市場及政府視角下的城市土地集約利用問題研究

夏蓮，魯帆

(安徽建筑大學 公共管理學院，安徽 合肥 230601)

0 引言

我國的城市化長期走外延式發展的道路，快速的經濟增長依靠大量的土地投入，各項建設用地迅速擴張，導致耕地被大量占用。而人多地少的人地關系使得這種依靠投入增加的數量型粗放增長方式難以為繼。另一方面由于城市內部用地結構不合理，甚至出現閑置浪費現象，規模對外擴展過快，又造成城市現存土地利用效率十分低下。這種城市不斷往外擴張發展和城市內部土地利用集約化程度低的矛盾是造成土地利用效率以及經濟產出效益低下的直接原因。

隨著城市化進程的加速，土地資源將越來越稀缺，如何合理利用土地尤其是城市土地是一個十分迫切面臨的問題。要解決這個問題必須轉變土地的利用方式，通過優化城市土地用地結構，合理用地布局，改善管理方式，提高利用效率，引導城市土地利用朝著高效集約的方向發展，即將粗放型土地利用轉為集約利用方式。本文首先分析我國城市土地利用中存在的問題，試圖通過“市場”及“政府”這兩種資源配置手段來分析對城市土地集約利用的影響:一方面通過土地市場的建立，構建價格、競爭以及供求機制，完善土地市場結構，通過市場這個“看不見的手”完善土地資源的合理配置；另一方面通過分析政府對管理者對城市集約用地行為決策的影響，通過“看得見的手”進行宏觀層面的政策調控，實現城市土地的集約利用。最后以科學的相關理論為指導，提出城市土地集約利用問題解決所需要的政策條件。

1 我國城市土地利用中存在的問題

2013年國務院總理溫家寶在十二屆全國人大一次會議作政府工作報告時表示，之前的五年我國城市化率由45.9%迅速提高到52.6%，預計在2020年將可能達到80%左右，城鄉結構已經發生了歷史性變化。國際上通常以城市用地增長率與城市人口增長率之比(即城市用地增長彈性系數)來衡量城市發展水平，超過1.12數值則會造成城市土地利用效率低下或者閑置浪費，我國當前城市化用地增長彈性系數遠遠超過該闕值?？焖俚某鞘谢诫m然極大的帶動了社會經濟的發展，但與此同時也產生了不可避免的土地利用問題，主要表現為以下幾個方面:

(1)總量失控。城市數量的不斷增加以及工業化的發展促使地方政府為了地方經濟的發展，不斷招商引資，城市面積一再粗放外延擴張，侵占了大量農村土地資源，特別是造成耕地資源的急劇減少。我國雖然實施了全世界最嚴格的耕地保護制度，但據《2016中國國土資源公報》顯示全國耕地面積為13496萬hm2，僅此一年比上年凈減少4.35萬hm2，耕地保護問題不容小視。與此對應的城市建設用地無序擴張，也造成土地資源浪費。

(2)結構失衡。城市土地利用結構失衡主要體現在三個方面:首先，表現在城市用地的部門分配數量不均衡。對工業化快速發展的需求造成在城市用地中的工業用地仍然占了相當大的比重；其次，表現在城市用地的空間結構混亂。我國城市各產業的空間配置主要是通過土地利用總體規劃實現的，遵循不同空間的產業利用邊際效益相等的原則，但不少城市的公益性用地、工業用地等依然占據了城市中心位置，即高地價與商服繁華地段，造成配置效率損失；最后，表現在城市空間體系不合理。各個城鎮發展獨立，自成體系，嚴重影響到城市應有集聚功能的發揮[1]。

(3)生態惡化。隨著城市化、工業化的發展，我國城鎮環境破壞、生態惡化呈愈加惡劣的趨勢[2]。目前我國一些城市出現的因工廠企業排污造成河流湖泊水體污染、廢氣隨意排放造成大氣污染以及生產造成的噪音污染等生態問題，都是由于人類的對土地的過度利用遠遠超出環境的自我調節能力。

2 土地市場發展對城市土地集約利用的影響

在資源配置的過程中，市場是其合理配置最基本的手段，通過城市土地市場的供求、競爭和價格三者手段自行調節，是實現土地市場的均衡，促使城市土地資源合理配置的一個重要手段。

2.1 城市土地市場機制對城市土地集約利用的影響

城市土地市場機制是土地市場發育和發展的最基本的調節力量，包括:供求機制、競爭機制和價格機制。首先，供求雙方在市場上形成供求機制，由于供需雙方雙方各自追求自身利益最大化，表現為生產經營者為實現利潤最大化，消費需求者為實現效用最大化，形成競爭機制；其次，供求雙方通過在市場上的競爭機制實現各自的目，以貨幣為中介完成交換，交易行為完成后又形成價格機制；最后，通過價格波動促進生產者競爭進而推進技術創新、管理創新以取得更大利潤價格機制又對競爭機制起著推動作用。[3]

2.1.1 供求機制

供求機制是調節市場供給與需求矛盾，主要通過調節消費者購買的數量和生產者供應的數量達到均衡狀態。表現為供過于求以及供小于求兩個方面:當土地市場出現供過于求的情況，供給方可能通過降低土地價格的方式刺激用地需求方，或者政府將供給過剩的土地以儲備方式減少供給，這樣都可以使得市場達到相對均衡的狀態；而當土地市場出現供小于求得情況，需求方可能會產生競爭并提高土地價格，價格的上漲會迫使競爭力不足的需求者離開市場，變相將不能充分提高土地利用效率集約利用的土地使用者淘汰出市場，另外政府會考慮到土地市場的特殊性，可能產生價格越高需求者越多的投機行為，出臺相應政策已約束投機者行為。

2.1.2 競爭機制

競爭機制與市場的發展分不開的，沒有競爭就沒有市場。市場的供需不均衡的狀態往往通過價格競爭來不斷調整市場的供給與需求。通過市場競爭才能正確反映商品或者勞務價值的價格。通過競爭價格對各類資源進行優化配置，達到調節供需平衡的作用。對于土地市場來說，土地的供給是有限的，為了獲得土地使用權，土地使用者只有在優勝劣汰的競爭中不斷提高生產效率，才能在土地市場競爭中獲得土地使用權。不僅實現土地的競爭價格，更是通過優勝劣汰的競爭手段，打破區域間的隔閡，形成城鄉統一的開放的土地市場。

2.1.3 價格機制

價格機制是另一個市場機制行的基本要素，經營主體和消費主體在競爭的過程中，主要通過價格反映供求變化，實現資源的合理配置，達到市場供需平衡的狀態。現我國土地出讓市場，國家通過招標、掛牌等手段將土地使用權放入市場，通過競爭方式，受讓方以價高者得的手段獲得土地使用權。并且由于我國城市土地屬于國家所有，國家在土地價格調控上有一定的權利。因此，通過價格機制合理引導土地資源的合理配置。將粗放式經濟增長方式轉變為集約型經濟增長方式，通過重新排列生產要素組合，投入相同成本以期獲得更多的產出，或者得到相同產出使用更少的投入[4]。

2.2 土地市場結構對城市土地集約利用的影響

我國的土地市場中共存在三級土地市場，是指作為土地所有者的國家將土地出讓給土地使用者，土地使用者將土地轉讓給其他土地使用者，以及土地使用者將土地再次轉讓這三個過程，分別對應著壟斷市場、壟斷競爭以及寡頭壟斷這三種結構，因此將從這三種結構分別分析城市土地三級市場將如何影響城市土地的集約利用。

2.2.1 壟斷市場對城市集約利用的影響

我國城市土地屬于國家所有，所有權屬于國家，國家作為唯一的土地供給方，將土地供給給土地使用者。由于城市土地的經濟供給量是十分有限的，而我國實行全世界最嚴格的土地用途管制制度，土地利用方式由土地利用規劃規定且不可隨意轉變的，政府只能因為公共利益將集體所有權的土地征收為國家所有，不得隨意征收，也就是城市不斷擴張范圍是有限的。城市土地一級市場的唯一所有者為國家，只有具有強大實力的企業才有能力參與競爭成為使用者，由于土地的價格相對較高，因此市場上可以參與土地競爭的使用者相對較少，因此特征符合完全壟斷市場的特征。除了公共利益用地，政府通過拍賣、掛牌、招標等競爭方式出讓土地使用權，價高者得。而土地使用者通過競價獲得土地的使用權，由于提高了土地獲得成本，為了是成本付出有所利潤，在開發利用土地時，必須降低土地利用開發成本，采取更加集約的方式，適當提高土地容積率，提高土地資源生產效率。

另一方面，為了解決城市土地供需矛盾，政府作為管理者的可通過制定科學合理的土地利用規劃，嚴格執行土地用途管制，合理布局城市用地，優化產業用地結構，實現數量上及空間上土地資源的優化配置，如政府一般可能將人口密度、交通便利的地帶優先配置給商業用途的企業單位，對于土地單位面積產出經濟效益較低的工業部門遷至人口密度相對較低的區位地帶，而城市的郊區，因為郊區土地的價格相對較低。由此可見，城市用地結構的優化使得城市單位土地經濟效益提高。將土地使用權在一級壟斷市場上以競爭方式出讓給土地使用者，提高城市土地集約利用效率[5]。

2.2.2 寡頭壟斷市場對城市土地集約的影響

由于土地稀缺性及用途難以改變性，在出讓時競爭價格相對較大，只有實力強勁的企業單位才有可能從一級市場獲得土地使用權，二級土地市場是土地使用者將土地再次轉讓的過程，實際上可以參與土地二級市場轉讓方的單位組織數量十分少，這是由一級市場的出讓方數量的有限性決定的，這種競爭成分相對較少，壟斷因素較多的市場，基本符合寡頭壟斷市場特征。這種特征決定了為了實現在房地產市場獲得利潤最大化，房地產開發商們往往不會過多參考市場價格，而是根據市場需求，相互串謀價格調節供應產量，再根據市場地位及所持份額來分配市場利潤。

因此，寡頭們串謀價格的確定更多的是建立在市場需求量的基礎。開發商為了獲取串謀價格與單位土地成本的差額，提高自身利潤，最有策略則是通過加強土地管理，提高土地的集約利用度來降低單位土地開發成本，增加土地收入，這樣不僅房地產開發商可以獲得更多利潤，且在房地產市場中自身的競爭優勢也會大大提高。這種寡頭競爭市場可以有效促使開發商更加集約利用土地。當然，如果需求方較少，市場競爭不夠激烈，土地不能被充分利用甚至被拋荒的現象也將可能出現。

2.2.3 壟斷競爭市場對城市土地集約利用的影響

土地使用者將通過轉讓獲得的土地再次轉讓的過程被稱為城市土地三級市場，二手房市場是三級市場里比較有典型的市場。只要擁有土地使用權的主體作為賣方，具有消費能力的組織或個人均作為買方可參與市場，買方和賣方數量都相對較多，被認為是一種競爭市場。但土地作為特殊商品，價格相對較高，有能力參與市場的賣方和買方仍然有限，并不是完全競爭的模式，因此三級市場被界定為壟斷競爭的市場。

二手房市場直接受到二級市場中開發商對居住用地的開發利用情況。近些年來，居民對房地產的需求已經不僅僅是房屋本身遮風避雨的使用功能，還會考慮房屋周邊配套設施，包括學校、醫院以及休閑娛樂設施等，以及周邊綠化率等生態環境問題[6]。這些配套設施的需求都要開發商將成本分攤到房屋單價之內，然而住宅價格不能僅通過提高房價來解決成本提高的問題，還需要考慮到購房者的購買能力，因此，為了兼顧二者利益，土地的三級市場，即壟斷競爭的市場，必須通過間接推動二級土地市場的開發，降低單位土地的開發成本，提高集約利用率。

3 政府及利用決策者對土地集約利用的影響

不同類型城市土地可利用潛力以及集約利用度反映了城市土地的總體利用狀態，每個單獨的組織單位的用地決策會受到其企業決策主體的影響，所有城市土地利用決策者和土地開發利用者的用地行為構成城市用地整體利用形態。城市土地是否可以實現集約型的利用狀態與政府以及土地利用者用地決策息息相關，而土地利用者決策很大程度上取決于城府決策。

3.1 政府城市土地利用行為分析

3.1.1 中央與地方政府土地集約利用博弈行為

在一些西方國家中，中央政府作為主要監督者，施于地方政府集約利用土地的壓力，而人民群眾為了獲得更好的居住生活環境，同樣施加壓力與地方政府，同時公眾有通過媒體或者網絡的手段將信息反饋給中央政府，這樣形成一個“三明治”式的政府土地利用行為，地方政府遭受到巨大的土地集約利用的壓力。然而這個“三明治”故事在我國并不是十分適用。

首先，由于土地公有制的國家制度，公民在土地利用中具有非常弱的實力，在與政府談判過程中，往往并沒有足夠的能力與政府抗衡。其次，目前我國實行的是自上而下的政府管理體制，我國財政制度改革以后，上級政府對下級政府的考核更往往是僅選取GDP、招商引資等可見經濟指標，且地方政府為了公共基礎設施的配套以及日常運行所需開支，同樣具有強烈的擴張發展沖動。此外，由于地方政府的任期通常為兩屆，在這相對較短的時間內，一味發展經濟可能帶來的對生態、社會的負面影響可能不會顯現，這些負面影響將會留給后屆的地方政府解決。這些綜合原因導致地方政府在其任期內一味追求地方短期的粗放式的經濟增長。雖然地方政府的行為決策勢必受到管理體制、法律政策等一系列制度的約束，但由于地方政府通常具有較強的執行力和及壟斷力量，在逐利性的驅動下其土地利用決策中較多考慮獲取壟斷利潤，大量土地為社會經濟的過速發展而造成浪費甚至閑置的可能。最后，由于中央政府從全國宏觀視角來制定政策，其主要目的是實現資源利用的經濟效益、生態效益以及社會效益三者統一，最終達到人民生活水平的改善和提高的目的。中央政府選擇集約利用土地，除了可以獲得了可持續發展效益，還可以獲得通過土地集約度的提高帶來的更多可持續盈余利益，但是必須為此付出用于約束地方政府的政策改革成本。如果地方政府若與中央政府發展策略一致，中央政府需要付出更多的監管成本；如果地方政府選擇與中央政府發展策略不一致，付出則是城市土地不合理利用帶來的未來長期負外部性成本[7]。而對于短期任期地方官員來說，負外部性成本根本不會被考慮進來。因此，當中央政府要求集約利用城市土地的時候，地方政府的最佳策略是與之周旋，而并不選擇集約用利用，可持續化的實現經濟效益。當地方政府采取降低集約效率的用地決策時，雖然造成了社會整體福利的損失，但對于地方政府而言仍然獲得較高的短期利益利益。中央政府與地方政府的發展目標不完全一致，且中央政府對地方政府缺乏嚴格有效的監督措施是導致土地在利用過程中產生一系列問題的主要原因。由于中央和地方政府對對方信息的掌握并不全面，在決策和行動上存在一定的先后關系，使得這種博弈無法達到有效的均衡狀態，導致了城市土地利用效率的損失。

3.1.2 政府壟斷對土地集約利用的影響

1.政府對住宅用地的供應政策

住宅用地市場具有一定的區域性，外來競爭相對較小。由于中國人傳統觀點認為只有擁有自己的住宅才覺得具有歸屬感，加上受到傳統風俗習慣、生活習慣、家族觀念以及遷移成本等的限制，這些都得使人們愿意接受高昂的房價，而不減少對住宅用地的需求，當然當地的住宅成本過高，將會使一部分市民向外地遷移。但總體而言，居民對于住宅用地的需求的彈性是十分小的。

在出讓住宅用地時，政府更傾向于競爭性手段通過拍賣、掛牌、招標等來進行，選擇供給低于完全競爭市場的土地數量，制定高于完全競爭市場的土地價格。由于政府在出讓城市土地時價格往往較高，小房地產開發商在此市場中根本無力承受，經濟實力雄厚的大房地產開發商才能獲得土地使用開發權。因此這種壟斷競爭制定的價格高遠遠于完全競爭下的市場價格，而由于房地產商付出了高額的土地獲得成本，他們只能通過高房價再將土地成本轉嫁給消費者。在此土地壟斷競爭的過程中，居民的消費剩余大量減少，而政府可以獲得較高的超額利潤，超出的利潤遠大于居民減少的部分。當房價高到消費者無力承受時，就會導致城市住房大量空置浪費?？梢姡≌玫貕艛鄡r格的制定，導致了整個社會土地生產效率的損失，沒有使得各級政府和居民消費者效用達到最優的配置狀態，而是城市住宅用地的集約利用方式無法很好的實現。

2.政府對工業用地的供應政策

工業用地對區位條件要求相對較高，但除了一些對生產要素要求非?？量痰钠髽I，如高端造紙廠往往對水源的質量有著特殊的要求外，大多數工業產業可以在其他區域間找到可替代的地址。因此，工業土地供地市場是一個完全競爭市場，地價是企業最終選址因素中占最重要比重的影響因素。

對于地方政府來說，在招商引資的壓力下，面臨著臨近區域地方政府部門的競爭，工業用地的需求很大程度上取決于土地價格。為了獲取短期任期內的業績，獲得地方財政收入的最大化，地方政府會通過降低地價等優惠政策，甚至可能違背國家政策來吸引工業企業的投資。我國所有經營性用地都應采用招拍掛等競爭的方式進行出讓。然而為了招商引資，仍然有一些工業土地是通過協議方式出讓，土地出讓價格相對較低。這種低價出讓的結果會導致工業企業在用地過程存在土地利用不充分，甚至閑置浪費的情況，對工業用地的集約利用也起不到正面作用。

3.2 利用決策者城市土地行為分析

城市土地的開發利用是一個具有外部性的行為，以工業企業為例，在生產過程中往往會有一定的噪污染或者空氣污染，這種污染影響了周邊居民的生活條件，周邊土地價格可能會因此下降，產生了負的外部性，以工業企業為例，當企業獲取土地使用權后，企業生產所要支付的成本不僅包括土地獲得費用，還包括設備購置費、原材料購置費、勞動力費用等等。由于工業企業在生產過程中會產生噪音，化工企業還可能產生污染等影響周邊居民的生活，從而導致周邊土地價格下降，即外部不經濟。這種負的外部性會產生外部社會成本，導致社會成本的增加，但這部分外部社會成本并沒有被企業土地利用者在生產過程中被考慮。實際上城市土地利用決策者，無論房地產開發商還是工業企業，如果將這種外部成本內部化的話，他們的用地決策將可能為之改變[8]。

地方政府在土地利用過程中具有一定的壟斷地位，如果中央政府對其行為缺乏嚴格的監督措施，地方政府對不用土地利用方式將可能采用不同的供地政策。對于需求彈性較大的工業用地，釆取低價協議出讓策略，使得企業用地中出現嚴重粗放用地行為；對于需求彈性較小的住宅和商業用地，則釆取高價競爭出讓策略，使得具有區位優勢土地資源集中于少數資金雄厚的房地產開發商。由于城市土地資源嚴重稀缺，加之巨額的土地獲取成本，以及土地開發利用中的外部社會效應，導致開發商獲取的土地面積遠遠小于社會效益最大化的占地面積。為了獲取最大化的企業利潤，對于房地產開發企業來說，為彌補高額的土地獲取成本最佳用地策略則是提高建筑密度和土地容積率，但在此過程中，要通過政府手段去控制過高的房價，以及建立建房的相關標準以控制不規范的建房，導致購房者購買欲望下降的可能性；而對于工業企業來說，一旦用地單位存在粗放浪費的用地行為，則應由地方政府嚴格處罰對此付出高額補償成本，中央政府則對地方政府的執行力度進行監督，通過這種方式督促用地單位集約利用土地。然而，由于土地利用中存在的外部性，土地利用決策者實際獲取的土地利益與整體社會的土地利益并不一致，這種利益差距導致了土地利用效率低下。因此，要提高城市土地集約利用度，必須改變現有地方政府績效考核體系，加大對地方政府監督檢查行為的激勵力度。

4 城市土地集約利用政策建議

4.1 完善土地市場，加強市場的調控能力

市場作為看不見的手，充分發揮三級土地市場的調節作用，以價格為杠桿，對資源的配置集約利用起到十分有效的作用。但是作為一種稀缺資源，土地希望通過市場進行優化配置，首先必須滿足具有清晰產權的制度條件，土地產權明晰不僅內容明確，更要保證收益安全。此外，政府在對市場進行調節時，應充分尊重市場規律。

在實現市場調節的基礎上，完善土地市場儲備制度。土地儲備是一種應對由于市場變化帶來的供地不合理狀況，應用經濟手段盤活土地，根據市場的要求來靈活調節土地供給以調控土地市場，實現國有土地資產保值增值而進行土地整理的一種形式。在土地利用方式由外延粗放型向內涵集約型轉變的背景下，增強政府調控土地供應的能力，實現城市土地的集約利用。

4.2 重構政府績效考核體系，規范政府用地行為

首先，明確政府角色定位，改變現有政府績效考核體系。規范地方政府用地行為，樹立科學的發展觀和政績觀，構建更為科學的地方政府績效考核體系。將任期內城市土地集約利用率、生態環境及耕地保有量狀況等指標綜合納入績效考核體系，并追究其在任職期的工作可能為未來環境或生態等造成負的外部性的責任。其次，規范地方政府的土地出讓收益。將地方政府獲得的土地出讓收益中一部分用于土地資源整治。最后，應進一步協調中央與地方政府的利益分配，防止土地管理部門的行為受到地方政府的干預，在協調中央及地方政府行為目的后，達到城市土地的集約利用。

4.3 發揮土地規劃宏觀調控作用，強調公眾參與與監督

目前我國土地規劃中存在最大的問題，即是土地利用規劃以及城市規劃這“兩規”之間存在難以銜接的矛盾。由于編制目的、出發點不同等原因，土地利用總體規劃對微觀層面城市土地的利用缺乏指導性和可操作性，和城市規劃的難以銜接造成對城市規劃的控制力不足[9]。因此，土地規劃首先應細化現有用地指標，與城市規劃互相協調統一，城市規劃應以土地規劃為基礎，實現“兩規”在建設用地上的銜接。此外，應嚴格明確土地利用規劃的法律地位，對土地規劃制定的指標嚴格規范化，為微觀層面具體土地利用方式提供指導。在土地規劃中，根據不同用地類型來制定差別化的用地標準，在各種用地類型內部再進行進一步細分。同時對于違反規劃約定的土地使用者，對不當用地、閑置土地，甚至違法用地行為，督促土地開發利用者集約用地，并要求其支付高額罰金。

4.4 完善現有政策體系，強化土地利用審批及監督

在經濟政策方面，利用土地區位的級差地租及地價調控來合理調整產業結構，對占地相對較少資金密集型以及科技密集型的企業實施稅收優惠制度，充分發揮經濟政策的激勵作用。在技術政策方面，鼓勵開發地下空間，提高土地的空間集約程度。在文化政策方面，大力宣傳土地集約利用的內涵，樹立全民土地利用的憂集約意識。

此外，在土地利用的監督過程中要加強公眾的參與及監督。特別是在土地利用總體規劃、各類用地指標落實及布局、以及土地用途管制等與居民利益息息相關的決策中，建立起公眾參與、咨詢與聽證、信息公開等制度，廣泛聽取社會各界人士的意見。建立公眾監督機制，土地督察局等管理部門應對城市土地利用行為進行定期巡查，同時，發揮大眾新聞媒體的監督作用，利用網絡新聞等方式及時曝光土地粗放利用行為及違法行為，擴大公眾參與監督的渠道和方式。