論黨內法規與國家法律的關系

摘 要 協調好黨內法規和國家法律的關系是黨與法關系的核心問題。黨內法規和國家法律不屬于同一個規范體系，但兩者均是社會主義法治體系重要的組成部分。本文認為要協調好黨內法規和國家法律的關系，就要用法治的思維理解兩者之間的一致性和差異性，切實貫徹體現法治精神、國家法優先、黨紀嚴于國家的原則，積極發現并分析黨內法規與國家法律之間的不協調問題，進而不斷規范黨內法規，加大黨內法規的合法性審查，建立兩者之間的協調機制，使黨內法規和國家法律能夠相互協調并完美統一于中國特色社會主義法治體系。

關鍵詞 黨內法規 國家法律 差異性 一致性 協調

作者簡介：陳艷梅，河南科技大學。

中圖分類號：D920.0 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.02.056

一、黨內法規的概念及性質

（一）黨內法規是中國共產黨黨內規章制度的總稱

《中國共產黨黨內法規制定條例》對黨內法規定義是：“黨的中央組織及其中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規范黨組織的工作、活動和黨員行為的黨內規章制度的總稱”。

1938年10月，毛澤東同志在黨的第六屆中央委員會第六次會議上指出：“為使黨內關系走上正軌，還須制定一種較詳細的黨內法規，以統一各級領導機關的行動。” 1945年5月，劉少奇同志在黨的七大上提出“黨章，黨的法規，不僅是要規定黨的基本原則，而且要根據這些原則，規定黨的組織之實際行動的方法，規定黨的組織形式與黨的內部生活的規則。” 1962年2月，鄧小平同志在擴大的中央工作會議上列舉了民主集中制、艱苦樸素、謙虛謹慎等優良傳統并指出有一套健全的黨的生活制度是我們黨的傳統之一，認為“這些都是毛澤東同志一貫提倡的， 是我們的黨規黨法” 。1978年12月，鄧小平同志在《解放思想， 實事求是， 團結一致向前看》的講話中提到：“國要有國法， 黨要有黨規黨法。黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法，國法就很難保障。” 1990年，中共中央頒布的《中國共產黨黨內法規制定程序暫行條例》中正式使用黨內法規，即“黨內法規是黨的中央組織、中央各部門、中央軍委總政治部和各省、自治區、直轄市黨委制定的用以規范黨組織的工作、活動和黨員的行為的黨內各類規章制度的總稱。” 1992年，黨的十四大修改并通過的《中國共產黨章程》中首次使用了“黨內法規”這一概念，即“維護黨的章程和其他黨內法規，協助黨的委員會加強黨風建設，檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況” ，“黨內法規”正式寫入黨章。

（二）黨內法規的特殊法律性質

按照制定主體和適用主體的不同，當下社會的法可分為國際法、國家法和社會法。這里的社會法是指由不同的社會公權力主體制定的行為規則，用于調整其內部的組織及管理關系、調整其運行所涉及的外部關系。按照能否運用國家強制力保障實施這一標準來劃分，當下社會的法可分為硬法和軟法。“軟法是一定人類共同體制定或認可的規范共同體組織和共同體成員行為的規則” ，其不能用國家強制力保障實施。綜上，黨內法規應屬于社會法和軟法。但中國共產黨是執政黨，其黨內法規在調整黨內事務的同時必然會對國家事務產生影響，故黨內法規的性質是社會法和軟法，但也必然包含了國家法和硬法的部分。

二、黨內法規和國家法律之間的一致性與差異性

一方面，兩者都屬于社會主義法治體系，有著相同的指導思想和價值取向，兩者相輔相成，相互促進。另一方面，兩者不屬于同一個規范體系，在制定主體、制定程序、調整對象、實施方式等方面均有很大差異。

（一）黨內法規和國家法律之間的一致性

兩者的一致性體現在以下四個方面：首先，中國共產黨代表全國最廣大人民的根本利益。黨內法規和國家法律在價值取向上都體現了人民的意志，兩者的最高目標都是人民利益福祉。其次，兩者具有共同的指導思想。《黨章》和《憲法》都明確規定了馬克思主義的指導地位。黨內法規與國家法律均以馬克思主義作為指導思想。再次，兩者都是社會主義法治的重要組成部分，缺一不可。最后，二者相互配合，良性互動。一方面，黨內法規不得違反國家法律；另一方面，黨內法規是國家法律的重要立法淵源，其條件成熟時可上升為國家法律，對國家法律具有指引和促進的作用。

（二）黨內法規和國家法律之間的差異性

兩者不屬于同一個規范體系，具有較為明顯的差異。首先，制定的主體及制定的程序均不相同。國家法律是全國人民代表大會及其常務委員會依據《立法法》制定，黨內法規的制定主體是省級以上的黨委組織依據《黨內法規制定條例》制定。其次，調整內容和適用對象均不相同。國家法律調整的是社會關系及秩序，適用對象是全國公民和組織。黨內法規調整的是黨內關系及生活，適用對象是黨員和黨組織。再次，實施方式不同。國家法律的適用主體是國家機關，其依靠國家強制力保障實施；黨內法規的適用主體則是黨的組織，其依靠黨的紀律保障實施。最后，黨內法規嚴于國家法律。這是黨的領導地位和執政地位決定的，只有嚴明的紀律和規矩，才能保證全黨團結統一、步調一致，才能更好地執政，更好地率領全國各族人民把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義國家。

三、黨內法規與國家法律相協調

協調作為名詞時表示和諧一致的狀態，作為動詞時表示為達到和諧的狀態，有意而為之，配合得當的特定行為。黨的十八屆四中全會通過的《決定》中強調要“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調” ，兩者協調的關鍵是在立法和實施動態過程中，有意地加以促成。

（一）協調黨內法規與國家法律的困境

要達到黨內法規和國家法律的完美協調，就必須弄清二者相協調問題的困境。

1.黨內法規表述不規范，內容不完整

首先，黨內法規研究起步晚，缺乏專業的 “立法技術”。具體如下：有的黨內法規語言表述不具體不明確，語義理解不具有唯一性；條款表述不完整，有的條款有行為模式，但無相應的后果條款；救濟條款規定不到位。其次，黨內法規的內容不完整，實體性法規較多，程序性法規較少，原則性規定較多，可操作性規定較少。再次，黨內法規的協調性不足。黨內法規的制定主體層級和部門較多，無法將黨內法規置于同一維度進行考慮，對法規同一性認識不足。

2.黨內法規體系有待完善

黨內法規雖然已經形成了以黨章為根本，準則、條例為主干，規則、規定、辦法、細則為枝節的縱向結構體系；但從橫向結構看，黨內法規在黨的干部和黨的紀律方面規定較多，雖然這兩個方面較為重要，但其他方面的規定也是必不可少的。

3.對黨內法規的合法性審查不到位

黨內法規和國家法律制定主體不同，黨內法規的規劃、制定和評估三階段與國家法律溝通不夠，合法性審查不到位。

4.兩者在實施的過程中缺乏有效的協商機制

兩者均規定了相應的評估機制，這對各自良性運轉有積極的保障作用。但兩者缺乏高效的協商機制，致使信息無法共享。

（二）協調黨內法規與國家法律的原則

要達到黨內法規和國家法律的協調，就必須樹立相應的原則，確保兩者協調的基調。

1.體現法治精神原則

法治精神必須以公平正義和普遍約束力為先決條件，以保障個人的權利為基本價值取向，以程序的民主性、規范性為程序正義的基本要求。黨內法規被納入社會主義法治體系以后，其與國家法律相協調的首要原則就是體現法治精神的原則。即黨內法規的內容要反映絕大多數黨員的意志，制定主體及制定程序等要體現程序正義的要求。

2.國家法優先的原則

國家法優先原則即法律至上原則，這既是憲法的基本原則之一，也是黨章明確規定的。一方面，黨內法規的制定原則、具體內容不得和國家法律的立法原則、具體內容相違背。另一方面，屬于國家法律規定的事項，黨內法規不得介入。

3.堅持黨紀嚴于國法的原則

中國共產黨是工人階級的先鋒隊，這一性質決定了黨紀必須嚴于國法。即：黨內法規對黨員的要求比國家法律對公民的要求更為嚴格；黨員干部違法犯罪的，黨內法規使用在先，及時查清其違紀事實并給予黨紀處分后，移交司法機關，在法律許可的范圍內從嚴、從重處理。

（三）協調黨內法規和國家法律的建議

1.規范并完善黨內法規

首先，提高立法技術，規范立法程序。語言表述要準確，以增強黨內法規的適用性和可操作性。法規條款結構要完整，既要有行為模式，也要有相應后果的規定，以保證黨內法規的實施。同時，應增加救濟條款的制度安排，保證權益受到損害時能夠得到有力的救濟。其次，完善黨內程序性法規，增強黨內法規的可操作性，保障實體權利的落實。再次，不同層級的制定主體之間，應注重協調性，以減少甚至避免黨內法規內部的不協調。

2.完善黨內法規體系

要站在全局的高度，整體規劃，縱向保證各層級的均衡，橫向保證各項內容的均衡，縱向與橫向相結合，使黨內法規結構體系更趨協調。

3.加大黨內法規在規劃、制定和評估這三個階段的合法性審查，其中制定階段包括起草、審批、發布和備案等環節

在黨內法規的規劃和起草階段，要認真專研國家法律，充分發揚民主，細心聽取各方意見，進而與國家法律的立法機關反復溝通協商，并將黨內法規的立法規劃和正式草案向所有黨組織和黨員公布以接受監督，切實保證黨內法規在的規劃和起草階段的合法性。在黨內法規的審批階段，若起草的黨內法規多次因違反法律而被修改、緩辦或退回的，起草該黨內法規草案的直接責任人員和主管人員應給予相應的黨紀處分；若審批機關審批不嚴，造成其審批通過的法規與國家法律相沖突，應追究審核人員的責任。在黨內法規的備案環節，專門機關應與國家法律的立法機關密切聯系，認真聽取其意見，記錄在案并認真研究，以判斷備案的黨內法規是否合法。在黨內法規的評估階段，應當組建專門的評估機構，按照相應的評估原則及評估程序對黨內法規的運行情況進行評估，以確保黨內法規在運行中的合法性。

4.建立高效的溝通和協調機制

黨內法規與國家法律的協調，不僅體現在立法上，更體現在實施的具體環節中。要達到兩者在實施階段的協調，就必須建立高效的溝通和協調機制。一種是修改和廢止的溝通機制，國家法律和黨內法規在運行過程中，若出現修改或廢止的情形，應當及時向對方通報，對方接到通報后應啟動相應的評估機制，進而研判該通報并將結果向通報機關反饋。另一種是評估中的溝通協調機制。一旦發現兩者有不協調的情況，應當及時通報對方，就具體的問題相互溝通并協商共同解決。具體措施是制定協調細則，明確協調的具體情形；國家法律和黨內法規的實施部門要根據各自具體情況建立相應的協調平臺，并有專人負責，以確保有效運轉，充分利用這一協調平臺，實現信息共享，使協調機制發揮應有的價值。

注釋：

毛澤東選集：第2卷.人民出版社.1991年版.第528頁.

劉少奇論黨的建設.中央文獻出版社.1991年版.第400頁.

鄧小平文選：第1卷.人民出版社.1994年版.第300頁.

鄧小平文選：第2卷.人民出版社.1994年版.第147頁.

中國共產黨黨內法規選編（1978-1996）.法律出版社.1996年版.第706頁.

中國共產黨章程編介（從一大到十六大）.黨建讀物出版社.2004年版.第282-283頁.

姜明安.軟法的興起與軟法之治.中國法學.2006（2）.第25-36頁.

中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定.北京：人民出版社.2014年版.第53頁.