社會沖突中鄰避問題的解決機制分析
——以湖北仙桃垃圾焚燒項目為例

李澤霖

(三峽大學法學與公共管理學院，湖北 宜昌 443000)

一、鄰避問題的特點及原因分析

“鄰避”來源于歐美國家的城市化進程中產生的社會沖突，居民反對在其附近建設具有負外部性的公共設施，他們反對的訴求通常是“不要建在我家后院”(Not inMy Backyard)，簡稱為NIMBY。NIMBY也就逐漸成為了“鄰避”的代名詞。

(一)鄰避問題的定義

鄰避問題是因政府興建某類公共服務設施而引起的各種抵制和抗議，民眾因擔心如垃圾場、發電廠等設施對身體健康、居住環境等帶來諸多負面影響，從而激發人們的嫌惡情結，采取強烈、堅決、情緒化的反對或抗爭行為。

(二)鄰避問題產生原因

鄰避問題的產生是多種因素綜合作用的結果，包括居民對政府的不信任和不平衡的心理恐等內因以及環保意識的提升和沖突解決機制的欠缺等外因，具體來看包括以下幾方面：

1.公民對生存環境權益的維護

隨著國家經濟的發展和公眾環保意識的增強，公民對生存環境權益日益重視，如干凈的空氣、清潔的水源優美的景觀等，部分公共服務設施的興建可能會對周邊居住環境造成破壞、影響健康，因而遭到公眾的抵制。

2.民眾和專家對風險認知的不同

民眾更多的是從切身體驗認知，專家更多是從技術角度評價，比如專家認為經過處理的垃圾焚燒是可以接受的風險，而民眾卻認為是不能忍受的。由于政府主要倚重于專家的評價結論，如果缺乏完善的溝通機制，民眾對評價結論的不認可就會導致對專家的不信任，從而抵制鄰避設施的建設。

3.公民權益在決策中未受到重視

隨著公民維權意識的不斷增強，對事關自身權益的政策也越發敏感，有時候公民訴求的焦點不在于未得到合理的補償，而在于政府在決策中只重視專家意見而忽視公民意愿，只重視經濟效益而忽視公眾權益，損害了公民在決策中的知情權和參與權，導致公眾對政府決策的合法性產生質疑，從而失去了對政府的信任，增強了產生鄰避沖突的可能性。

二、具體鄰避問題產生機制剖析

垃圾處理廠作為公共服務設施是現代宜居城市的重要保障，但是隨著城鄉垃圾處理量的日益增長，我國大部分城市均面臨著垃圾圍城的窘境。對于湖北省仙桃市來說也面臨著相同的問題—全市每天產生生活垃圾800多噸，春節高峰期達1200噸，而唯一的生活垃圾填埋場嚴重超負荷運行。為了解決問題，仙桃市政府引進盈峰環境科技集團合作興建生活垃圾焚燒發電廠，隨著工程建設的推進，“鄰避問題”也不期而至。

(一)事件發生過程

2016年6月21日，陸續有人在仙桃本地論壇、微信群、朋友圈發布關于“仙桃要建垃圾焚燒廠”的消息，引發輿論關注；24日開始，輿情逐步升溫，紛紛有人在微信群、朋友圈發起行動抵制倡議；25日，部分群眾走上街頭，抵制仙桃市生活垃圾焚燒發電站項目工程，輿情持續發酵。6月27日，仙桃市市長通過視頻對全市人民承諾已經停止該項目。該事件導致正在建設的仙桃垃圾焚燒發電廠停工，一度成為輿論焦點。事件發生近一年后，2017年5月3日，在群眾支持率高達99%的情況下，仙桃垃圾焚燒發電項目作為該市“一號工程”，在原址重新啟動建設并投入使用。

(二)垃圾處理項目鄰避因素分析

通過分析，該鄰避沖突的產生主要有以下因素：一是民眾缺乏垃圾焚燒的知識普及，對風險的評判和專家之間存在很大差距。二是政府對垃圾焚燒項目的地方經濟帶動作用更為看重，而忽視了公眾在決策中的知情權和參與權，沒有建立有效的溝通機制。三是利益相關者各自存在不同的愿景，缺乏有效的利益協調機制。具體分析如下：

1.鄰避沖突的關系分析

從政府層面上來看，垃圾焚燒發電有著極強的迫切性，因為在目前生活垃圾處理方式中填埋和堆肥占地多且易造成二次污染，而焚燒發電相較之下擁有極大的優勢。從社會層面上來看，越來越多的公民開始意識到垃圾焚燒會產生毒素，同時也知道在全世界范圍內對垃圾焚燒也存在較大爭議。因此，在公眾對政府出具的環境評估報告準確性存疑的情況下，公眾反對在居住地附近興建垃圾焚燒項目是保護自身權益的必然選擇。

2.鄰避沖突的博弈分析

一是政府與公眾之間的博弈關系，目前的垃圾處理方式主要在某一地點集中處理所有人產生的垃圾，這實際上是把垃圾對公眾造成的危害集中到了某一區域的居民身上，造成這一區域居民付出的代價與受益的不對稱，本質上是犧牲少數人的利益換取大多數人的環境收益。當成本與收益的脫節超出了當地居民的忍受極限時，針對垃圾處理場的社會沖突就不可避免。因此，對利益受損居民的補償便成為垃圾處理場建設過程中政府與當地民眾博弈的關鍵。

二是公眾與企業之間的博弈關系，垃圾處理設施的建設不僅涉及當地民眾的切身利益，而且涉及到民眾在垃圾處理廠建設后的搬遷安置和謀生問題。因此，垃圾處理場建設補償以及搬遷安置補償便成為企業與公眾博弈的關鍵。

三是政府與企業之間的博弈關系，政府通過在郊區建設垃圾處理場可以獲得豐厚的財政收入，并且可以解決城市發展中一系列的社會、經濟問題。而政策與市場之間的矛盾、成本與效益之間的均衡便成為中政府與企業博弈的關鍵。

仙桃市委、市政府在垃圾焚燒發電項目停工后，及時總結教訓，加強與群眾溝通協商，充分尊重群眾訴求、關照群眾利益，從而推動了項目重啟，這無疑是亡羊補牢的明智之舉。堅持以人民為中心的發展理念，讓公共決策充分體現民意，這是仙桃垃圾焚燒發電項目能夠原址重啟的重要啟示。

三、鄰避問題解決對策分析

鄰避問題的產生有其制度化和非制度化的因素，因此解決鄰避問題應重點解決公共利益界定、利益保護和程序等關鍵問題。解決此類問題的一般思路是：在群體性事件發生的爆發階段，通過媒體引導好公眾的情緒，統一輿論基調，完善信息公開機制；對于公眾參與決策的權利要給予保證；在群體性事件發生后的善后階段，需要立即對事件進行評估并總結經驗教訓；同時需要逐步建立制度保障，建立并完善相關法律法規。具體解決對策分析如下：

(一)合作博弈以達到各方共贏

政府和公眾在處理鄰避沖突的過程中應積極采用合作博弈方法以達到共贏的局面，即在保障公共利益的同時尋找滿足公眾利益的可行性方案，從而有利于在實現公共利益的前提下保障各方的最大利益。

(二)合理補償以提高補償滿意度

在風險最小情況下尋求有效的補償機制，促進成本分擔和收益分享，減輕民眾對鄰避設施的不滿。一是在垃圾處理設施運行過程中，應建立和完善對垃圾處理地居民的環境補償機制。二是政府應建立溝通機制與公眾形成良好的互動并爭取他們的信任，使公眾明白在鄰避設施的建設問題上雙方是合作關系而非被迫執行。三是通過媒體向當地民眾表明公共設施存在的必要性、重要性和長遠利益。

(三)公眾參與以降低沖突可能性

在鄰避問題中，信任差距是造成沖突的重要原因之一，在鄰避設施建設過程中，公眾對項目本身、專家意見及地方政府的不信任導致廣泛質疑，產生上述問題的根源在于公眾參與度在地方政府的日常決策中嚴重不足，因此以基層民眾為主體的公眾參與是解決鄰避問題的核心。

1.搭建交流平臺，加強信息溝通

在鄰避問題中，公眾關心的是個人利益，政府關心的是公共利益，企業關心的是公司利益，應進行信息交流的平臺并完善溝通渠道。

2.加強培訓教育，提高參與能力

政府在專業知識上應建立與公眾之間的共享機制，打破知識壟斷，只有放棄專家評價、政府決策的片面想法，才能用更公開的、更民主的方式來進行公共服務設施建設的決策，而公眾的參與需要相應的知識和技能，而對公眾進行培訓教育是提高公眾參與水平和能力的重要途徑。

3.完善法律約束，建立制度保障

公眾參與最終要落實到法律制度的層面，一方面應以法律的形式保障公民的參與權和表達權等。另一方面應以法律的形式確定公眾參與的具體內容，包括公眾參與的具體程序、方式、內容及方法等。

總的來看，地方政府在鄰避設施的規劃中要積極借鑒和采用公眾參與決策的模式，對公眾進行教育培訓，提升公眾參與能力，建立有效的民意表達機制，如信息公開、問卷調查、民意訪談以及召開聽證會等方式來加強社會公眾、專家學者、建設企業和地方政府之間的信息溝通和交流，把鄰避設施相關信息及時告知民眾，由公眾參與決策設施該不該建設以及如何建設。同時完善法律制度，以制度約束建立公眾參與制度，以制度的約束力避免可能發生的矛盾和沖突，降低鄰避問題產生的可能性。

表1 湖北省仙桃市鄰避沖突重要事件表