，對尼羅河水政治帶來前所未有的重大變化。埃塞俄比亞的水資源開發計劃正在改變該地區的水政治格局，也引發了其與埃及之間的爭端。此外，蘇丹也加大了對尼羅河水資源的開發力度，對于埃及來說也成為尼羅河水資源的潛在競爭者。

(一) 埃塞俄比亞權力的上升及其水資源開發計劃

雖然埃塞俄比亞境內的青尼羅河貢獻了尼羅河三分之二的水量，但埃塞俄比亞在20世紀90年代之前幾乎沒有開發過尼羅河的水資源。這主要是因為埃塞俄比亞在政治和經濟上有著結構性弱點，長期缺乏強有力的國家機構進行水資源開發，而且經濟發展滯后，位列世界上最貧窮國家行列，缺乏資金建設大規模水利工程。

1991年，埃塞俄比亞人民革命民主陣線(EPRDF)推翻門格斯圖(Mengistu Haile Mariam)政權上臺，該黨主席梅萊斯·澤納維(Meles Zenawi)出任新政府領導人，此后連續擔任國家領導人超過20年。埃塞俄比亞國內政治基本穩定，經濟狀況逐步改善，并在2000年之后呈現高速發展態勢。據國際貨幣基金組織測算，從2000年到2016年，埃塞俄比亞是1,000萬以上人口國家中人均國民生產總值增長第三快的國家。[注]“The Story of Ethiopia’s Incredible Economic Rise,” Quartz Africa, October 26, 2017, https://qz.com/1109739/ethiopia-is-one-of-the-fastest-growing-economies-in-the-world/, 登錄時間：2018年4月30日。

農業在埃塞俄比亞經濟中占有重要地位，吸納了85%的全國勞動力，并貢獻了其國民生產總值的40%和出口總收入的90%。[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 694.其傳統農業主要依靠埃塞俄比亞高原的降雨，降雨量減少往往導致農作物歉收。20世紀80年代中期，埃塞俄比亞高原降水量稀少，導致糧食產量銳減，約100萬埃塞俄比亞人因干旱和饑荒死亡。[注]Andrew Carlson, “Who Owns the Nile? Egypt, Sudan, and Ethiopia’s History-Changing Dam,” Origins, Vol. 6, No. 6, March 2013, http://origins.osu.edu/article/who-owns-nile-egypt-sudan-and-ethiopia-s-history-changing-dam，登錄時間：2018年3月17日。這場災難也是門格斯圖政權垮臺的原因之一。埃塞俄比亞新政府領導人從中吸取了深刻的教訓，保障糧食安全成為他們不惜一切代價也要實現的目標[注]Ashok Swain, “Challenges for Water Sharing in the Nile Basin: Changing Geo-politics and Changing Climate,” p. 695.。開發尼羅河水資源以發展灌溉農業是實現這一目標的必由之路。

為了實現糧食安全和發展經濟，埃塞俄比亞決定著手制定本國的尼羅河流域水資源開發計劃。1997年，就在埃及重啟托施卡運河工程的同一年，埃塞俄比亞宣布將在青尼羅河流域建造一系列堤壩和運河，這一工程被命名為“千禧年計劃”(the Millennium Project)。此后，埃塞俄比亞在青尼羅河和阿特巴拉河上建造了數座小型堤壩，還建造了用于發電的泰卡扎大壩(Tekezze Dam)。除了利用本國的財政資源之外，埃塞俄比亞還獲得了世界銀行等國際投資者對其水資源開發計劃的資助，并且在水利基礎設施建設方面與包括中國公司在內的外國公司開展合作。

埃塞俄比亞權力的上升是20世紀末以來尼羅河流域水政治發生的最重大變化。經濟力量的增長為埃塞俄比亞實施水資源開發計劃創造了條件，對尼羅河上游水資源的開發利用也增加了其在尼羅河水政治中的話語權。

(二) “復興大壩”工程與尼羅河流域三國的博弈

在埃塞俄比亞權力上升的同時，埃及的權力在下降。特別是在2011年“阿拉伯之春”運動爆發后，埃及國內政局動蕩，在地區事務中的影響力也明顯下降。就在埃及前總統穆巴拉克(Muhammed Hosni Mubarak)下臺后2個月，埃塞俄比亞總理梅萊斯·澤納維宣布實施“千禧年計劃”的第一階段工程，包括這項計劃的核心項目——被命名為“復興大壩”的大型水利工程。這座大壩建成后預計蓄水740億立方米，裝機容量將達到6,450兆瓦[注]“Grand Ethiopian Renaissance Dam，”Wikipedia， https://en.wikipedia.org/wiki/Grand_Ethiopian_Renaissance_Dam，登錄時間：2019年2月14日。，兩項數據都超過埃及的阿斯旺大壩。權力關系和現實環境的變化導致埃及不得不與埃塞俄比亞就尼羅河水資源問題展開協商。在澤納維發布聲明后不久，埃及總理伊薩姆·沙拉夫(Essam Sharaf)會見了埃塞俄比亞駐埃及大使，表示愿意重新考慮關于尼羅河水資源利用的總體立場[注]Fred H. Lawson, “Egypt, Ethiopia, and the Nile River: The Continuing Dispute,” p. 104.。

從穆巴拉克下臺到阿卜杜勒·法塔赫·塞西(Abdel Fattah al-Sisi)就任總統，埃及的注意力被國內政治所牽扯，在尼羅河水資源問題上無法采取有力和連貫的政策。埃及的基本立場是承認埃塞俄比亞開發其境內水資源的權利，只要其開發計劃不會減少流往埃及的尼羅河水量。2011年9月17日，兩國總理達成協議，組建一個包括埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三方水利專家在內的委員會來評估復興大壩的影響。[注]“Egypt, Ethiopia to Review Impact of Mega Dam,” Reuters, September 17, 2011, http://www.trust.org/item/20110917142000-tqnhe, 登錄時間：2018年4月30日。

此后三方圍繞復興大壩展開的談判進展緩慢。與此同時，暗中的較量從未停止。維基揭秘2012年7月泄露的機密文件顯示，埃及請求蘇丹允許其在蘇丹靠近埃塞俄比亞的地區修建一座空軍基地，以便在萬一關于尼羅河水資源問題談判失敗的情況下對埃塞俄比亞的大壩進行空中打擊[注]“Wikileaks Reports Say Egypt Was Planning to Bomb the Ethiopian Grand Renaissance Dam，”Tigrai Online, September 4, 2012, http://www.tigraionline.com/articles/article120911.html，登錄時間：2019年2月14日。。雖然埃及和蘇丹政府否認這一報道的真實性，但這一消息仍為地區局勢蒙上了陰影。

除了施加軍事壓力，埃及還發動外交攻勢，要求埃塞俄比亞“暫時”停止復興大壩的施工，“直到達成一項雙邊解決方案”；同時埃及試圖說服埃塞俄比亞的國際合作伙伴向其施壓，以阻滯其大壩建設工程。然而，埃塞俄比亞拒絕就延遲復興大壩的施工進行討論。為了抵抗外部壓力，宣布將用自有資金負擔這一工程的全部開支，而不再尋求國際貸款。這無疑將使埃塞俄比亞背負沉重的債務壓力，但也昭示了其修建復興大壩的決心，使埃及的外交攻勢無果而終。

經過反復談判，埃及、埃塞俄比亞和蘇丹三國水利部長于2015年3月簽訂了一份諒解備忘錄，其內容包括雇傭一家國際咨詢公司來測算復興大壩的水庫庫容大小，并制定一項計劃以保障埃及得到的尼羅河水量不會減少。隨后的3月23日，三國總統簽署了包括以上條款的原則宣言。然而，三方在關于如何實施技術評估的磋商中仍然分歧很大，導致談判進展緩慢，與此同時，復興大壩的施工在馬不停蹄地進行。埃塞俄比亞堅持，相關磋商和研究不應該影響復興大壩的施工。一名了解談判的埃及外交官說：“埃塞俄比亞看起來對舉行一次又一次會議而又達不成結果感到滿意。他們在浪費時間，這對埃及不利，因為這有助于埃塞俄比亞造成新的事實。”[注]Doaa El-Bey, “More Meetings, No Outcome,” Al-Ahram Weekly, July 9-22, 2015, http://weekly.ahram.org.eg/News/12776.aspx, 登錄時間：2018年5月5日。

埃塞俄比亞堅持進行復興大壩的施工向下游國家傳達出的信息是：無論下游國家是否與埃塞俄比亞達成協議，埃塞俄比亞都將完成復興大壩的建設。而埃及在談判中的底線是其對尼羅河水的既有權利不容損害。2017年11月，塞西在公開講話中稱：“沒有人可以碰觸埃及的水。”[注]“No One Can Touch Egypt’s Share of Nile Waters: Sisi,”Egypt Independent, November 18, 2017, https://ww.egyptindependent.com/no-one-can-touch-egypts-share-of-nile-waters-sisi/, 登錄時間：2019年2月14日。復興大壩的設計目的是發電，從理論上說并不會減少流向下游國家的水量。但大壩建成后需要蓄水，下游國家會受到多大程度的影響取決于蓄水的速度，蓄水速度越快，下游受到的影響越大。根據三方之前達成的框架協議，三國談判團隊正就如何在不減少流向下游水量的情況下完成蓄水進行磋商。

無論談判能否達成結果，埃塞俄比亞在不顧埃及反對的情況下堅持復興大壩的建設，這一事實本身已經改寫了尼羅河流域的水政治。在尼羅河上，過去在沒有埃及同意的情況下不可能興建任何水利設施。如今，埃及的這一歷史性權力已被埃塞俄比亞打破，后者作為尼羅河流域新崛起的水政治大國正在改寫該地區的水資源利用格局。

(三) 蘇丹： 新的水資源競爭者

自從與埃及簽訂1959年協議后，蘇丹長期以來在尼羅河水資源分配問題上與埃及保持相同立場，兩國作為同盟共同維護協議規定的水資源分配機制。然而，隨著兩國之間權力關系的變化，兩國之間的水政治關系也發生了微妙的變化。

1959年協議簽訂時，蘇丹沒有能力建造像埃及的阿斯旺大壩那樣的水利設施，只能消耗分配給它的水量中的一小部分，因此它也滿足于現狀。直到20世紀90年代中期，蘇丹仍缺乏實施長期的水資源開發計劃的能力[注]Ana E. Casc?o, “Changing Power Relations in the Nile River Basin: Unilateralism vs. Cooperation?” p. 257.。南北內戰、政治不穩定、國際孤立、水利和農業政策沒有連續性等因素都制約了蘇丹的水資源開發。

然而，過去20年中情況發生了重大變化。1999年，蘇丹成為石油出口國，石油收入和外來投資的增長刺激了蘇丹的經濟發展。2005年，《全面和平協議》結束了蘇丹曠日持久的內戰，極大地改善了其安全形勢。與此同時，蘇丹政府開始將水資源開發列為優先事項，設立了新的國家機構——大壩執行局(the Dams Implementation Unit)，全面負責國內水資源開發計劃。此外，蘇丹還能夠獲得外部對其大型水利工程的資助。在海灣阿拉伯國家和中國等國際伙伴的幫助下，蘇丹先后實施了兩個大型水利基建工程。一是2009年竣工的麥洛維大壩，其主要設計用途是發電；二是羅塞雷斯大壩加高項目，該項目旨在增加大壩的蓄水量以提供更多的灌溉用水。

蘇丹的水資源開發計劃在一定程度上改變了尼羅河水資源利用格局。蘇丹正在開發利用更多的尼羅河水，而埃及從不允許從上游流下的水量減少。對埃及來說，蘇丹正從一個忠實的盟友轉變為潛在的競爭者。此外，在關于復興大壩問題的談判中，蘇丹表現出向埃塞俄比亞立場靠攏的傾向。就在2017年11月塞西發表講話稱埃及的尼羅河水份額不容任何人損害后不久，蘇丹時任外長易卜拉欣·甘杜爾(Ibrahim Ghandour)在接受媒體采訪時說，埃塞俄比亞復興大壩將使蘇丹能使用其全部的尼羅河水份額，1959年協議分配給蘇丹的水中一部分流到了埃及。甘杜爾還說，埃及之所以擔心復興大壩，是因為它將失去其占用的原屬于蘇丹的那部分水量[注]《蘇丹：埃塞俄比亞大壩把我們的尼羅河水份額還給我們》(阿拉伯文)，半島網，2017年11月21日，http://www.aljazeera.net/news/arabic/2017/11/21/%D8%A7%D9%84%D8%B3%D9%88%D8%AF%D8%A7%D9%86-%D8%A7%D9%84%D8%B3%D8%AF-%D8%A7%D9%84%D8%A5%D8%AB%D9%8A%D9%88%D8%A8%D9%8A-%D8%A3%D8%B9%D8%A7%D8%AF-%D9%84%D9%86%D8%A7-%D8%AD%D8%B5%D8%AA%D9%86%D8%A7-%D9%85%D9%86-%D8%A7%D9%84%D9%86%D9%8A%D9%84，登錄時間：2018年5月5日。。埃及外長隨后否認埃及占用了蘇丹的尼羅河水份額。2018年初，埃塞俄比亞媒體報道稱，埃及向埃塞俄比亞提議舉行關于復興大壩的雙邊會談，將蘇丹排除在外。[注]“Egypt Wants ‘Sudan Out’ of Contentious Dam Talks,”Aljazeera, January 2, 2018, https://www.aljazeera.com/news/2018/01/egypt-sudan-contentious-dam-talks-180102123313038.html, 登錄時間：2019年2月15日。

尼羅河水資源問題上的分歧和其它原因共同導致了蘇丹與埃及之間關系緊張。2018年1月4日，蘇丹在沒有說明原因的情況下宣布召回駐埃及大使。[注]“Sudan Recalls Its Ambassador from Egypt Amid Tensions,”Reuters, January 5, 2018, https://www.reuters.com/article/us-sudan-egypt/sudan-recalls-its-ambassador-to-egypt-for-talks-foreign-ministry-idUSKBN1ET29P, 登錄時間：2019年 2月15日。雖然埃及和蘇丹隨后改善了關系，但雙方在水資源問題上的分歧并沒有消除。隨著蘇丹權力的上升，其對尼羅河水資源利用現狀表現出更多的不滿。未來埃及和蘇丹之間在此問題上可能會出現更多的分歧。

五、 結 語

作為最早開發尼羅河水資源的國家和尼羅河流域最有權力的國家，埃及長期以來在尼羅河水政治中占據著主導地位，運用自身優勢權力維持對其有利的水資源分配機制。然而，從20世紀90年代開始，尼羅河流域的權力關系發生轉變，埃及之外的其他國家權力上升，這導致尼羅河水政治出現了一系列變化。

埃及在尼羅河水政治中的主導權在弱化，既有的水資源利用格局正受到越來越大的挑戰。與此同時，該地區各國對水資源的需求正不斷上升，尼羅河流域國家比過去更加需要合作來應對水資源匱乏的挑戰。“尼羅河流域倡議”的建立及合作框架協議的談判即是該地區國家合作應對挑戰的努力。然而，權力關系的轉變使尼羅河流域國家之間的關系面臨更大的不確定性。在尼羅河流域的不同次流域地區，流域國家之間的關系呈現出差異：維多利亞湖流域國家——烏干達、肯尼亞和坦桑尼亞等國在水資源問題上的合作更加緊密，建立了一系列多邊合作機制，朝著流域一體化的方向邁進；而埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間的合作較少，沖突的可能性則更高。由于埃塞俄比亞被排除在1959年協議之外，埃及、蘇丹與埃塞俄比亞之間沒有任何關于尼羅河流域水資源利用和管理的法律安排。埃及將埃塞俄比亞看成對其歷史權利的挑戰者，擔憂埃塞俄比亞的復興大壩會減少埃及能獲取的尼羅河水量。而埃塞俄比亞則認為流域內各國有平等使用尼羅河水資源的權利，正全力推行本國的尼羅河水資源開發計劃，以充分利用境內的水資源。

埃塞俄比亞與埃及的根本分歧體現出對水資源的不同認識。埃及仍然將水視為國家安全，認為流入埃及的水量減少將威脅到國民的生計。這一理解視角使埃及與埃塞俄比亞之間很難達成妥協，因為在埃及看來，流入埃及的水量出現任何減少都是不可接受的。然而，在關于復興大壩問題的談判中，埃塞俄比亞則提出了一種“利益交換”的觀點。埃塞俄比亞主張，復興大壩不會對下游國家產生負面影響，相反，復興大壩建成后將惠及所有人。其論據是，在青尼羅河谷中蓄水將減少蒸發量，從而增加下游的水量，復興大壩還能為整個地區提供電力，并有利于控制洪水，減少下游的淤泥堆積，延長下游大壩的使用壽命。如果下游國家能夠看到上游水利設施帶來的利益，并且允許上游國家使用一定的水量作為交換，那么達成協議的可能性就會大大提升。

目前看來，蘇丹已經意識到埃塞俄比亞復興大壩可能為其帶來的利益。蘇丹長期受缺電問題的困擾，而復興大壩的設計發電量遠超埃塞俄比亞國內的用電量，多余的電力可以出售給蘇丹，彌補蘇丹的電力缺口。如果相關國家能轉換思路，超越以往的水資源分配單一視角，將為解決在此問題上的分歧提供更大可能性。

作為世界上人口增長最快的地區之一，尼羅河流域國家對水資源的需求還將進一步增長。氣候變化和污染等問題也對該地區的水安全提出了嚴峻的挑戰。該地區國家必須看到，要實現尼羅河流域的和平穩定及可持續發展，必須為整個流域的水資源開發利用建立一個法律和制度框架。而要實現這一點，該地區國家需要拋棄國家間水資源分配的既有思維，而將尼羅河流域的可持續發展和水資源的可持續利用提升到更重要的位置上來，從維護尼羅河流域的可持續發展這一各國的共同利益出發重新思考尼羅河水資源問題。