應急協同嵌入性關系構建制約因素及建設路徑

劉嚴萍講師

（天津城建大學 經濟與管理學院，天津 300384）

0 引言

應急實踐表明，需求、目標和結構層面的因素使得應急協同活動呈現碎片化，缺乏整體實效。政府和社會組織的關系，契約主義視角視為市場交易關系；法團主義強調依附性質；合作治理視角重視平等伙伴特性；分類控制視角強調政府依據不同情境權變地構建兩者間關系[1]。研究表明：彼此了解程度[2]、組織目標差異、優先順序和處理過程差異[3]、服務對象差異[4]、應急技能差異[5]、系統封閉性對新成員的阻礙[6]、成熟范例、協作理念、組織結構、管理體制、信任程度、信息、意愿、協作穩定性[7-11]、政府監管制度性因素[12-13]等暴露出以上視角共存所導致的協同失效，使得探索新的應急協同模式成為重要的研究課題。“嵌入”一詞原指一項事物內生于他事物的客觀現象或過程。這個概念由Polanyi引入經濟領域，主要集中于解釋經濟行為與社會結構之間的互嵌性，后逐步應用到產業集群、企業治理等領域，繼而拓展到國家與社會、網絡與組織等領域。嵌入性理論的提出和發展對于理解人類行為的嵌入性提供分析視角，凸顯多元主體嵌入式和互動式管理。國家與社會關系的走向表明社會逐漸從受支配地被動“嵌入”國家轉為有意愿地主動“嵌入”國家[14]。本文對構建政府與社會組織應急領域嵌入性關系的制約因素進行了全面分析，并提出針對性建設路徑。

1 政府與社會組織應急領域嵌入性關系構建制約因素

1.1 關系認知存在差異

多年的應急實踐中，我國政府和社會組織之間在應急領域逐步形成了補充、替代、互補、疏離4種關系。4種關系并存在一定程度上增加了突發事件情境下主體之間應急活動中不必要的矛盾和沖突。一是補充關系在一定程度上打擊了社會組織的參與積極性，使得政府對于社會組織在應急領域發揮的作用，所應肩負的功能，易于忽視或者輕視。二是替代關系在實際應急活動中缺少規范性，替代的時機、范圍、流程尚未論證清楚，給實際操作帶來潛在沖突。三是疏離關系下社會組織參與隨意性和臨時性較強，不僅帶來權責不清、管理困難，而且對于應急資源規劃和整合也帶來了操作層面的困難，不利于統籌國家、地區各行業各部門的應急資源和行動。對比以上幾類關系，社會組織嵌入性關系已經受到關注，表現為互補關系的形成，然而經由體制吸納與借助契約關系，實現雙方應急資源的有效互補的試點還缺少政策評估，尚未成熟。

1.2 關系內容多樣失范

政府和社會組織在應急領域的關系內容呈現復雜性，且和地域性、經濟社會發展水平有很大的關聯，且目前尚未形成明確的、統一的關系內容規范。一是經濟社會發展水平地域性差異帶來的政府和社會組織應急領域關系多樣化、差異化。經濟社會發展水平較高的廣州等地，采用政府購買應急服務的方式，借助契約關系，形成嵌入式發展關系。而像河南、陜西的一些市縣經濟社會發展水平較為滯后，尚未啟動政府在應急領域對社會組織服務的購買。二是關系內容設計缺少清晰規范。在試行或推行應急領域政府向社會組織購買服務的地域，出現應急需求不清晰，所購買的應急服務較為單一，不能全面有效地覆蓋總體需求，導致某些類型的社會組織在應急領域發展迅猛，而其他類型出現一定程度規模萎縮現象。隨著突發事件的類型不斷攀升，科技、政治經濟、社會發展的不斷加快，次生事件頻度和程度都在增加，需求辨識的參與性較低，可能誤導某個地域社會組織在應急類型、規模、分布方面的發展路徑。三是對關系內容的信息披露和監控缺失。我國市場經濟發展的不完善、信息不對稱現象的存在，以及社會監督機制的缺失，使得社會組織之間的競爭處于欠缺公平的狀況下，逆向選擇和道德風險現象存在較為普遍，對于雙方主體的關系質量和健康發展，帶來了負面影響。同時也打擊了社會組織在應急領域正確發展的積極性，一定程度上誤導了其發展路徑，誤將其發展重心從提升組織核心能力引導向發展和政府的友好關系方面。

1.3 關系維系難以穩控

在以往的應急實踐中，社會組織主要在應急響應和應急處置階段激增，而在應急準備階段極少受到政府和社會的關注，特別是在善后恢復階段，普遍出現社會組織被擠出的現象。一是，我國社會組織萌芽和發育較晚，政府在創新稅收優惠、慈善抵扣、社會募捐方面的政策方面，還存在理論層面支撐乏力，實踐層面經驗不足的現實狀況，這使得社會資源向社會組織的流動較為有限，大部分在應急領域活動的社會組織，其資金來源、人才扶持、項目培育多依賴于政府。政府擁有的基礎權利，使得其占據雙方關系的關鍵話語權，這對于平等角度下的雙方關系維系，是潛在的障礙。二是，政府更多關注突發事件發生時或者處置期間，在政府力量不足的方面，社會組織的專業性和積極協同，而并未重視社會組織在應急準備階段的啟動，尤其是在突發事件消減至消失的期間，大部分的善后恢復活動中，社會組織會因缺少合適的項目支持而退出應急過程，這制約了穩定性嵌入性關系的延展，是應急協同臨時性表征的關鍵誘因。三是，偏向性生長成為雙方關系持續維系的潛在制約因素之一。我國長期以來，政府只是重視社會組織公共性生長，對于其話語性生長限制或忽視。應急服務是公共服務的一類，出于提供符合公眾多樣性需求的考慮，政府更多地發展社會組織的公共性生長，而話語性生長給政府權力帶來潛在威脅，處于被限制或忽視的局面。

1.4 關系強度難以深化

由于雙方主體所擁有權力的不對稱性，雙方主體在應急領域的關系強度難以在親密程度、互動頻率、合作預期方面進一步深化。一是鑒于政策不完善、自身組織能力有限所導致的社會組織在應急資源方面的社會吸納能力有限，政治環境所導致的其話語性生長空間有限，使得平等的關系，難以在實際層面達成，加之政府因應急資源占有的優勢和公共權力的優勢，使得雙方信任難以有效樹立，導致親疏程度方面，雙方主體若即若離。二是由于政府所掌控的均為骨干應急力量，其受訓的專業化程度高、過程嚴格且應急設備的配給全面，而社會組織掌控的應急力量來自于社會不同行業、不同受教育背景、不同的應急救援經歷和經驗、不同的家庭經濟背景，因此這些因素都制約雙方主體嵌入性關系強度，出現因應急目標難以協同、應急預案難以銜接等實際現象，而打擊了雙方主體互動的頻度。三是因社會組織多，部分背后有基金或者民間資本的支持，應急目標有所差異，政府在合作預期方面若達成一致，需要大量的協商，涉及到目標、資源、合作內容、績效評估、淘汰機制等多方面的整合，需要大量實踐和總結。

2 政府與社會組織應急領域嵌入性關系建設路徑研究

政府與社會組織應急領域嵌入性關系的建設，必須依靠國家層面出臺應急平臺建設規范，在此基礎上，規范和細化地方應急網絡平臺的建設，籍此實現以下幾個方面的轉變：

2.1 重視認知文化嵌入

認知嵌入是指組織長期形成的群體認知對于組織行為的引導或限制[15]。平等基礎上的認知嵌入，向文化嵌入發展，是獲取可持續協同的前提。一是，政府需要轉變觀念，全面客觀認識并給予應急領域各類社會組織平等的地位，促進公共性和話語性的同步生長。研究表明，主體之間關系的高度平等，對促進應急主體協同起到積極作用。政府給予社會組織參與嵌入性關系建設活動多方面的參與渠道和應急過程的監督權，有助于提升他們作為應急主體的積極性，并發揮社會組織在應急現場信息獲取的優勢，對應急過程開展客觀有效監督。二是，抓住雙方關系建構存在的關鍵問題，如稅收優惠的力度和類型、慈善抵扣的前提、社會募捐資格的認定等，借助聽證，廣泛爭取公眾意見的基礎上，出臺相關法規及管理辦法等一系列配套政策，促進雙方在應急資源、應急需求、應急供給方面統一認知。三是，恢復階段應急項目的規劃和設計，通過溝通協商，統一認識，合理安排雙方責任和任務。四是，重視傳統價值觀、宗教信仰、共有信念、傳統慣例的使用以實現社會文化因素對雙方行為的制約與影響。

2.2 矯正關系內容引導

政府與社會組織關系內容的多樣化，是客觀因素決定的，而失范現象是可以經由機制優化來避免的。一是，對于雙方主體關系內容的區域多樣現象，可以根據應急網絡平臺上資源和需求的空間分布的實際情況，從政府財政支出的角度，空間上調整國家在區域應急服務社會購買比重的配給分布，以實現應急資源的空間合理分配。同時，從局部而言，地方應急網絡平臺是國家應急平臺的一部分，要從法律法規的角度，論證和調整地方財政支出在應急服務購買方面的比重，提高政府購買公共服務的能力。二是，根據地方應急網絡平臺所掌握的應急需求變化動態調整雙方主體之間的關系內容。地域的自然地理、經濟社會處于不斷發展中，風險演化導致應急需求不斷變動，通過災情統計、日常監測、社會調查，全面、及時、客觀、準確地辨識應急需求極為重要，根據風險現狀和應急需求，調整主體間關系內容，例如購買服務的類型、數量、空間分布等，促進地域應急供給方面，政府和社會組織力量的合理匹配。三是，建立和完善信息披露及監控機制。在應急平臺的基礎上，公開并更新政府與社會組織關系內容的信息，并設立社會監督信息的反饋區，對于應急領域社會組織的資質認證、服務質量評估等進行監控。

2.3 全面保障關系維系

通過政策創新、應急全過程的關系維系、關注社會組織公共性與話語性同步生長等多個角度保障政府與社會組織在應急領域的關系穩定性嵌入。一是，借鑒國外相關管理經驗，結合我國具體國情，選擇典型的區域，進行創新稅收優惠、慈善抵扣、社會募捐方面的政策試點工作，促進社會資源向社會組織的流動，提高其發展的自主性，減少對政府資源的過度依賴。二是，重視應急準備階段雙方關系的建立。課題組對河南、陜西省實地調研發現，社會組織存在整合資源的意愿，對政府存在主導整合過程的訴求。社會組織類型紛繁蕪雜，主導性工作，必需由國家政府和地方政府層面肩負，例如出臺相關的服務資質認定文件，依據相關的標準、技術規范或強制性要求對服務組織的服務資質進行嚴格的評定，合格的可以嵌入到本地政府所組建的應急平臺網絡中，以此作為政府和社會組織應急目標、資源整合的前提基礎，開展應急準備方面的優化調整工作。同時，動態跟蹤地方應急網絡—國家應急網絡應急過程項目運行狀況，尤其是善后恢復階段的項目規劃、資源投放、評估等進行跟蹤管理，且均透明公開。三是，適度放開話語性生長限制，引導社會組織在應急領域的話語性生長，實現公開性和話語性的平衡生長。

2.4 關系強度系統深化

雙方主體就親密程度、互動頻率、合作預期的深化共同著力。第一，開展政策創新、適度放松對應急領域社會組織的話語性生長限制之外，政府要重視雙方平等的主體關系。第二，通過政策創新引導社會資源向社會組織應急活動方面流動之后，社會組織獲取社會資本渠道增多，但是持續獲取的推進需要社會組織加強內部控制和管理，優化人力資源、財務管理等多項管理制度，提高社會公信力。隨著資源的補充和支撐，加之科學的管理制度，社會組織應急能力將會呈現一定幅度的提升，在人員素質、設備質量、數量、培訓演練經費方面，都會較之以往有所改觀，這對于提升社會組織和政府之間的應急活動的互動頻率，是大有裨益的。第三，在政府借助于應急平臺網絡推進應急目標及資源整合的進程中，合作質量的提升，應急成效的提高，有助于促進雙方合作預期的達成。

3 結論

隨著公共安全形勢的不斷嚴峻，推進政府和社會組織在應急管理領域的嵌入式協同，已經成為必須。通過文獻研究和實地調研分析與總結發現，要將多年應急實踐中形成的互補關系推向嵌入式發展，尚面臨諸多因素的制約，需要全面采取措施予以保障：

（1）多年實踐中形成的4類關系模式并存的現象，使得政府和社會組織雙方在應急準備和應急處置過程中，缺少統一的思想和行為引導；由于應急協同內容缺少法律法規規范作為監督和引導的依據，加之各地實際情況各異，目前各地的應急協同內容繁雜多樣，成效各異；應急響應和處置階段應急活動激增，政府和社會組織關系難以有序和穩定化；雙方的合作預期、協同強度仍處于較淺層面。

（2）發展應急文化是促進主體之間嵌入式關系發展的基礎，建議廣泛開展應急文化體系建設和宣教，使得政府、社會組織、公眾深化對應急協同的認知，這有助于參與渠道的構建和監督體系的形成和發展；建議系統開展實地調研基礎上的供需數據梳理和分析，作為發展嵌入式關系的客觀依據，并不斷完善和調整各地應急協同內容；建議國家統一開展社會組織應急資質評定及信息公開，引導社會組織自身建設，同時提高社會組織的公信力，進而使其在法律允許的范圍內，通過各種方式募集應急資源，減少對政府資源的單方面依賴；建議加大應急管理平臺的資金和人才投入，實現平臺觸角不斷延展，通過網絡化開展模擬演練和交流，促進雙方平等關系的發展、加深和持久。