關于紹興會稽山古香榧群立法保護的探索

□ 紹興市林業(yè)局 韓柏昌

會稽山古香榧群是紹興市的瑰寶，是森林資源之精華。它不僅是一種自然遺存，更記載著歷史，傳承著文化，蘊藏著財富。紹興會稽山古香榧群分布在柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市的12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)59個行政村，面積402平方公里，區(qū)域內有百年以上古香榧樹7.2萬余株，其中千年以上的4500株，古樹之密集與眾多，堪稱華夏一絕，被專家高度贊譽為我國古代果樹大規(guī)模嫁接技術應用難得的例證，罕見的古代良種選育與嫁接技術的“活化石”，會稽山農(nóng)業(yè)文明的代表作。2013年，作為全球首個以山地經(jīng)濟林果為主要特征的農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)利用系統(tǒng)，紹興會稽山古香榧群先后入選了中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)。2017年，紹興會稽山古香榧群入選中國15處“中國最美森林”之一；同年，紹興柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市會稽山香榧主產(chǎn)區(qū)被原農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局等9部委命名為首批中國特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)。隨著紹興經(jīng)濟社會的發(fā)展，社會各界對全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和歷史留下的“活化石”的保護越來越重視，紹興市政府頒布的《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》已不能適應新形勢、新需求，亟需進行地方立法進一步加以規(guī)范。同時，開展紹興會稽山古香榧群立法保護，意義特殊，不僅是貫徹落實習近平生態(tài)文明思想，深入踐行“兩山理論”和助推鄉(xiāng)村振興的具體行動，還對于建設“美麗紹興”“森林紹興”，促進紹興山區(qū)社會經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展，增強山區(qū)林農(nóng)增收致富能力具有十分重要的現(xiàn)實意義。

一、立法背景

（一）黨中央對生態(tài)文明建設的重視與要求

中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習近平指出：“我們既要綠水青山，也要金山銀山。寧要綠水青山，不要金山銀山，而且綠水青山就是金山銀山。”要按照綠色發(fā)展理念，樹立大局觀、長遠觀、整體觀，堅持保護優(yōu)先，堅持節(jié)約資源和保護環(huán)境的基本國策，把生態(tài)文明建設融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，建設美麗中國，努力開創(chuàng)社會主義生態(tài)文明新時代。2016年12月23日，中共中央國務院《關于深入推進農(nóng)業(yè)供給側結構性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》明確指出，“深入開展農(nóng)村人居環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設”“支持重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護”。

（二）紹興市委市政府高度重視古香榧群立法保護

開展古香榧群立法保護是踐行“兩山理論”的生動實踐，是落實中央關于生態(tài)文明建設的重要舉措。對作為中國重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)和全球重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的紹興會稽山古香榧群進行立法保護，得到了市委、市政府的高度重視。《紹興市人民政府辦公室關于推進香榧產(chǎn)業(yè)傳承發(fā)展的意見》提出了要“加快紹興會稽山古香榧群保護管理和利用傳承工作立法進程”，紹興市人大常委會《關于推進香榧產(chǎn)業(yè)發(fā)展和古香榧群保護情況的視察意見》中明確提出了“加快立法進程”的意見。2018年2月份，《紹興市人大常委會2018年立法計劃》明確將會稽山古香榧群立法列入了今年立法審議項目。

（三）紹興市人民代表大會具有地方性法規(guī)立法權

《中華人民共和國立法法》第七十二條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)。設區(qū)的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)，法律對設區(qū)的市制定地方性法規(guī)的事項另有規(guī)定的，從其規(guī)定”。2015年，浙江省十二屆人大常委會第二十三次會議審議通過決定，授予紹興等設區(qū)的市人民代表大會及其常務委員會，自決定公布之日起，可以開始制定地方性法規(guī)。

二、存在問題

（一）保護管理體制不夠健全

2015年8月份，為加強會稽山古香榧群保護管理工作，紹興市成立了會稽山古香榧群保護管理局，但古香榧群所在的三個區(qū)（市）及各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)至今還沒有建立相應的保護管理機構，形不成一支網(wǎng)絡化、深入到基層的工作隊伍，體制建設存在嚴重短板。同時，也難以建立形成市、區(qū)（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)聯(lián)動的工作機制。

（二）保護管理經(jīng)費沒有保障

《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》第八條規(guī)定：“設立會稽山古香榧群保護管理專項經(jīng)費，專項經(jīng)費納入市和相關縣（市）兩級財政預算，主要用于會稽山古香榧群重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的保護、復壯、研究、宣傳、開發(fā)利用和獎勵。”但由于多種原因，專項經(jīng)費沒有落實，影響了保護管理工作的開展。

（三）部分區(qū)域保護力度不足

有的地方病蟲害如白蟻等多年嚴重發(fā)生，沒有及時進行防治；有的生態(tài)系統(tǒng)中生物多樣性缺失，沒有及時進行修復；有的保護性基礎設施薄弱；有的對臺風、大雪、雷電等災害性天氣的預防能力不強。

（四）科學保護水平有待加強

一是對古香榧樹的合理施肥等栽培技術、樹勢衰退的機理、衰退后樹體的生化變化、健康診斷、如何采用各種措施延緩衰退以及救護衰弱的古香榧樹、更新復壯等科技研究很少；二是有少數(shù)經(jīng)營者，有的為追求香榧高產(chǎn)，過度施肥，造成肥害，導致樹勢衰弱；有的由于勞動力緊張等原因，施肥不當，易造成資源浪費，甚至產(chǎn)生面源污染，影響古榧樹生長環(huán)境。

（五）后備資源調查不夠完善

由于古香榧群內古樹眾多，而從事古樹調查建檔的工作人員很少，與古樹數(shù)量不成比例，對古香榧樹總體的基本情況掌握得不夠精確。因此調查建檔滯后，對眾多古樹自身的基本情況、所在地理位置、環(huán)境條件、生長狀況等信息不能精確掌握，對精準開展保護管理工作帶來一定影響。

三、具體工作

（一）組建起草調研團隊

2018年2月份，紹興市人大常委會辦公室制發(fā)市人大辦《關于印發(fā)紹興市人大常委會2018年立法計劃的通知》，將《紹興會稽山古香榧群保護管理規(guī)定》列為2018年初次審議項目。根據(jù)紹興市人大常委會立法交辦會的要求，紹興市林業(yè)局負責具體的起草調研工作。根據(jù)上述要求，紹興市林業(yè)局制定了《紹興會稽山古香榧群保護管理規(guī)定》起草調研工作方案，落實工作職責，分解目標任務，明確時間節(jié)點，做到任務、時間、組織、責任“四落實”。2018年4月份，紹興市林業(yè)局以公開招標方式確定委托律師事務所作為第三方開展起草工作技術服務，并抽調局業(yè)務骨干與第三方人員共同組成起草調研團隊。

（二）開展實地調研工作

在中國綠色時報、紹興日報等媒體廣泛宣傳立法和保護工作，公開征集立法意見建議。組織起草團隊和局屬各處（室），由紹興市林業(yè)局領導帶隊赴柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市古香榧群核心區(qū)進行多次調研，還會同紹興市人大常委會、市政府法制辦赴云南省紅河州、福建省福州市等地的考察學習活動，學習和借鑒當?shù)剞r(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)的立法經(jīng)驗。在充分調研的基礎上，起草團隊進行深入分析研究，確定了起草的方向、整體布局和重點條款。之后，又主動配合市法制辦、市人大農(nóng)經(jīng)工委、市人大法工委赴古香榧群核心區(qū)開展實地調研，多方面多層次聽取意見。

（三）整理立法基礎資料

起草調研團隊組成后，著手準備立法起草的基礎資料，安排專人進行全面的資料收集工作，主要收集三方面資料。一是立法技術規(guī)范規(guī)定，包括《中華人民共和國立法法》《行政法規(guī)制定程序條例》《紹興市制定地方性法規(guī)條例》等。二是主要上位法，包括《中華人民共和國森林法》《中華人民共和國水土保持法》《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》《浙江省古樹名木保護辦法》等。三是其他城市立法或規(guī)范性文件，包括《福州市茉莉花茶保護規(guī)定》《貴州省古茶樹保護體條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》等。四是紹興相關地方性規(guī)定及技術性文件，包括《紹興會稽山古香榧群保護管理辦法》《紹興會稽山古香榧群保護與發(fā)展規(guī)劃》等。

（四）完成法規(guī)草案起草

在沒有其他地市相同類型的法規(guī)文本可借鑒參考的前提下，起草團隊在充分研究已有上位法律法規(guī)的基礎上，結合調研發(fā)現(xiàn)的實際情況，集中辦公起草，形成了《規(guī)定》初稿，之后多次組織起草團隊人員與相關行業(yè)專家進行逐條討論。2018年4月份，根據(jù)紹興市法制辦、市人大法工委和農(nóng)經(jīng)工委意見，在征求柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市以及市級有關部門意見的基礎上，紹興市林業(yè)局對《規(guī)定》進行了修改完善，形成了法規(guī)草案送審稿，并提交市法制辦審查。之后，法規(guī)草案順利通過了市政府常務會議，以議案形式報市人大常委會審議。

（五）主動配合修改完善

法規(guī)草案提交至市法制辦后，根據(jù)工作安排，紹興市林業(yè)局積極主動配合修改完善工作。期間，會同市人大常委會法工委、農(nóng)經(jīng)工委和市法制辦，對規(guī)定草案進行多次集中封閉式的談論修改，形成征求意見分送省人大常委會法工委、市政府、市政系、市級各部門和有關區(qū)（市）政府，多個層面征求意見，并向省級有關部門匯報，征集修改意見。期間，配合市人大常委會共召開各類座談會和論證會10余場次，參加座談會和論證會人數(shù)達300余人次，共征集到各類意見建議1000余條，并對法規(guī)草案結構、內容和具體條文進行了四輪逐條研究討論，認真聽取專家、委員等多方意見，九易其稿，最終法規(guī)草案于2018年11月1日通過市人大常委會二次審議，并報省人大常委會履行批準程序。

四、立法成效

（一）明確保護對象

明確了紹興會稽山古香榧群，是指在紹興會稽山腹地生長的以古香榧樹為主的古榧樹林，以及相關的自然景觀、生態(tài)環(huán)境和由傳統(tǒng)農(nóng)耕方式、民俗活動等構成的文化景觀。同時，明確了古香榧群范圍為柯橋區(qū)的稽東鎮(zhèn)，諸暨市的趙家鎮(zhèn)、東白湖鎮(zhèn)、楓橋鎮(zhèn)、東和鄉(xiāng)，嵊州市的谷來鎮(zhèn)、竹溪鄉(xiāng)、王院鄉(xiāng)、石璜鎮(zhèn)、雅璜鄉(xiāng)、通源鄉(xiāng)、長樂鎮(zhèn)等12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的59個村，總面積402平方公里；古香榧群保護范圍和五個片區(qū)的保護核心區(qū)，具體界線由市人民政府劃定并向社會公布。

（二）明確管理體制

按照“政府—行業(yè)行政主管部門—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—村級等相關組織”自上而下的管理模式，明確各層級的工作職責。一是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府按照各自職責負責本轄區(qū)內古香榧群保護工作，并將其納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，保護所需經(jīng)費列入本級年度財政預算。二是規(guī)定市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市林業(yè)行政主管部門負責做好本轄區(qū)內古香榧群的保護、管理、研究和利用具體工作；其他行政主管部門應當按照各自職責和本規(guī)定，共同做好古香榧群的保護工作。三是規(guī)定古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應當落實專人做好本轄區(qū)內的古香榧群保護工作。四是規(guī)定古香榧群所在地的村民委員會、香榧行業(yè)協(xié)會和專業(yè)合作社等組織，可以通過制定村規(guī)民約、協(xié)會章程、采摘規(guī)范等方式做好古香榧群保護工作。

（三）明確保護舉措

從正反兩方面規(guī)定了古香榧群的保護舉措：一方面以規(guī)劃引領，保護生態(tài)環(huán)境。規(guī)定市人民政府應當依法組織編制古香榧群保護規(guī)劃，并與城鄉(xiāng)規(guī)劃相銜接；古香榧群保護范圍內實施建設開發(fā)活動，應當符合古香榧群保護規(guī)劃，建設、施工等單位應當采取保護措施，避免古榧樹以及周圍景物、植被、地形地貌、文物古跡等受到損害。同時，對古香榧群保護范圍內設置標識和示意圖進行了規(guī)范。另一方面，作出禁止性規(guī)定，加強保護力度。提出了古香榧群保護范圍內禁止的三種行為，設立了相應的罰則，同時為了突出對核心區(qū)的保護，規(guī)定除了一般禁止行為外，還禁止墾造耕地等四種行為。

（四）明確保護職責

規(guī)定對樹齡一百年以上榧樹編制分級保護目錄，實行動態(tài)管理定期開展古榧樹后備資源普查工作，同時對設立古榧樹保護標志、保護設施進行了規(guī)范。二是落實養(yǎng)護責任。明確了古榧樹的所有權人為養(yǎng)護人，所有權、承包經(jīng)營權分離的，應當約定養(yǎng)護人；沒有約定或者約定不明的，經(jīng)營權人為養(yǎng)護人。同時，規(guī)定養(yǎng)護人應當按照養(yǎng)護技術規(guī)范對古榧樹進行日常養(yǎng)護以及合理使用化肥農(nóng)藥。針對現(xiàn)實中影響古榧樹保護的突出問題，規(guī)定了病蟲害防治、災害預防、注銷制度等內容。

（五）明確利用范圍

保護是為了更好地發(fā)展，分別從種質資源、科學研究、品牌建設、遺產(chǎn)文化、開發(fā)利用等方面加以規(guī)定。一是規(guī)定了應當加強對優(yōu)良榧樹種質資源的保護，建立榧樹種質資源圃、基因庫，開展種質資源收集保存、良種選育和示范推廣。二是規(guī)定了應當重視香榧基礎研究，支持對香榧專用化肥農(nóng)藥、病蟲害防治技術、產(chǎn)品深加工等的研發(fā)。三是鼓勵開發(fā)擁有自主知識產(chǎn)權的香榧系列產(chǎn)品，打造區(qū)域公用品牌，注冊地理標志證明商標。四是規(guī)定了古香榧群的遺產(chǎn)展示以及相關歷史文化的挖掘、研究和整理，促進香榧文化的傳承。五是鼓勵當?shù)丶w經(jīng)濟組織和居民利用古香榧群資源發(fā)展林下經(jīng)濟，同時也鼓勵社會資本參與古香榧群的保護開發(fā)利用。

（六）明確法律責任

上位法已經(jīng)設定法律責任的，使用轉致條款。具體條文中出現(xiàn)的違法行為，直接跟設了相應的法律責任。此外，規(guī)定了紹興市和柯橋區(qū)、諸暨市、嵊州市人民政府及其部門、古香榧群所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的工作人員有未按照法定程序組織編制保護規(guī)劃或者擅自修改保護規(guī)劃等四種行為之一的，由有權機關依法處置。