地方一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)的思考

吳小玲

【摘 要】 隨著國家推動單位內(nèi)部控制建設(shè)力度的不斷加大，全國高校積極響應(yīng)，內(nèi)控建設(shè)成為高校的一項重要工作和高校財務(wù)管理重要研究課題。文章在闡述高校內(nèi)控建設(shè)的重要性和開展內(nèi)控建設(shè)步驟的基礎(chǔ)上，著重分析地方一般本科院校內(nèi)控建設(shè)存在的突出問題，并根據(jù)開展內(nèi)控建設(shè)步驟要求提出解決這些突出問題的對策。

【關(guān)鍵詞】 應(yīng)用型本科院校; 內(nèi)部控制; 高校財務(wù)

【中圖分類號】 G647? 【文獻標識碼】 A? 【文章編號】 1004-5937（2019）04-0126-03

2012年11月，財政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《單位內(nèi)控規(guī)范》），拉開了全國行政事業(yè)單位建設(shè)內(nèi)部控制體系的帷幕。隨著《財政部關(guān)于全面推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導意見》《財政部關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報告管理制度（試行）》等多份關(guān)于單位內(nèi)部控制文件的密集出臺，政府推動力度不斷加大，全國高校積極響應(yīng)，紛紛推進內(nèi)控建設(shè)，內(nèi)部控制建設(shè)成為高校財務(wù)人員培訓交流的熱點話題，更成為當前高校財務(wù)管理的重要研究課題。

一、高校內(nèi)部控制建設(shè)的必要性

根據(jù)《單位內(nèi)控規(guī)范》的定義，高校的內(nèi)部控制是指高校為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。高校內(nèi)部控制的目標主要包括合理保證高校經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務(wù)信息真實完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果[1]。

隨著我國高等教育的迅猛發(fā)展，高校在高速發(fā)展的同時，也出現(xiàn)了不少腐敗現(xiàn)象，建立一套科學完整、行之有效的內(nèi)部控制體系是高校防范風險和預(yù)防腐敗的迫切需要。一是學校資金規(guī)模不斷增長，高等學校每年的資金總盤少則幾億元，多則幾百億元，如此龐大的公共資金管理使用，需要系統(tǒng)化的內(nèi)部控制體系作為事業(yè)發(fā)展的管理支撐;二是多渠道的資金來源與多元化的業(yè)務(wù)活動，行政管理與學術(shù)管理并重的管理模式，需要行之有效的內(nèi)控體系提供管理支持;三是近年來高校違法違紀的案例頻頻發(fā)生，招生、采購、干部人事、科研經(jīng)費、校辦企業(yè)、財務(wù)管理、學術(shù)規(guī)范等管理已經(jīng)成為重點風險區(qū)域，迫切需要建立符合高校特點的內(nèi)控體系[2]。

二、高校內(nèi)部控制建設(shè)方法步驟

《單位內(nèi)控規(guī)范》對內(nèi)部控制建設(shè)的基本原則、目標、內(nèi)容、步驟方法等方面做了明確規(guī)定和要求，高校要全面掌握內(nèi)控規(guī)定要求，圍繞學校工作任務(wù)，有步驟地開展內(nèi)控建設(shè)，實現(xiàn)高校內(nèi)控建設(shè)的各項目標。實施高校內(nèi)控制度建設(shè)，可以采取以下五個步驟。

（一）內(nèi)控基礎(chǔ)性評價

內(nèi)控基礎(chǔ)性評價是高校在開展內(nèi)部控制建設(shè)之前或在內(nèi)部控制建設(shè)初期，對學校已有的內(nèi)部控制基礎(chǔ)情況進行的“摸底”評價。通過開展內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價，了解高校具體組織結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟活動管理結(jié)構(gòu)，對高校業(yè)務(wù)活動的流程和適用的法律法規(guī)進行全面梳理，找出風險點，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)有內(nèi)部控制基礎(chǔ)的不足之處和薄弱環(huán)節(jié)。

（二）業(yè)務(wù)流程再造

根據(jù)基礎(chǔ)性評價找出的薄弱環(huán)節(jié)、風險點，確定風險應(yīng)對策略，健全內(nèi)部管理制度。按照分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的要求，綜合運用不相容崗位（職責）分離控制、授權(quán)控制、歸口管理、過程控制等方法對業(yè)務(wù)流程進行再造，這是高校內(nèi)部控制建設(shè)中最為關(guān)鍵，也是最難的一步。

（三）信息化固化

運用信息化的手段，利用信息化工具的支持，建立管理系統(tǒng)來提高工作效率，固化新流程運行，是高校內(nèi)部控制建設(shè)的重要組成部分。高校內(nèi)部控制信息化管理就是將內(nèi)部控制流程嵌入整個信息化管理系統(tǒng)中，最大限度避免人為因素的干擾，保障內(nèi)控制度有效實施。

（四）落實監(jiān)督

采取有效監(jiān)督措施保障各項內(nèi)控制度、流程系統(tǒng)得到有效落實。建立高校內(nèi)部控制建設(shè)和執(zhí)行監(jiān)督機制（包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督兩個層面）。外部監(jiān)督有教育、財政、審計、紀檢監(jiān)察等上級主管部門，內(nèi)部監(jiān)督有高校內(nèi)部審計與監(jiān)察部門，有校內(nèi)各單位、各業(yè)務(wù)主體，乃至全體師生員工，合力對各高校內(nèi)部控制建立和實施情況進行監(jiān)督，確保內(nèi)控落到實處。

（五）不斷完善

隨著高校的發(fā)展，新業(yè)務(wù)的拓展，高校業(yè)務(wù)的風險點不會一成不變，內(nèi)部控制要隨著實踐的發(fā)展而不斷豐富與完善。同時，內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期性的工作，內(nèi)部控制體系的最終目的是為管理服務(wù)，而管理環(huán)境不斷變化，內(nèi)部控制建設(shè)必須按照動態(tài)性原則，建立長效機制。因此要不斷對單位內(nèi)部控制設(shè)計和實施情況進行評價，不斷進行完善。

簡單來說，高校內(nèi)部控制建設(shè)步驟就是找出單位層面和業(yè)務(wù)層面的不足和風險點，確定應(yīng)對策略，健全規(guī)章管理制度，形成用過程控制的新流程，并用信息化方式進行固化，同時加強監(jiān)督，不斷完善。

三、地方一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)存在的突出問題

2011年2月16日福建省發(fā)布《福建省中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》，老本科院校稱為重點建設(shè)高校，20世紀末新建的地方本科院校稱為一般本科院校。相對老本科院校，一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)情況較為薄弱，主要表現(xiàn)在院校升本時間不長，管理體制較不完善，治理結(jié)構(gòu)較不合理，基礎(chǔ)條件較差等等。因此，雖然高校的內(nèi)部控制建設(shè)是防控經(jīng)濟活動風險、防范舞弊和預(yù)防腐敗的迫切需求，但目前地方一般本科院校內(nèi)控建設(shè)流于形式，疲于應(yīng)付上級主管部門的檢查，并未真正建立一套行之有效的內(nèi)部控制體系。地方一般本科院校在內(nèi)部控制建設(shè)中遇到的問題很多，相對于老本科院校，以下這些問題更為突出。

（一）“一把手”重視支持不夠

內(nèi)部控制是“一把手”工程，“一把手”的重視與否直接關(guān)系到內(nèi)部控制建設(shè)的成敗。高校內(nèi)部控制的建設(shè)過程，無論是前期調(diào)研，中期流程再造，后期流程信息化，需要學校絕大多數(shù)職能部門的參與，而較好地形成內(nèi)部控制體系往往需要幾年的時間，這么一個龐大的工程，沒有“一把手”的重視，基本無法完成。在實際的高校內(nèi)部控制建設(shè)中，各高校的領(lǐng)導重視程度并不一樣。教育部直屬高校作為全國高校的排頭兵，在教育部的直接要求下，大多成立專門工作職能部門，聘請第三方機構(gòu)（如會計師事務(wù)所），集合大量人力物力開展內(nèi)控建設(shè)。而在地方一般本科院校，由于內(nèi)部控制文件來自財政部門，學校“一把手”就簽批由分管財務(wù)副校長負責，財務(wù)處牽頭，工作小組掛靠財務(wù)處，開展內(nèi)部控制建設(shè)，既無專職工作人員，也無專業(yè)工作人員，在沒有成熟案例的情況下，摸著石頭過河，內(nèi)部控制建設(shè)的效果可想而知。

（二）內(nèi)部控制建設(shè)意識淡薄

隨著高等教育體制改革的不斷深入，創(chuàng)建“雙一流”大學已成為國家戰(zhàn)略，全國高校競爭異常激烈。地方一般本科院校在與老本科院校的競爭中處于絕對的劣勢。努力發(fā)展求生存，向示范性應(yīng)用型轉(zhuǎn)型升級發(fā)展是地方一般本科院校的工作指導思想。在這種思想指導下，高校的管理部門往往強調(diào)以教學、科研和學科建設(shè)等工作為中心，忽視內(nèi)部控制建設(shè)，甚至認為內(nèi)部控制是學校領(lǐng)導和財務(wù)部門要做的事情，與自己無關(guān)。在建設(shè)過程中，溝通協(xié)調(diào)十分困難，關(guān)鍵人員不配合，推進十分困難。有些教職工對學校內(nèi)控制度的重要性認識不夠，辦理日常業(yè)務(wù)不依規(guī)操作，凌駕于內(nèi)部控制制度之上，容易直接或間接導致內(nèi)部控制失效。

（三）內(nèi)控專業(yè)隊伍缺乏

如何實現(xiàn)制度流程化、流程崗位化、崗位職責化、職責表單化、表單信息化，如何找出風險點，制定防控措施，直至編制內(nèi)部控制手冊都需要具有專業(yè)知識的隊伍來完成。高校內(nèi)部控制建設(shè)啟動不久，無論是老本科院校或者應(yīng)用型本科院校都缺乏有建設(shè)經(jīng)驗的專業(yè)人士。但老本科院校有充足的人員和資金儲備，通過聘請專業(yè)的第三方機構(gòu)，抽調(diào)優(yōu)秀人員，組成聯(lián)合工作小組，很快能培養(yǎng)鍛煉出一批專業(yè)隊伍，而地方一般本科院校人員資金儲備相對匱乏，內(nèi)部控制建設(shè)舉步維艱。

（四）內(nèi)控基礎(chǔ)條件不足

一是機構(gòu)設(shè)置不夠完善。快速發(fā)展起來的地方一般本科院校，由于建校時間短，組織機構(gòu)設(shè)置不完善。沒有設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，也沒有完備的部門機構(gòu)設(shè)置，如沒有合同管理歸口部門，大多由與合同內(nèi)容有關(guān)的職能部門負責;沒有設(shè)置獨立內(nèi)審部門，內(nèi)審工作由掛靠于紀檢部門的審計科負責。完善的組織機構(gòu)設(shè)置是開展單位內(nèi)部控制工作的基礎(chǔ)條件。二是信息化基礎(chǔ)較差。信息化基礎(chǔ)較差是地方一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)中遇到的重要問題。沒有建立全校統(tǒng)一的信息化平臺，各部門之間通常缺乏良好的信息溝通和信息共享，數(shù)據(jù)彼此口徑不一，個別部門甚至還未實現(xiàn)部門工作信息化。沒有實現(xiàn)信息化管理，內(nèi)部控制體系運行效率差，監(jiān)管也困難。

四、地方一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)的思考

高校內(nèi)部控制建設(shè)工作量龐大，對時間、資金和人員需求大，難度高，但它的意義非凡。地方一般本科院校如何針對上述突出問題，科學運用內(nèi)部控制步驟方法建立一套切合自身實際需要又行之有效的內(nèi)部控制制度，來加強對權(quán)力運行的制約和監(jiān)督，形成不能腐的防范機制，是黨和人民對學校管理者的基本要求。

（一）建立“一把手”問責制，強化內(nèi)控意識

解決地方一般本科院校內(nèi)部控制建設(shè)遇到的問題，最根本的對策在于增強高校領(lǐng)導內(nèi)部控制建設(shè)的意識，特別是“一把手”的重視意識。內(nèi)控規(guī)范的實施需要全員參與，但關(guān)鍵是單位領(lǐng)導，特別是一把手。俗話說得好：“龍頭怎么擺，龍尾怎么甩。”高校領(lǐng)導內(nèi)部控制的意識是高校內(nèi)部控制能否真正落實的關(guān)鍵。《單位內(nèi)控規(guī)范》明確規(guī)定，單位負責人對單位內(nèi)部控制的建設(shè)和實施負責。呼吁上級主管部門應(yīng)當建立內(nèi)控建設(shè)一把手問責制，對于內(nèi)控建設(shè)不力的高校“一把手”進行問責，對其政績考核實行內(nèi)控一票否決制。

（二）樹立建好內(nèi)部控制制度的信心與決心

一是要宣傳發(fā)動。讓全校上下認識到學校內(nèi)控制度建設(shè)的重要性，校內(nèi)控制度建設(shè)既是學校依法辦學的需要，是減少學校相關(guān)人員違紀乃至違法的需要，更是保障學校教育事業(yè)健康有序發(fā)展的需要。二是要組織學習。學習內(nèi)控建設(shè)相關(guān)政策規(guī)定、建設(shè)目標、內(nèi)容、步驟和方法等，讓全校上下了解如何搞好學校內(nèi)控建設(shè)，全體教職員工主動參與內(nèi)控建設(shè)，把學校內(nèi)控建設(shè)當作一件分內(nèi)的重要工作來做。通過宣傳和培訓學習，樹立全校上下建好內(nèi)部控制制度的信心與決心，形成“領(lǐng)導重視、部門協(xié)作、全員參與”的內(nèi)控制度建設(shè)環(huán)境[3]。

（三）加強內(nèi)控人才隊伍建設(shè)

組織學校管理人員參加內(nèi)控知識培訓，包括參加政府部門培訓、學校內(nèi)部培訓、中介機構(gòu)培訓等，學習內(nèi)控專業(yè)知識、實踐案例等。選拔比較優(yōu)秀管理人員組成學校內(nèi)部控制團隊，組織內(nèi)控團隊到老本科院校調(diào)研學習，借鑒取經(jīng)。鼓勵內(nèi)控人員以內(nèi)部控制理論為指導，邊干邊學，把內(nèi)控體系建設(shè)起來。同時實行內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位輪崗制度，通過輪崗熟悉多崗業(yè)務(wù)，積累管理經(jīng)驗，擴大工作視野，提高個人工作能力和內(nèi)控管理水平，鍛造一支熟悉內(nèi)控建設(shè)的復合型管理人才隊伍。另外，還可聘請高校相關(guān)專業(yè)背景的教授、專家組成內(nèi)部控制咨詢委員會，為本單位的內(nèi)部控制建設(shè)和有效實施建言獻策。

（四）加強內(nèi)控基礎(chǔ)條件建設(shè)

地方一般本科院校應(yīng)完善內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置，設(shè)置內(nèi)部控制職能部門，或者在現(xiàn)有部門中確定內(nèi)部控制牽頭部門。內(nèi)部控制職能或牽頭部門負責協(xié)調(diào)全校內(nèi)部控制建設(shè)工作，組織全校內(nèi)控隊伍，根據(jù)本單位的具體情況，制定本單位內(nèi)控建設(shè)目標，設(shè)計適合一般本科院校自身管理需要的內(nèi)部控制管理體系，同時，建立與之相適應(yīng)的監(jiān)督評價制度，并組織建設(shè)和實施。另外，要明確合同歸口管理部門，明確每一項業(yè)務(wù)歸口管理部門，也要獨立設(shè)置內(nèi)部審計部門，即設(shè)立審計處，負責對內(nèi)控制度的有效性實施進行審計評價工作，促進學校內(nèi)控制度不斷改善和有效運行。

同時，地方一般本科院校要加強信息管理平臺建設(shè)，實現(xiàn)部門工作管理信息化。部門之間信息化建設(shè)要加強溝通交流、信息共享。要對原有的校園信息管理平臺系統(tǒng)進行升級改造，建設(shè)全校統(tǒng)一的信息化管理平臺，并將內(nèi)部控制流程嵌入學校信息管理平臺系統(tǒng)，對業(yè)務(wù)流程中不相容職務(wù)在系統(tǒng)分別設(shè)置賬號、密碼和各自操作權(quán)限，減少或消除人為操作因素，確保各關(guān)鍵環(huán)節(jié)的控制流程得以有效實施，提高內(nèi)控的質(zhì)量和效率[4]。

（五）建立健全內(nèi)控制度和監(jiān)督評價制度

地方一般本科院校要全面掌握國家內(nèi)控規(guī)范各項規(guī)定要求，圍繞學校發(fā)展戰(zhàn)略目標和實際管理現(xiàn)狀，制定內(nèi)控建設(shè)目標。根據(jù)開展內(nèi)控基礎(chǔ)性評價找出的薄弱環(huán)節(jié)、風險點，確定應(yīng)對策略，實施流程再造，建立健全規(guī)章管理制度。同時，地方一般本科院校要建立內(nèi)部控制監(jiān)督評價制度，指定專門部門或?qū)Ｈ素撠煂W校內(nèi)部控制的有效性進行監(jiān)督和評價。要將內(nèi)部控制建設(shè)和實施情況納入日常監(jiān)管范圍，并將其納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任審計內(nèi)容，編制單位內(nèi)部控制自評報告。各級教育行政部門要將內(nèi)部控制工作開展情況納入領(lǐng)導干部經(jīng)濟責任履行和考核內(nèi)容，將評價結(jié)果與政績考核掛鉤[5]。通過對內(nèi)控制度的有效評價，狠抓學校內(nèi)控建設(shè)，促使內(nèi)控規(guī)范不斷完善和有效執(zhí)行，助力學校轉(zhuǎn)型發(fā)展。

綜上所述，加強內(nèi)部控制建設(shè)是高校防范風險和預(yù)防腐敗的迫切需要，內(nèi)部控制建設(shè)是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程。目前地方一般本科院校內(nèi)控建設(shè)雖然存在很多困難和不足，但是只要“一把手”重視，全校上下統(tǒng)一認識，樹立建好內(nèi)部控制制度的信心與決心;然后確定內(nèi)控建設(shè)目標進行風險分析評估，再進行基礎(chǔ)條件建設(shè)和流程改造;同時建立健全管理制度和監(jiān)督執(zhí)行評價制度，把風險意識納入到管理工作中來，狠抓落實和執(zhí)行，就能建設(shè)好符合一般本科院校自身情況的有效的科學的內(nèi)控管理模式，提升辦學能力，確保一般本科院校教育事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

【參考文獻】

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