生態(tài)文明建設(shè)中政府的角色定位

吳寧子　喬永平

摘要：在生態(tài)文明建設(shè)中，政府負有義不容辭的責任，其角色定位包括生態(tài)文明建設(shè)的頂層制度設(shè)計者、政府部門的重組與建構(gòu)者、投資主體之一、多元主體的協(xié)調(diào)者及監(jiān)管者。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明;政府;角色

黨的十九大指出，“生態(tài)文明建設(shè)功在當代，利在千秋”，因而在生態(tài)文明建設(shè)中，政府負有義不容辭的責任。政府應(yīng)該在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮作用，需要做好定位，促進生態(tài)文明的全面推進。

從西方國家保護生態(tài)環(huán)境的實踐經(jīng)驗來看，芬蘭、德國、日本、荷蘭、挪威和瑞典都是生態(tài)現(xiàn)代化的先驅(qū)國家，都是強有力的政府。馬丁·耶內(nèi)克等人認為“國家本身擁有很多重要的資源和特性，并在許多政策層面上擁有其他行為體無法替代的功能。這些功能包括：財力資源;對合法性統(tǒng)治的壟斷;精細分化的部門性專業(yè)知識技能并且占據(jù)著一些高度發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)性結(jié)構(gòu)，如政府部門代表所參加的各種國際性網(wǎng)絡(luò)。另外，同樣重要的是，相對于超國家和次國家層面，國家層面所存在的政治民眾以及合法性壓力（尤其是對環(huán)境的關(guān)切）是獨一無二的。……盡管存在一些廣泛的‘去規(guī)制化以及‘去國家化的言論，國家政府依然是民眾第一位的‘避風港，特別是在一些緊急的災(zāi)害事件中。”對于中國這樣一個發(fā)展中的大國來說，要完成生態(tài)文明建設(shè)這樣一項極為復(fù)雜、涉及面極廣、影響極深的系統(tǒng)工程，政府無疑應(yīng)該發(fā)揮主導(dǎo)的作用。具體來講，政府的角色定位包括以下內(nèi)容。

一、生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計者

生態(tài)文明建設(shè)是一個系統(tǒng)工程，包括主體系統(tǒng)、客體系統(tǒng)和動力系統(tǒng)三個子系統(tǒng)，從而形成了結(jié)構(gòu)復(fù)雜、多元素的綜合體系。面對復(fù)雜的生態(tài)文明建設(shè)，不能摸著石頭過河，走一步看一步，而要運用系統(tǒng)科學的方法論原則，借鑒中西方生態(tài)文明建設(shè)的經(jīng)驗教訓(xùn)，進行生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計。黨的十九大也指出，要加強對生態(tài)文明建設(shè)的總體設(shè)計。生態(tài)文明的頂層設(shè)計主要包括提出生態(tài)文明觀念、明確生態(tài)文明建設(shè)目標、制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃、建立和完善生態(tài)文明建設(shè)體系和機制等。通過生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)生態(tài)文明建設(shè)、經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)和社會建設(shè)。加強對生態(tài)文明建設(shè)過程中各系統(tǒng)和系統(tǒng)內(nèi)各要素的配合，努力做到全局和局部、治標和治本，短期和長期，漸進和突破相促進。

二、政府部門的重組與建構(gòu)者

要成為建設(shè)生態(tài)文明的主導(dǎo)力量，政府必須首先建立一個適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)要求的政府行政部門。正如耶內(nèi)克所指出的，“首先是建立政府行為體，如環(huán)境部，軟弱的、孤立無援的政府機構(gòu)不會贏得政治戰(zhàn)斗，只有擁有足夠權(quán)限執(zhí)行綜合計劃的強大政府機構(gòu)才可能取勝。”

我國政府擁有較大的權(quán)力并且掌握大量的資源，能夠有效地開展統(tǒng)一行動，把上下級政府及同級政府各部門的力量集中起來，全力以赴地共同實現(xiàn)某項目標，這是我國政治制度的優(yōu)勢。同時，中國現(xiàn)行的行政管理體制存在權(quán)責不清，職能分工不合理等諸多問題，包括環(huán)保部門在內(nèi)的相關(guān)部門由于缺乏強有力的制度支持而難以采取有效措施推進生態(tài)文明建設(shè)。雖然黨的十九大之后環(huán)境保護部已經(jīng)調(diào)整為生態(tài)環(huán)境部，職責范圍有所擴大和調(diào)整，但依然面臨一系列問題，具體表現(xiàn)為：缺乏生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計和決策部門，生態(tài)文明建設(shè)的綜合決策機制尚不完善。生態(tài)文明建設(shè)各部門責任關(guān)系不明確，管理部門職能分工不合理，部門之間和不同區(qū)域之間的合作與協(xié)調(diào)程度低;生態(tài)環(huán)境和資源管理權(quán)限分散在不同部門，不利于科學有效的資源配置，也不利于統(tǒng)一協(xié)調(diào)和監(jiān)督。所以必須按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，組建相應(yīng)的政府行政管理部門，理順部門之間的關(guān)系，而承擔組建任務(wù)的只能是中央政府。

三、生態(tài)文明建設(shè)的投資主體之一

黨的十八大指出，生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)之一是“加強自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度”。十九大進一步強調(diào)要加大對生態(tài)系統(tǒng)的保護力度。要做到這一點，必須實施重要的生態(tài)系統(tǒng)保護和重大項目修復(fù)等。由于上述生態(tài)文明建設(shè)工程具有投資規(guī)模大、投資周期長、投資收益低、投資風險高性等特征，從而使得企業(yè)的動力不足，積極性不高。在此情況下，政府無疑成為最重要和最主要的投資主體。也就是說，“如果轉(zhuǎn)移到私營部門行為體的活動未能成功展開的話，那么在不同政策層面，國家機構(gòu)必須履行其保證人的角色，接手那些棘手的問題。”

四、生態(tài)文明建設(shè)多元主體的協(xié)調(diào)者

生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性、長期性和艱巨性決定了建設(shè)主體必須多元化。由于生態(tài)文明建設(shè)需要對生產(chǎn)方式、土地和空間發(fā)展模式及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等進行重大調(diào)整，勢必會遭遇既得利益集團的反對。為此，政府必須組成強大的聯(lián)盟，動員起全社會的力量才能有效推進。生態(tài)文明建設(shè)既不單純是為了加強國家的統(tǒng)一管理，也不能單純地引入市場機制，而是通過政府。企業(yè)、消費者、非政府組織、媒體和其他社會力量形成合作網(wǎng)絡(luò)。而這個合作網(wǎng)絡(luò)中各參與者的利益并不完全一致，這就需要政府進行有效地協(xié)調(diào)，求同存異，才能形成生態(tài)文明建設(shè)的合力。

五、生態(tài)文明建設(shè)的監(jiān)管者

生態(tài)文明建設(shè)是一個不同利益相關(guān)者博弈的過程，不同的利益相關(guān)者的利益訴求不同，對于生態(tài)文明建設(shè)所持的態(tài)度也各不相同，生態(tài)文明建設(shè)目標的提升是各利益相關(guān)者博弈的結(jié)果。

在現(xiàn)階段，作為理性經(jīng)濟人的企業(yè)，最大可能地降低成本以實現(xiàn)利潤最大化仍然是其追求的目標，為此努力尋找各種可能的途徑，不惜破壞生態(tài)環(huán)境使其成本最小化。忽視長期的可持續(xù)發(fā)展，注重短期利益，被動地應(yīng)付而非主動地積極參與，這仍然是大多數(shù)企業(yè)的選擇。因此，十九大指出要改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管制度。政府無疑是生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管者，尤其是中央政府，從我國行政管理體制上來看，它的重要功能是代表全國人民管理影響社會共同利益的事務(wù)。在生態(tài)文明建設(shè)中，其身份和職能使其能夠從長遠的和全局的利益視角，扮演著相對獨立的最高監(jiān)管者角色。通過完善國家生態(tài)文明建設(shè)法律法規(guī)的建設(shè)，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，堅決制止和懲治破壞生態(tài)環(huán)境的行為。

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*基金項目：江蘇省社科基金重大項目“江蘇率先建成全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)研究”（2013SZD05）;南京林業(yè)大學思想政治理論課建設(shè)與改革專項研究課題（2018YB05）。

（作者單位：南京林業(yè)大學馬克思主義學院）