我國長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)及對策

崔巍川　李高齊　耿婧雅

[提要] 我國老齡人口數(shù)量不斷增加，老齡化程度加深，家庭規(guī)模趨于小型化，醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用快速上漲，導(dǎo)致我國老人養(yǎng)老及失能老人照料成為急需解決的問題，因此在全國范圍內(nèi)選取15個(gè)試點(diǎn)城市推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度。通過總結(jié)全國15個(gè)試點(diǎn)城市的經(jīng)驗(yàn)，探索完善長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的方法，推進(jìn)其在全國范圍內(nèi)展開是我們需要研究的問題。

關(guān)鍵詞：失能老人;人口結(jié)構(gòu);長期護(hù)理保險(xiǎn);試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)

基金項(xiàng)目：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃資助項(xiàng)目（編號：201810086026）;2018年河北省人力資源社會(huì)保障課題科研合作項(xiàng)目（重點(diǎn)課題）：“長期護(hù)理保險(xiǎn)參保意愿影響因素研究——基于河北省試點(diǎn)城市的調(diào)查”（編號：JRSHZ-2018-02006）

中圖分類號：F84 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

收錄日期：2018年11月12日

一、我國落實(shí)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的必要性

（一）人口老齡化日趨嚴(yán)重，失能老人數(shù)量增加。截至2016年底，全國65周歲以上老年人口數(shù)量達(dá)到1.5億人，占總?cè)丝诘?1%。根據(jù)數(shù)據(jù)推算，我國老年人口比例還將上升，30年后老年人口占比大約將達(dá)到30%以上。到2050年前后，我國1/3以上的人口都將是老年人，人口老齡化形勢嚴(yán)峻。

在我國老齡化加速增長的同時(shí)，人口預(yù)期壽命也在不斷延長。據(jù)調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，人口預(yù)期壽命2000年達(dá)到71.40歲，2010年達(dá)到74.83歲，2015年達(dá)到76.34歲。隨著生活水平提高，人口預(yù)期壽命還將不斷延長，老年人隨著年齡增長，各類老年疾病的患病率均有所增加。根據(jù)全國第六次人口普查主觀失能數(shù)據(jù)測算，到2025年和2050年，失能老人數(shù)量將分別超過1，000萬人和1，900萬人，屆時(shí)老年人失能率將達(dá)到3.32%和4.43%。可見，未來幾十年內(nèi)，我國人口老齡化問題將持續(xù)加劇，老年人口失能率也會(huì)逐年上升。

（二）傳統(tǒng)家庭功能弱化，社會(huì)養(yǎng)老普及。家庭規(guī)模日趨小型化，子女?dāng)?shù)量減少，這使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老觀念受到?jīng)_擊。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，20世紀(jì)50年代之前，家庭規(guī)模平均約有5.3人，1990年縮減到4.0人，2010年縮減到3.1人，2012年縮減到3.02人。家庭規(guī)模的縮小，使得傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老模式逐漸不適應(yīng)社會(huì)，社會(huì)化養(yǎng)老成為新的需求。社會(huì)化養(yǎng)老又會(huì)催生出新的養(yǎng)老服務(wù)，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度應(yīng)運(yùn)而生。

（三）醫(yī)療護(hù)理費(fèi)用上漲，護(hù)理服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提高。機(jī)體功能衰退的老年人大多進(jìn)入疾病的高發(fā)階段，醫(yī)療費(fèi)用的支出會(huì)是普通患者的2～3倍，慢性病老年人醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)則更為沉重。不論是采用專業(yè)護(hù)理還是非專業(yè)護(hù)理，費(fèi)用問題都是一個(gè)家庭的難關(guān)，高昂的護(hù)理費(fèi)用會(huì)使得一般家庭生活水平受到嚴(yán)重影響。建立長期護(hù)理保險(xiǎn)制度，給予需要長期護(hù)理的老人一定水平的補(bǔ)貼，可以在很大程度上解決患者家庭醫(yī)療費(fèi)用負(fù)擔(dān)。

二、長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)模式經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

（一）籌資機(jī)制比較。從籌資角度分析，籌資來源可靠性和資金的充裕程度是實(shí)現(xiàn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度可持續(xù)健康發(fā)展的基礎(chǔ)和保障。為此，各地區(qū)在 “以收定支、收支平衡、略有結(jié)余”的籌資原則指導(dǎo)下，確定了與地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和保障水平相適應(yīng)籌資機(jī)制。（表1）

比較三種籌資方式，以上海、寧波為代表的兩種籌資方式更為多樣化，資金來源較為廣泛，但缺點(diǎn)在于個(gè)人需在原有社保繳費(fèi)基礎(chǔ)上再繳納長期護(hù)理保險(xiǎn)費(fèi)用，這會(huì)增加個(gè)人負(fù)擔(dān)。而以廣州為代表的籌集方式則是個(gè)人無需繳費(fèi)，但政府也不給予補(bǔ)貼，其可持續(xù)性難以保證，應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)的能力會(huì)減弱。

（二）保障政策比較

1、保障對象。根據(jù)人力資源和社會(huì)保障部相關(guān)規(guī)定，長期護(hù)理保險(xiǎn)以長期處于失能狀態(tài)的參保人群為保障對象，但并沒有給出具體的意見和建議，因此各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，確定了不同的參保對象。根據(jù)參保對象在參保范圍方面的差異，大致可以分為三類：第一類規(guī)定，參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，均可納入長期護(hù)理保險(xiǎn)的參保范圍，如上海、荊門、南通、青島、蘇州、石河子等試點(diǎn)地區(qū);第二類規(guī)定，參加了城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，均可成為長期護(hù)理保險(xiǎn)的保障對象，如長春;第三類規(guī)定，只有參加了城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的人員，才同步參加長期護(hù)理保險(xiǎn)，如成都、上饒、廣州、承德、安慶、寧波。

2、保障內(nèi)容。根據(jù)相關(guān)規(guī)定，長期護(hù)理保險(xiǎn)重點(diǎn)解決重度失能人員基本生活照料和與基本生活密切相關(guān)的醫(yī)療護(hù)理等所需費(fèi)用。各地區(qū)以上述規(guī)定為依據(jù)，制定了各自的保障制度。（表2）

（三）運(yùn)行機(jī)制比較

1、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)。經(jīng)辦機(jī)構(gòu)是負(fù)責(zé)長期護(hù)理保險(xiǎn)日常管理與服務(wù)的機(jī)構(gòu)。通過各試點(diǎn)地區(qū)的方案來看，負(fù)責(zé)經(jīng)辦長期護(hù)理保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的為兩類機(jī)構(gòu)：社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和醫(yī)療保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)，成都、南通、青島、石河子、蘇州等地經(jīng)辦機(jī)構(gòu)為社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu);上饒、安慶、廣州、荊門、寧波、上海、長春等地采用醫(yī)療保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。

2、運(yùn)行機(jī)制。長期護(hù)理保險(xiǎn)是我國多層次社會(huì)保障體系重要組成部分，通常采取委托社會(huì)管理或政府購買服務(wù)的方式，即政府委托第三方承辦該業(yè)務(wù)。（表3）

（四）典型城市比較

1、青島市。按照資金來源劃分，青島市長期護(hù)理保險(xiǎn)可以分為城鎮(zhèn)職工護(hù)理保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民護(hù)理保險(xiǎn)兩類。長期護(hù)理的費(fèi)用主要通過調(diào)整基本醫(yī)療保險(xiǎn)統(tǒng)籌基金和個(gè)人賬戶結(jié)構(gòu)進(jìn)行籌集，用人單位和個(gè)人不需要另行繳費(fèi)。

青島作為第一批長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市，籌資方案具有借鑒意義，但同時(shí)也存在一些問題。其籌資方案中政府籌資所占比例不高，政府應(yīng)對資金風(fēng)險(xiǎn)的支持力度較弱。長期護(hù)理保險(xiǎn)提供日常照料和醫(yī)療護(hù)理服務(wù)，不僅提高了參保人員的生活質(zhì)量，還提高了社會(huì)的人文關(guān)懷水平，具有較強(qiáng)的正外部效應(yīng)，政府應(yīng)給予一定程度的財(cái)政支持。（表4）

2、承德市。承德市試點(diǎn)的長期護(hù)理保險(xiǎn)覆蓋范圍為全市參加城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的參保人員，覆蓋范圍較小。在資金籌集方面，承德采取個(gè)人、政府和醫(yī)保基金三方共同出資的模式。試點(diǎn)期間籌資標(biāo)準(zhǔn)暫定為參保人員（含退休人員）上年度工資總額的0.4%，有城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)基金負(fù)擔(dān)0.2%，參保人員（含退休人員）個(gè)人負(fù)擔(dān)0.15%，政府財(cái)政補(bǔ)助0.05‰。在經(jīng)辦方面，承德市采用了較為成熟的商業(yè)保險(xiǎn)公司承辦機(jī)制。但是，由于目前護(hù)理等級、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等未能統(tǒng)一，因此完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司經(jīng)營還存在一定風(fēng)險(xiǎn)。

三、我國長期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市存在的問題

（一）財(cái)政支持力度相對較小，基金來源不合理，導(dǎo)致制度缺乏獨(dú)立性。雖然近年來我國政府對長期護(hù)理保險(xiǎn)提供了一定的財(cái)政支持，但是隨著我國人口老齡化程度顯著加深以及失能人口的增加，在長期護(hù)理保險(xiǎn)運(yùn)行中，出現(xiàn)了政府供給與社會(huì)需求的一種不對稱性。財(cái)政支持力度較小，財(cái)政劃撥在籌資總額中的占比有待提高，長期護(hù)理保險(xiǎn)基金多于醫(yī)療保險(xiǎn)基金掛鉤，這導(dǎo)致其基金來源不合理，資金運(yùn)行缺乏獨(dú)立性。

（二）長期護(hù)理福利資源缺乏，護(hù)理人才和產(chǎn)品短缺。在人口老齡化程度日益加深的背景下，一系列的護(hù)理機(jī)構(gòu)如養(yǎng)老院等相繼出現(xiàn)，老年人的需求量雖在一定程度上被滿足，但護(hù)理水平仍有待提高。長期照護(hù)的專業(yè)人員除了需要專業(yè)知識之外，還需要不斷的實(shí)踐，隨時(shí)間的變化不斷積累實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。長期護(hù)理由于服務(wù)對象的特殊化以及服務(wù)內(nèi)容的多樣化和繁瑣性，以及長期護(hù)理人員是最直接接觸需要長期護(hù)理的人群，護(hù)理人員服務(wù)態(tài)度、服務(wù)方式以及服務(wù)質(zhì)量直接影響受護(hù)理人群的最直接感受，所以對護(hù)理人員的要求則比較嚴(yán)格，目前我國缺乏具有專業(yè)素養(yǎng)的護(hù)理人員。

四、我國長期護(hù)理保險(xiǎn)發(fā)展建議

（一）及時(shí)出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，縮小各地運(yùn)行差異。當(dāng)前，長期護(hù)理保險(xiǎn)制度在各試點(diǎn)城市推進(jìn)程度參差不齊，籌集機(jī)制、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)及保障程度均有所差異，對于長期護(hù)理保險(xiǎn)基金的監(jiān)督管理以及運(yùn)行的責(zé)任落實(shí)尚存在不足。為防止制度的碎片化需要有中央層面的法律法規(guī)進(jìn)行指引，立法先行是社會(huì)保障建設(shè)的重要經(jīng)驗(yàn)，我國構(gòu)建長期護(hù)理保險(xiǎn)需要法律的保障。相關(guān)政策法規(guī)出臺(tái)前要考慮多方利益，通過多種方式推進(jìn)長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的落實(shí)，縮小各地實(shí)踐的差異。

（二）多渠道籌集長期護(hù)理保險(xiǎn)基金，保障制度本身的獨(dú)立性。長期護(hù)理保險(xiǎn)屬于長期支出項(xiàng)目，特別是我國人口老齡化不斷加劇的情形下，需要探索多元渠道的籌資機(jī)制，以保障制度本身的獨(dú)立性。因?yàn)槲覈纳鐣?huì)保障堅(jiān)持的是多元主體分擔(dān)的原則，強(qiáng)調(diào)權(quán)利和義務(wù)相結(jié)合，所以長期護(hù)理保險(xiǎn)也應(yīng)采取多元主體籌資的方式，如企業(yè)、個(gè)人、政府以及其他渠道資金的來源。

（三）合理劃定護(hù)理保險(xiǎn)的保障范圍，實(shí)現(xiàn)制度的合理定位。我國長期護(hù)理保險(xiǎn)建要明確定位，屬于養(yǎng)老和醫(yī)療范疇的一定不能劃入長期護(hù)理的范疇，因?yàn)轲B(yǎng)老和醫(yī)療已經(jīng)有各自的保險(xiǎn)進(jìn)行規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。對于長期護(hù)理保險(xiǎn)制度的保障程度劃分尚不清晰，保障范圍可大可小、保障水平可高可低，因此合理劃定長期護(hù)理保險(xiǎn)的保障范圍，需要循序漸進(jìn)，逐步完善。

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