精準扶貧下第一書記嵌入式治理研究

【摘 要】 國家主導下的扶貧資源向村莊分配與輸送的過程中，村莊內部也面臨著諸多自治難題。第一書記通過結構嵌入性和關系嵌入性嵌入村莊并參與村莊治理、推動村莊發展，實現了國家與村莊的有效對接、進一步推動了精準扶貧工作的開展。但是作為一種特殊時期的治理選擇，第一書記的嵌入有其自身的使用條件和不足，隨著國家現代化的完成和村莊自治的完善，第一書記嵌入村莊治理的使命也終將完成。

【關鍵詞】 精準扶貧 第一書記 嵌入式治理

一、嵌入式治理產生的背景

精準扶貧是國家主導下的扶貧資源向村莊的分配與傳遞，其背后隱含著國家權力自上而下滲入村莊的邏輯。然而準扶貧在實施過程中由于科層制的束縛以及市場制“馬太效應”等原因，使得精準扶貧往往會出現“最后一公里脫靶”的現象。

農村的空心化以及自稅改以來村莊內部出現了一些治理危機，種種因素的交織使精準扶貧的開展以及村莊治的理增加了難度。國家雖然在不斷地加大對農村的扶持力度，但由于村莊內本身缺乏優秀的內生領導力，且村莊原有精英的流失和資源的匱乏，從而導致了國家政策在村莊的實施效果收之甚微，村莊無法有效的對接國家政策。第一書記作為一種嵌入式權力正是國家解決村莊無法有效對接國家扶貧資源的制度性安排。

二、權力嵌入村莊治理的形式

第一書記作為國家權力參與村莊治理的代表，其整體性的制度嵌入是第一書記嵌入村莊的合法性前提和工作壓力來源，而“第一書記的”的關系性嵌入則是其能否真正融入村莊并有效發揮作用，推動村莊治理的關鍵。

（一）第一書記的結構嵌入性

國家權力在嵌入村莊中時必須基于相應的制度才能使這種嵌入式權力實現對村莊的穩定控制，正如吉登斯所說：“支配存在于制度之中并通過制度展現出來，而又正是制度使那種深深地內嵌于社會生活的連續性得以呈現出來”。

國家與村莊分屬兩個相對獨立的組織，國家基層政權止于鄉鎮，村莊在鄉鎮的指導、支持和幫助下實行自治。而第一書記的設置體現了國家對村莊的組織嵌入，通過第一書記使兩個組織相互滲透并在組織形式上形成了一定的交叉和重疊。

精準扶貧中最重要的動員方式是項目制，然而完全依賴于科層制的運作方式項目制扶貧始終難以擺脫官僚制的束縛，層級之間溝通復雜且工作運行效率低。第一書記作為扶貧項目資源輸出的最后一環既能代表村莊向上級爭取資金和項目，也能代表國家參與村莊治理，憑借其獨特的身份能夠在村莊場域中促使科層制與項目制的有效結合。

（二）第一書記的關系嵌入性

關系嵌入性是指經濟行為嵌入到個人與他人互動而成的關系網絡之中，其個人關系網絡會對他的經濟行為產生重要的影響。

一是融入村莊關系網絡。第一書記處于扶貧關系網絡的樞紐位置，其工作的開展必然要與村干部、村民產生行為互動。其中村干部能力素質的高低對二者關系存在一定的影響。X村村長認為來自州里的第一書記學歷高、工作能力強，開會時會聽取第一書記的意見，在這種關系下第一書記能夠較為順利的開展工作。而第一書記與村民的交流溝通少，使第一書記獲得村民的信任和認可的難度加大，不利于第一書記嵌入村莊的關系網絡。X村98%以上人口為苗族，年紀稍大的人只會苗語，而第一書記完全不懂苗語，X村的第一書記說：“我每一次下村到戶都要靠當地人翻譯，語言是我和貧困戶之間最大的溝通障礙。”

二是整合村莊社會資本。由派出單位選派駐村的第一書記不僅在工資等福利以及考核上由原派出單位負責，同時也給予隱含在第一書記背后的物質、資金等支持，這就為被嵌入的村莊帶來的大量的外部資源。另一方面，第一書記也擁有屬于個人的社會資本，不僅能夠通過自身的專業技能和知識為村莊治理和發展產業提供支持和指導，也能夠發揮自身的社會關系網絡爭取到更多的資金和項目。

三是育村莊社會資本。第一書記不占村“兩委”班子職數也不參加換屆選舉，其嵌入身份的超然性使其能夠以更加客觀和公正的身份處理村內事務，也更容易取得村民和村干部的信任。這種優勢使得第一書記能夠樹立起良好的公信力和權威，這能夠為村莊內營造出協同合作、互助有愛的氛圍，而這也是村莊的一大社會資本。

三、嵌入式權力對村莊治理的影響

一是優化村級組織結構。第一書記的嵌入能夠改善村內兩委班子成員的知識結構、提升村干部的整體素質和能力，在嵌入村莊參與村莊治理和推動村發展的過程中，能夠為村莊注入新的血液，提升村莊治理主體的整體能力。同時能夠向村莊全面、準確的傳達上級政策，幫助村莊利用村莊自身優勢和特色發展產業。此外，第一書記的嵌入能夠加強對村級組織的建設，改善黨組織軟弱渙散的局面。

二是提升村民自治。在優化村莊自治主體上，第一書記的嵌入能夠協調好村支部與村委會之間的關系。由于村支部和村委會二者委托授權關系的不同，以及村莊治理中復雜的內部糾葛，當村兩委在處理村務出現分歧以及發生矛盾和沖突時會使村莊治理出現困境，而第一書記以其獨特的身份能夠超脫于村兩委的矛盾之外，并且有條件和能力協調二者之間的分歧與矛盾。

四、結語

在精準扶貧的大背景下，國家選派第一書記駐村工作，代表國家權力的第一書記嵌入村莊參與村莊的治理，這個看似逆村民自治的做法備受質疑，認為國家權力的滲透破壞了長久以來的村民自治，但是我們仍需透過“嵌入”的外在形式看到此舉的本質意義。外部力量的嵌入能夠彌補現階段村民自治的不足，在推動國家扶貧工作順利開展的同時也有利于提升村民自治，培育村莊的內部發展動力。如陳鋒所言，基層政權的“嵌入式治理”借國家政權向“輸入型”轉變的契機，將農民對國家的認同進一步提升為國家的治理能力，最終實現基層社會的“善治”。

【參考文獻】

[1] 安東尼·吉登斯.民族-國家與暴力[M].胡宗澤等譯.北京：生活·讀書·新知三聯書店，1998：7.

[2] 陳鋒.論基層政權的“嵌入式治理”——基于魯中東村的實地調研[J].青年研究，2011（01）：32.

作者簡介：丁怡（1994年），女，土家族，湖南，碩士研究生，研究方向：民族理論與政策。

課題：2018年國家民委武陵山區民族理論政策研究基地項目

項目編號18JDZB050