生活垃圾管理條例7月1日起施行

王霽

1月31日，市十五屆人大二次會議表決通過了《上海市生活垃圾管理條例》，條例將于2019年7月1日正式施行。這部法規是全國范圍內首次在省級人代會上表決通過的生活垃圾管理地方性法規。法規的出臺標志著上海將全面推行生活垃圾強制分類制度，為實現本市生活垃圾管理的“減量化、資源化、無害化”目標，構建全過程管理體系提供了法治保障，也是推動城市生態文明建設、優化人居環境的重要舉措。

十多年試點實踐需要頂層設計

如何處理與日俱增的生活垃圾一直是城市管理中的難題，上海作為人口集聚的超大城市，這一問題尤為突出。目前，上海年均生活垃圾產生量已超過900萬噸，2018年全市每日生活垃圾清運量接近2.6萬噸，而總體處理能力還有待進一步提升，城市生態環境承受了巨大壓力。

為探索生活垃圾處理的有效途徑，本市從推動垃圾分類管理入手，自1996年起開展了多輪生活垃圾分類試點工作，并于2000年成為國家首批生活垃圾分類試點城市。經過了十多年的實踐，本市在生活垃圾分類管理工作中積累了不少可行的措施和有益的經驗，但要全面推行這一制度仍面臨著諸多問題，還需要從頂層設計上加以完善。在近年來的市人代會上，一直有代表呼吁應加快推動相關工作，盡早制定相應的地方性法規。

黨的十八大以來，黨中央、國務院高度重視生活垃圾管理工作。習近平總書記要求北京、上海等城市要向國際水平看齊，率先建立生活垃圾強制分類制度，為全國作出表率。2017年3月，國務院出臺了《生活垃圾分類制度實施方案》，明確在2020年底前，上海等46個城市應先行實施生活垃圾強制分類制度。為落實中央的要求，回應代表的呼聲，市人大常委會于2017年將《上海市生活垃圾管理條例》列為重點調研項目。經過對生活垃圾管理相關問題的分析研究，常委會在2018年將該條例列為正式立法項目。

大調研力求“最大公約數”

通過地方立法推行生活垃圾強制分類制度，將改變市民的生活習慣，也對城市管理工作提出了更高的要求。市人大常委會對條例的制定十分慎重，在法規立項之初，委托有關機構并通過市人大代表下社區活動，向市民開展了問卷調研。在16166份有效問卷中，認為“每個居民都是垃圾的產生主體，開展垃圾分類是居民應盡的義務”的支持率達到了85.1%，還有74.9%的被訪者認為“垃圾分類是減少環境污染、破解垃圾圍城問題的必然選擇”。在社會認同的基礎上，市人大常委會依據本市生活垃圾管理的現實狀況，確定了條例的總體思路，認為要認識到本市生活垃圾管理工作與立法工作處于同步推進階段，首先要對一些看得準、有共識的管理要求予以固化，而對一些還在探索的內容著重規定其工作目標和方向，為今后的實踐創新預留空間；要注重全過程的綜合治理，不僅規范生活垃圾“投放、收集、運輸、處置”四個重要環節的全程分類，還要向源頭減量和資源化利用兩端延伸，實現管理的閉環；生活垃圾分類行為習慣的養成是一個長期的過程，不可能一蹴而就，條例既要注重發揮宣傳教育的功能，堅持完善正向激勵機制，又對違反管理要求的行為設定必要的處罰；要建立全社會責任體系，形成橫向到邊、縱向到底，垃圾產生者、政府部門、管理責任人、收運處置單位、社會組織各司其職、各盡其責的全社會責任體系。

為了取得立法工作的“最大公約數”，市人大常委會積極推動“開門立法”，向社會公布條例草案，并對分類標準等問題舉行了立法聽證會；條例草案經過了三次常委會審議，三次向全體市人大代表征集意見；常委會領導還針對可回收物回收體系建設等問題多次會同相關政府部門進行研究。經過對重要制度和關鍵條款的反復斟酌，權衡利弊，達成共識，最終形成了提交市人代會審議的草案。

600多條代表建議促完善

《上海市生活垃圾管理條例》共十章六十五條款，對生活垃圾分類的總體規劃、建設、源頭減量、分類投放、分類收集、運輸、處置等內容作出規定。在市人代會審議中，代表們普遍肯定了制定條例的必要性，同時對條例草案提出了修改完善的建議，共有488人次代表提出646條意見和建議，代表提出的意見涉及修改的地方43處，最終改了22處，半數意見得到采納。

推動快遞包裝物減量。網絡購物已成為人們消費的重要方式，隨之而來的是廢棄快遞包裝物快速增長，其在生活垃圾中的比重越來越高。條例草案將促進快遞包裝物的減量化和循環使用，作為源頭減量措施之一，在第十九條中要求快遞企業、電子商務企業應當使用可降解、可循環使用的環保包裝，同時也要鼓勵和引導寄件人、消費者使用環保包裝。有的代表在審議中提出，條例作為上海的地方性法規，難以對外省市寄到上海的快遞包裝進行規范，應當根據快遞和電子商務的行業特點和本市實際情況進行修改完善。對此，市人大法制委采納代表的建議修改了相關條款，要求快遞企業和電子商務企業在本市開展經營活動的，應當采用環保包裝。

限制一次性用品的使用。一次性用品的過度使用是生活垃圾增長的重要因素之一。為了推動源頭減量措施，倡導環保綠色的生活方式，條例草案在第二十一條、第二十二條中對一次性用品的使用規定了三個“不得”：黨政機關、事業單位的內部辦公場所不得使用一次性杯具；餐飲服務提供者和餐飲配送服務提供者不得主動向消費者提供一次性筷子、調羹等餐具；旅館經營單位不得主動向消費者提供客房一次性日用品；對違反一次性餐具和旅館一次性用品限制措施的行為，還設定了相應的罰則。代表們對此表示了贊同，但也提出還可以加大實施力度，同時應當平衡環保要求和消費者的實際需要。市人大法制委經過研究，根據代表建議，將不得主動向消費者提供免費的一次性筷子、調羹等餐具的規定，修改為不得主動向消費者提供一次性筷子、調羹等餐具，并在相關條款中增加了一次性餐具物品、旅館一次性日用品應當有利于環境保護的要求。

規范收集容器設置。科學合理的設置分類收集容器，是代表們關注的熱點問題。條例草案第二十六條對黨政機關、企事業單位、社會團體等單位的辦公或生產經營場所，住宅小區和農村居民點，公共場所等分別規定了不同的收集容器設置要求。相關條款既提出了剛性要求和相應處罰措施，也明確可以根據處置利用的需要，細化設置收集容器，為具體操作留下了空間。有的代表提出，條例草案要求在住宅小區其他區域設置收集容器的，濕垃圾、干垃圾兩類收集容器應當成組設置，這在某些老舊住宅區的公共廚房等區域難以做到。經研究，市人大法制委采納代表的意見，將“在其他區域”修改為“在其他公共區域。”

完善環境修復規范。對生活垃圾處置單位在處理生活垃圾時產生的廢水、廢氣、廢渣、噪聲，條例草案第三十四條規定處置單位應當按規定進行處理，開展環境修復。有的代表提出生活垃圾處置過程中對土壤也會產生污染，環境修復應當包括這項內容，同時草案第四十九條有關對生活垃圾處理過程的環保監督規定中，也包括了對土壤污染的監督。市人大法制委采納代表建議，在第三十四條環境修復的規定中增加了土壤污染的內容。

加強基層治理。有的代表提出，落實生活垃圾管理各項要求，離不開全社會的共同參與，建議在法規中對加強基層治理做進一步強調，體現上海基層治理工作的特點。市人大法制委經研究，對草案第四十一條的規定作了進一步完善，要求建立健全居民區黨組織、村黨組織為領導核心的基層生活垃圾治理機制。

加強監督管理。條例草案第四十八條提出市、區綠化市容部門應當建立生活垃圾收集、運輸、處置活動的監督檢查制度。代表們認為，條例草案的內容涵蓋了源頭減量和資源化利用，同時相關監督管理工作也不僅是綠化市容部門的職責，其他職能部門也應當承擔相應職責。經研究，市人大法制委將第四十八條修改為“本市建立生活垃圾源頭減量、全程分類、資源化利用、無害化處置的監督檢查制度，有關部門應當及時向社會公開檢查情況和處理結果，并接受社會監督”。