加快京津冀協(xié)同發(fā)展 提高財政政策革新水平

文/于麗

“實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”是十九大報告中的重要論述, 而京津冀協(xié)同發(fā)展正是區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略中的重要內(nèi)容。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在助推京津冀協(xié)同發(fā)展過程中發(fā)揮了重要作用。但仍需要通過不斷改革和創(chuàng)新來提升政策效用。本文通過剖析京津冀協(xié)同發(fā)展進程下財政政策執(zhí)行中存在的問題，給出了一系列建議，以突出財政對區(qū)域協(xié)同發(fā)展的重要性。

“要實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略”“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”等重要論述。

京津冀協(xié)同發(fā)展作為一項巨大的系統(tǒng)工程，其長效發(fā)展需要充分依靠財政的基礎(chǔ)性和保障性作用。目前，京津冀協(xié)同發(fā)展正處于全面推進的關(guān)鍵時期，面對利益協(xié)調(diào)過程中的種種問題，應當堅持通過財政政策的改革與創(chuàng)新來彌補市場調(diào)控的缺陷。

京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展中財政存在的問題

(一)三地存在財政過度競爭現(xiàn)象

多年來，京津冀三地存在財政的過度競爭，三地政府運用稅收優(yōu)惠、資金扶持等財政競爭手段，以吸引更多的優(yōu)質(zhì)的市場要素和社會資源，卻仍舊各自保持傳統(tǒng)的發(fā)展模式，尚未真正適應“區(qū)域一體化”成員的角色。在城市發(fā)展定位、基礎(chǔ)設施配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、水資源等方面也存在著競爭，這在一定程度上造成了資源浪費、市場分割和跨區(qū)域公共產(chǎn)品失靈，使得京津冀區(qū)域間的經(jīng)濟發(fā)展愈發(fā)失衡。

(二) 三地財政政策呈現(xiàn)出分散化

當前，財政支持京津冀協(xié)同發(fā)展的政策較分散，部分政策還存在互相掣肘的現(xiàn)象。京、津兩地具備的政治和政策優(yōu)勢，在一定程度上拉大了京津冀之間的發(fā)展差距。同時，三地在制定政策時缺乏深入調(diào)研、科學論證，三地相關(guān)部門各自掌握相關(guān)政策和管理辦法，導致政出多頭，政策之間相互抵觸和沖突。此外，還存在支出項目零散的現(xiàn)象，項目建設缺乏統(tǒng)籌安排和有效整合，導致建設有交叉甚至是重復建設，造成極大浪費。

(三)京津冀三地財政資金運用手段相對單一

當前，支持京津冀協(xié)同發(fā)展的財政資金主要依賴地方政府的自有財政資金和中央資金支持，實現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付方面還有較大難度。各級財政多采取資金直接補助等方式，存在投入分散、方式單一、效用不佳等問題，未充分發(fā)揮財政“四兩撥千斤”的作用，尚未實現(xiàn)利用財政杠桿撬動社會大規(guī)模資金。雖然短時間內(nèi)提供了經(jīng)濟保障，但隨著投入資金的規(guī)模越來越大，支出缺口也會越來越大，區(qū)域間平衡難度越來越高，財政資金績效評價也不容樂觀。

京津冀協(xié)同發(fā)展下財政政策創(chuàng)新的建議

京津冀協(xié)同發(fā)展要立足區(qū)域治理，要加強頂層設計，加強系統(tǒng)謀劃，加強體制機制創(chuàng)新，并從財政政策、投資政策、項目安排等方面形成具體措施。下面將從財政政策改革與創(chuàng)新的視角，給相應的對策和建議。

（一）消除凈財政受益差異，均衡地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展

長久以來的政策性優(yōu)惠和傾斜使得京、津兩市創(chuàng)造出比其他地區(qū)更多“凈財政受益”，當不同區(qū)域之間的凈財政受益存在差異時，凈財政受益低的地區(qū)的居民或企業(yè)就會向凈財政受益高的地區(qū)流動，從而引發(fā)優(yōu)質(zhì)資源以更快的速度、更大的規(guī)模向京津兩市流動和集中。

要扭轉(zhuǎn)京津冀內(nèi)部不均衡發(fā)展，就必須消除凈財政受益，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，并引導產(chǎn)業(yè)在京津冀地區(qū)進行合理布局和專業(yè)化分工，為生產(chǎn)要素在三地間自由流動創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境。

（二）引入“財政協(xié)同”理念，形成財政合作機制

過度的財政競爭會扭曲市場配置資源的功能，打破區(qū)域間合作的平衡。所以要探尋三地財政從競爭到合作的模式，提出“財政協(xié)同”的管理理念。一方面通過財政協(xié)同引導資本的合理流動，提升區(qū)域合作效益；另一方面通過再分配實現(xiàn)利益共享，并完成區(qū)域內(nèi)的利益補償或成本分擔。同時做好預算公開，建立完善的財政監(jiān)督機制，接受中央、京津冀三地相關(guān)部門及社會公眾的監(jiān)督，保障區(qū)域間財政合作最大限度地服務于京津冀協(xié)同發(fā)展。

(三)合理劃分事權(quán)財權(quán)，消除“銀政壁壘”

在充分考慮公共事項的受益范圍以及地方的自主性的前提下，合理界定各級地方政府間的事權(quán)與財權(quán)，對京津冀協(xié)同發(fā)展重大事項，賦予地方政府相匹配的事權(quán)和財權(quán)，以推動區(qū)域間重大戰(zhàn)略的落地實施。

京津冀三地各級行政區(qū)劃層次較為繁多，政策環(huán)境不盡相同，導致協(xié)調(diào)難度和協(xié)調(diào)成本較大，造成“銀政壁壘”等問題的出現(xiàn)。這些問題單純依靠市場是無法根本解決和消除的，需要依靠地區(qū)間政府的政策導向，在事權(quán)和財權(quán)合理劃分的前提下，推動三地各方面的協(xié)調(diào)與合作。

(四)建立健全橫向區(qū)域間轉(zhuǎn)移支付制度

綜合財力是支撐區(qū)域協(xié)同發(fā)展的堅強后盾，平衡地區(qū)間財政財力差距，需要充分利用轉(zhuǎn)移支付這一有效的政策工具。亟待完善的轉(zhuǎn)移支付體系包含三方面內(nèi)容：一是逐步提高一般性轉(zhuǎn)移支付比重，加大對相對落后地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力度；二是在整合、規(guī)范各類專項項目的基礎(chǔ)上，適當加大對區(qū)域生態(tài)屏障保護等專項轉(zhuǎn)移支付的力度；三是從協(xié)同發(fā)展角度考慮對三地的轉(zhuǎn)移支付政策，按照三地功能定位有針對性地、統(tǒng)籌確定轉(zhuǎn)移支付。

（五）引入稅收共享機制，設立共同財政基金

構(gòu)建與京津冀經(jīng)濟發(fā)展狀況向匹配的稅收共享機制，可以有效緩解京津冀三地之間的收入矛盾，激發(fā)發(fā)展積極性。可以按照相關(guān)比例在屬地進行企業(yè)所得稅征收之后按照相關(guān)比例進行分配。此外，需要對三地制定有針對性的稅收優(yōu)惠政策，緩解地區(qū)間稅收差距。

共同財政基金就是區(qū)域中各地方政府共同出資，設立共同財政基金，用以支持區(qū)域性公共事項和協(xié)調(diào)區(qū)域均衡發(fā)展等各方面。這一政策工具在我國長三角洲地區(qū)也有較為成熟的應用，在跨省市基礎(chǔ)設施建設、生態(tài)建設、環(huán)境治理以及產(chǎn)業(yè)升級等領(lǐng)域發(fā)揮了積極的作用。

結(jié)束語

通過京津冀協(xié)同發(fā)展過程中財政政策的改革與創(chuàng)新，既可以發(fā)揮財政對產(chǎn)業(yè)政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面的支持和引導作用程度，從而促進區(qū)京津冀域協(xié)同環(huán)境的構(gòu)建和維護。這將有助于發(fā)揮財政對于區(qū)域協(xié)同發(fā)展的全方位支持作用，提高京津冀區(qū)域整體發(fā)展能力，實現(xiàn)經(jīng)濟協(xié)同和社會協(xié)同的齊頭并進。