政府采購(gòu)工程的現(xiàn)狀和建議

蔣亞琴 （銅陵市公共資源交易中心,安徽 銅陵 244000）

1 政府采購(gòu)工程的現(xiàn)狀

1.1 政府采購(gòu)工程發(fā)展良好

1.1.1 規(guī)模愈加增長(zhǎng)

政府采購(gòu)工程數(shù)量呈明顯上漲趨勢(shì)，根據(jù)財(cái)政部公布的2017年政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)，工程類采購(gòu)規(guī)模為15210.9億元，比上年增長(zhǎng)11.6%。

1.1.2 市場(chǎng)愈加透明

政府采購(gòu)工程按要求全部進(jìn)入統(tǒng)一的公共資源有形交易市場(chǎng)，加大信息公開力度，政府采購(gòu)工程的全過(guò)程均動(dòng)態(tài)留痕，可追溯。便于監(jiān)管部門監(jiān)督管理，同時(shí)充分發(fā)揮交易各方主體、行業(yè)組織、社會(huì)群體的監(jiān)督作用。

1.1.3 程序愈加規(guī)范

《關(guān)于加強(qiáng)政府采購(gòu)活動(dòng)內(nèi)部控制管理的指導(dǎo)意見》等系列文件出臺(tái)后，地方各相關(guān)部門根據(jù)要求深化改革、創(chuàng)新機(jī)制、優(yōu)化服務(wù)、強(qiáng)化監(jiān)管。各行其職，各負(fù)其責(zé)，采購(gòu)工程規(guī)范性有明顯提升。

1.2 政府采購(gòu)工程目前存在的問(wèn)題

1.2.1 法律理解存異

很多人對(duì)采購(gòu)工程適用什么法律、采用何種采購(gòu)方式，特別是能否采用單一來(lái)源方式采購(gòu)工程理解不同，對(duì)法律法規(guī)認(rèn)而不明、用而不清，可能造成工程采購(gòu)的法律適用錯(cuò)誤。

1.2.2 政策落實(shí)不足

政策功能性是政府采購(gòu)一項(xiàng)重要目標(biāo)，要求有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策目標(biāo)。實(shí)際操作中，工程采購(gòu)在政策落地方面與貨物、服務(wù)采購(gòu)相比完成較差。

1.2.3 工程監(jiān)管不明

招標(biāo)投標(biāo)法、采購(gòu)法以及國(guó)家發(fā)改委等相關(guān)文件中都有采購(gòu)監(jiān)管方面的內(nèi)容，部分采購(gòu)交易主體對(duì)工程采購(gòu)監(jiān)管并不十分清楚，特別在質(zhì)疑和投訴時(shí)，會(huì)向政府、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政、公管等多處同時(shí)遞交訴求，浪費(fèi)行政成本。

1.2.4 主體責(zé)任不清

很多工程采購(gòu)項(xiàng)目主要由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)操辦，采購(gòu)單位只負(fù)責(zé)蓋章和簽字，出現(xiàn)問(wèn)題時(shí)部分采購(gòu)人會(huì)表示這都是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)的，自己并不清楚。

1.2.5 代理服務(wù)質(zhì)量不高

部分從業(yè)人員對(duì)代理業(yè)務(wù)承擔(dān)范圍不清楚。在代理過(guò)程中，代理機(jī)構(gòu)都暴露了一些的短板，如社會(huì)代理機(jī)構(gòu)部分從業(yè)人員因?qū)Σ少?gòu)法律法規(guī)不熟，辦理項(xiàng)目時(shí)或頻繁咨詢監(jiān)管部門，或按自己理解來(lái)辦。而很多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工程專業(yè)力量不足。網(wǎng)上還時(shí)有曝光代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員與其它人員串通的情形。這都是影響工程采購(gòu)質(zhì)量的隱患。

1.2.6 小額工程不規(guī)范

小額工程標(biāo)的小，但項(xiàng)目數(shù)卻在采購(gòu)工程中占了多數(shù)。且多數(shù)小額工程與民生息息相關(guān)，特別是校園維修工程，與校園安全關(guān)系重大。但目前小額工程卻時(shí)有發(fā)生低價(jià)中標(biāo)、無(wú)故棄標(biāo)、追加造價(jià)等情形，影響了財(cái)政資金的有效利用及工程質(zhì)量安全。

2 原因分析

2.1 采購(gòu)法律法規(guī)研究不夠

招標(biāo)投標(biāo)法、采購(gòu)法以及其它部委出臺(tái)的相關(guān)法律法規(guī)存在搭界、交叉，部分采購(gòu)交易主體沒有認(rèn)真研究，部分從業(yè)人員認(rèn)識(shí)不清，對(duì)外解釋不一。

2.2 采購(gòu)人主體意識(shí)不強(qiáng)

深化政府采購(gòu)制度改革方案會(huì)議著重要求強(qiáng)化采購(gòu)人主體責(zé)任。但從以往項(xiàng)目來(lái)看，很多采購(gòu)人因人力有限、專業(yè)能力不足、對(duì)法規(guī)不了解、重視不夠等原因。將采購(gòu)工作全部交與代理機(jī)構(gòu)，一交了之，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)由代理機(jī)構(gòu)背負(fù)。對(duì)合同履約及驗(yàn)收環(huán)節(jié)也并未足夠的重視，容易產(chǎn)生質(zhì)量安全隱患，或者產(chǎn)生結(jié)算價(jià)遠(yuǎn)高于中標(biāo)價(jià)情形。

2.3 代理機(jī)構(gòu)能力素質(zhì)不齊

2.3.1 能力水平不全面

社會(huì)代理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員工程專業(yè)素質(zhì)較強(qiáng)，但部分從業(yè)人員對(duì)于采購(gòu)相關(guān)法律法規(guī)一知半解。而很多集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)因體制所限，缺乏工程專業(yè)人員。

2.3.2 廉政意識(shí)有缺乏

代理機(jī)構(gòu)工作人員全程參與采購(gòu)活動(dòng)，存在一定廉政風(fēng)險(xiǎn)。特別是企業(yè)人員流動(dòng)性大，素質(zhì)良莠不齊，部分人員法律及責(zé)任意識(shí)也不夠，容易因疏忽或主觀意識(shí)引發(fā)問(wèn)題。

2.3.3 內(nèi)部管理不夠規(guī)范

部分代理機(jī)構(gòu)沒有有效的約束機(jī)制，特別是部分企業(yè)，將工作重心放在業(yè)務(wù)上，內(nèi)部管理較為松散。

2.4 小額工程重視不足

2.4.1 方式多，制定難

小額工程除公開招標(biāo)以外可以采用競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商和單一來(lái)源三種方式。單一來(lái)源適用性不強(qiáng)，在這里不予贅述。

競(jìng)爭(zhēng)性談判按照符合要求、質(zhì)量和服務(wù)相等且報(bào)價(jià)最低的原則確定成交候選人，是否符合要求很難直觀的展現(xiàn)在評(píng)標(biāo)環(huán)節(jié)中，清單評(píng)審程序又較繁瑣。且企業(yè)對(duì)小額工程重視程度不夠，標(biāo)前并未現(xiàn)場(chǎng)勘察，簡(jiǎn)單的復(fù)制采購(gòu)人提供的清單，低價(jià)搶標(biāo)后再申請(qǐng)變更、增加，無(wú)法達(dá)到預(yù)期再棄標(biāo)。項(xiàng)目小保證金少，惡意搶標(biāo)成本太低。就算監(jiān)管部門進(jìn)行處理，但已經(jīng)給采購(gòu)人帶來(lái)不便，不能達(dá)到提高辦事效率且最大化使用財(cái)政性資金的預(yù)期目標(biāo)。

磋商可采用綜合評(píng)分法，主要從價(jià)格、業(yè)績(jī)、榮譽(yù)方面進(jìn)行評(píng)審，三級(jí)建筑企業(yè)相關(guān)實(shí)力無(wú)法與一、二級(jí)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)，但一、二級(jí)企業(yè)對(duì)此類項(xiàng)目興趣缺缺，如參加投標(biāo)，掛靠的可能性比較大，難以保證工程質(zhì)量安全。

2.4.2 流標(biāo)多，周期長(zhǎng)

小額工程項(xiàng)目標(biāo)的小，經(jīng)財(cái)政部把關(guān)后預(yù)算較緊，競(jìng)爭(zhēng)性不夠充分。且因投標(biāo)企業(yè)不夠重視，標(biāo)書編制不嚴(yán)謹(jǐn)，容易產(chǎn)生無(wú)效標(biāo)，導(dǎo)致不足三家合格供應(yīng)商而流標(biāo)，采購(gòu)周期變長(zhǎng)。

2.4.3 圍串標(biāo)，隱患大

談判和磋商在開標(biāo)后均有現(xiàn)場(chǎng)二次報(bào)價(jià)的環(huán)節(jié)，小額工程多為本地企業(yè)參與，互相熟悉。所以存在企業(yè)現(xiàn)場(chǎng)通過(guò)打招呼、發(fā)信息或其它方式圍串標(biāo)抬高報(bào)價(jià)的可能。

2.4.4 標(biāo)后弱，履約差

小額工程標(biāo)的小，企業(yè)不夠重視，甚至將資質(zhì)借與他人掛靠。且標(biāo)前未對(duì)項(xiàng)目深入了解和測(cè)算，中標(biāo)后要么轉(zhuǎn)包他人，要么向采購(gòu)人要求追加造價(jià)。影響了財(cái)政資金的有效利用及工程質(zhì)量安全。

2.4.5 重視少，環(huán)節(jié)缺

小額工程的采購(gòu)主體多為機(jī)關(guān)事業(yè)單位，很多單位多年沒有工程建設(shè)項(xiàng)目，缺乏專業(yè)人員，對(duì)法規(guī)也不了解，筆者在具體案例中發(fā)現(xiàn)，很多采購(gòu)人對(duì)于設(shè)計(jì)圖審查、監(jiān)理及消防驗(yàn)收等環(huán)節(jié)都不太了解，如果沒有提醒，容易缺失。

3 法律分析

3.1 采購(gòu)工程的法律適用

采購(gòu)法第4條及《必須招標(biāo)的工程項(xiàng)目規(guī)定》第5條明確，達(dá)到規(guī)定必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的工程以及與工程有關(guān)的貨物、服務(wù)項(xiàng)目，適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例。必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以下但采用了招標(biāo)方式的，也應(yīng)適用招標(biāo)投標(biāo)法及其實(shí)施條例。其它必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以下且達(dá)到采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)適用采購(gòu)法及其實(shí)施條例。

3.2 單一來(lái)源的適用情形

采購(gòu)法第31條及《政府采購(gòu)非招采購(gòu)方式管理辦法》第38條對(duì)于單一來(lái)源方式，均只提到了貨物及服務(wù)，并未提到工程。但2015年采購(gòu)法實(shí)施條例第25條注明“政府采購(gòu)工程依法不進(jìn)行招標(biāo)的，應(yīng)當(dāng)依照政府采購(gòu)法和本條例規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源采購(gòu)方式采購(gòu)。”因此筆者認(rèn)為，應(yīng)以2015年為界，之前的工程項(xiàng)目不能采用單一來(lái)源方式。2015年以后達(dá)到必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的工程以及與工程有關(guān)的貨物、服務(wù)，必須采用公開招標(biāo)方式。而在必須招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)以下且達(dá)到政府采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上，同時(shí)符合單一來(lái)源要求的可以采用該方式。

4 解決對(duì)策分析

4.1 強(qiáng)化意識(shí)，提高重要性的認(rèn)識(shí)

政府采購(gòu)是一種對(duì)公共采購(gòu)管理的制度,是一種政府行為。有利于貫徹依法行政方針，有利于政府采購(gòu)宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)政策功能的發(fā)揮。將屬于公共資源的工程放置在“陽(yáng)光下”交易，使交易各方主體的行為置于公開透明的監(jiān)督之中，對(duì)于提高財(cái)政性資金使用效率，維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益，從源頭上防止腐敗，有著積極意義，有利于樹立政府的良好形象。政府采購(gòu)各方主體都要提高對(duì)工程采購(gòu)重要性的認(rèn)識(shí)，著力提升自身工作水平和能力，建立建全內(nèi)部規(guī)范及制度。

4.2 深化合作，形成多部門監(jiān)管合力

根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，各相關(guān)行政主管部門及財(cái)政部門都有權(quán)對(duì)政府采購(gòu)工程進(jìn)行行政監(jiān)督。各有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化依法行政意識(shí)，圍繞“放管服”，明確各自權(quán)責(zé)，按權(quán)責(zé)各司其職、協(xié)調(diào)配合、形成合力。將權(quán)力和責(zé)任清單向社會(huì)公開。從造價(jià)、招標(biāo)、履約等各環(huán)節(jié)嚴(yán)格管控采購(gòu)工程安全、質(zhì)量、價(jià)格。實(shí)現(xiàn)對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)運(yùn)行的有效監(jiān)管，真正實(shí)現(xiàn)監(jiān)管不重疊、無(wú)死角。

4.3 提升服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)宣貫及培訓(xùn)

可進(jìn)一步就規(guī)范政府采購(gòu)行為和流程，全面提高采購(gòu)工作效率和質(zhì)量，由監(jiān)管部門定期邀請(qǐng)有關(guān)職能部門及相關(guān)人員，組織開展政府采購(gòu)相關(guān)政策及工作要點(diǎn)專題培訓(xùn)，對(duì)工作中各環(huán)節(jié)的關(guān)鍵點(diǎn)及規(guī)定進(jìn)行講解。同時(shí)定期組織政府采購(gòu)參與各方主體就政府采購(gòu)工作中遇到的疑點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行交流和探討。也可根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，結(jié)合地方實(shí)際情況，出臺(tái)具體實(shí)施規(guī)范，便于各方主體學(xué)習(xí)和操作。

4.4 落實(shí)責(zé)任，提高采購(gòu)主體責(zé)任意識(shí)

提高采購(gòu)人法律意識(shí)和主體責(zé)任意識(shí)是加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的重點(diǎn)、要點(diǎn)，主要從以下五個(gè)方面著手。一是確定采購(gòu)需求的責(zé)任，需求要做到合規(guī)、完整、明確，這是確保采購(gòu)活動(dòng)科學(xué)合理的前提條件。二是項(xiàng)目管理責(zé)任，采購(gòu)人嚴(yán)控施工監(jiān)理、日常管理、規(guī)范驗(yàn)收等環(huán)節(jié)，建立有效的管理機(jī)制，督促企業(yè)按質(zhì)按量的完成工程建設(shè)。對(duì)未誠(chéng)信履約的情形要及時(shí)上報(bào)監(jiān)管部門。三是內(nèi)部管控責(zé)任，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)做好政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的內(nèi)部歸口管理以及所屬單位管理，根據(jù)實(shí)際情況建立本單位的內(nèi)控制度。加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)需求、政策落實(shí)、信息公開、履約驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的管理。四是落實(shí)采購(gòu)政策責(zé)任，在招標(biāo)及施工環(huán)節(jié)體現(xiàn)和落實(shí)政府采購(gòu)相關(guān)政策要求。五是信息公開責(zé)任。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將合同文本等相關(guān)材料，提交信息發(fā)布平臺(tái)公開。

4.5 加強(qiáng)管理，抓好代理機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)

一是明確自身責(zé)任，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在采購(gòu)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)服務(wù)、監(jiān)督、引導(dǎo)采購(gòu)人落實(shí)主體責(zé)任，同時(shí)接受各方主體的監(jiān)督。二是明確代理業(yè)務(wù)劃分，根據(jù)招標(biāo)投標(biāo)法第13條，達(dá)到公開招標(biāo)限額的工程以及與工程有關(guān)的貨物、服務(wù)采購(gòu)，由社會(huì)代理機(jī)構(gòu)代理。公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)以下且在采購(gòu)限額以上的項(xiàng)目可以由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)完成，或通過(guò)定點(diǎn)庫(kù)等其它創(chuàng)新靈活的方式進(jìn)行。三是建立內(nèi)控制度，圍繞編制文件、執(zhí)行程序、績(jī)效等政府采購(gòu)活動(dòng)的重點(diǎn)內(nèi)容和環(huán)節(jié)加強(qiáng)管理。通過(guò)制定制度、健全機(jī)制、完善措施、規(guī)范流程，逐步形成運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險(xiǎn)可控的內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和管控制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的有效制約。四是“管”“服”結(jié)合，監(jiān)管部門對(duì)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行嚴(yán)格的從業(yè)管理、信用評(píng)價(jià)及監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對(duì)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，不斷提高代理機(jī)構(gòu)專業(yè)化水平，增強(qiáng)業(yè)務(wù)能力。

4.6 勇于創(chuàng)新，變革小額工程的采購(gòu)方式

將小額工程納入政府采購(gòu)網(wǎng)上商城，其優(yōu)點(diǎn)主要有以下五個(gè)方面。一是提高工作效率，采用比價(jià)或直購(gòu)的方式進(jìn)行采購(gòu)，流標(biāo)少效率高。二是總價(jià)包干風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)，小額工程周期短，受自然條件和客觀因素影響較小,要求企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)前必須認(rèn)真踏勘，總價(jià)包干，無(wú)特殊情形不允許標(biāo)后追加變更。杜絕惡意搶標(biāo)情況的發(fā)生。三是企業(yè)信息上架展示，將商城中所有企業(yè)信息都詳細(xì)標(biāo)注，包括資質(zhì)、業(yè)績(jī)及獎(jiǎng)懲信用信息，供采購(gòu)人參考及公眾監(jiān)督。四是建立清出機(jī)制，對(duì)于企業(yè)的違法違規(guī)行為，根據(jù)網(wǎng)上商城相關(guān)管理辦法進(jìn)行記錄及處理，一旦出現(xiàn)弄虛作假、掛靠、或是無(wú)故棄標(biāo)等其它未誠(chéng)信履約的行為，直接取消其入駐商城資格，一定期限內(nèi)不得參與公共資源交易活動(dòng)。五是大數(shù)據(jù)分析，通過(guò)電子化手段，將小額工程網(wǎng)上采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)進(jìn)行匯總、統(tǒng)計(jì)、分析并公開，方便監(jiān)管部門、采購(gòu)人、施工企業(yè)等各方主體使用。

5 結(jié)語(yǔ)

政府采購(gòu)工程關(guān)系民生，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、發(fā)揮政策性作用等方面都具有極為重要的意義，是一項(xiàng)重要的公共資源交易。政府采購(gòu)各方主體必須從各自責(zé)任出發(fā)，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，促進(jìn)政府采購(gòu)工程的進(jìn)一步規(guī)范，最大化的保障政府采購(gòu)工程質(zhì)量安全及效率。