中國扶貧現狀與演進以及 2020 年后的扶貧愿景和戰略重點

陳志鋼 畢潔穎 吳國寶 何曉軍 王子妹一

改革開放 40年來的經濟高速增長使中國在消除極端貧困方面成效顯著，并對全球減貧事業做出了重要貢獻。世界銀行數據顯示，1981-2015 年，中國累計減少貧困人口 7.28 億，這一數字比拉美或歐盟國家的總人口還要多，而同期世界其他地區的脫貧人口僅有 1.52 億。2012-2017 年，中國現行貧困標準下的農村貧困人口由 9899 萬人減少至 3046 萬人。同時，貧困人口的營養狀況、受教育程度、預期壽命以及其他福利指標也得到了全面改善。2015 年，中共中央、國務院做出關于打贏脫貧攻堅戰的決定，確保到 2020 年實現現行標準下的農村貧困人口全部脫貧。但是，中國減貧面臨的形勢依然嚴峻，剩余貧困人口的規模依然較大，且貧困程度深，減貧成本高，穩定脫貧難度大。同時，中國的經濟社會發展正面臨一系列新變化，尤其是老齡化的加速與城鎮化的逐步推進，這將使貧困問題呈現新特征。這就要求準確判斷中國面臨的經濟社會轉型形勢，分析城鄉貧困的現狀和特點，針對貧困問題的新特征，提出新的扶貧愿景并明確減貧戰略重點。

回顧 40 年來的減貧路徑，中國完成了從開發式扶貧向區域瞄準再到精準扶貧的轉變。基于貧困新特征以及城鄉融合發展、鄉村振興等宏觀戰略，扶貧工作突出城鄉統籌、基于權利公平的社會保障的思路將逐步清晰。論文準確認識和判斷中國城鄉貧困的現狀與特點，回顧和梳理扶貧政策與扶貧體系的演變和挑戰，分析中國扶貧工作面臨的新形勢與新問題，據此提出 2020 年后中國城鄉融合的扶貧愿景和戰略重點。改革開放以來，中國經濟結構轉型、城鎮化進程推進、收入差距擴大和人口結構變化將繼續影響扶貧工作。中國城鄉貧困人口持續減少，但多維貧困和消費貧困的發生率高于按照目前官方標準估計的收入貧困發生率，教育、健康分別是農村、城市多維貧困中受剝奪最嚴重的方面，農民工成為城市貧困人口新的主要構成，婦女、兒童和老人等特殊群體的貧困狀況是城鄉減貧工作需要共同關注的問題。中國仍沒有建立全國統一的貧困治理體系，扶貧政策和投入的城鄉差異明顯。隨著城鎮化和老齡化進程的推進，農民工群體、城鎮低保人群、未來由于貧困線調整所形成的新貧困人口的貧困問題，將隨著經濟社會的轉型發展尤其在 2020 年以后會日益突出。

基于此，論文提出 2020 年后中國扶貧新愿景，即到 2035 年建立城鄉融合的貧困治理體系，以城鄉基本公共服務均等化為減貧戰略方向。2020 年后的減貧戰略需聚焦五個重點問題：未來經濟社會發展條件預測、新的貧困標準制定、城鄉統籌的貧困治理體系建設、利貧性社會保障體系建設、財政金融改革與創新。第一，正確判斷和預測未來的經濟社會發展條件是制定2020 年后扶貧戰略的前提；第二，新貧困標準的制定是 2020 年后扶貧戰略需要回答的首要問題；第三，建立城鄉統籌的貧困治理體系是 2020 年后扶貧戰略實施的組織基礎；第四，建設以基本權利公平為基礎的社會保障體系是 2020 年后扶貧戰略的核心內容；第五，扶貧財政體系改革和金融機制創新是 2020 年后扶貧戰略可持續的重要支撐。