棉花目標價格政策改革及其影響

徐麗華

[提要] 2014年新疆啟動棉花目標價格改革試點，標志著新疆棉花由政府托底收購正式走進市場。棉花目標價格改革對新疆棉花產業產生積極影響，促進國內棉價逐步與國際棉花市場接軌，棉花種植向優勢產區集中，向高產高效發展，棉花質量明顯提升，產業競爭力增強。但是，在棉花目標價格改革過程中存在抵御市場風險能力弱、棉農種植優良品種積極性不高、農業數據建設管理不完善等問題。為此，本文提出進一步深化棉花目標價格改革的建議。

關鍵詞：目標價格政策;棉花產業;新疆

中圖分類號：F32 文獻標識碼：A

收錄日期：2018年12月7日

2018年中央一號文件提出深化農產品價格形成機制改革，這是中央第五年推進并深化農產品價格形成機制改革。那么，如何進一步深化棉花目標價格改革，推進新疆棉花產業健康發展呢？本文基于對棉花目標價格改革實施背景及政策內容的梳理，分析棉花目標價格改革實施以來對新疆棉花產業的影響，以及政策實施過程中暴露出來的新問題，提出對策建議，以期為改革的進一步深化、棉花目標價格制度的進一步完善提供參考。

一、棉花目標價格政策實施背景及內容

（一）實施背景。在啟動新疆棉花目標價格改革試點之前的2011～2013年，為保證棉農的棉花銷路、確保棉農收益，穩定國內棉花產量，我國實施的是棉花臨時收儲政策，棉農把棉花交給加工廠，生產的皮棉主要由國家儲備庫收購，價格為收儲價，避免了市場風險，保障了棉農和加工廠的經濟利益。但隨著國內外棉花市場環境的變化，暴露出了如下問題：一是國內外棉價“倒掛”，財政壓力巨大。在國際棉花市場價格持續走低的形勢下，由收儲價決定的國內棉花價格遠遠高于國際棉花價格，且二者間的價格差距越來越大。國家棉花價格B指數由2011年的19，116元/噸增長到2013年的19，331元/噸，而國際棉花指數（M）由2011年的142，22元/噸降低到2013年的12，296元/噸，2013年二者差價達7，035元/噸。導致國家收儲壓力增大，出庫難，財政負擔加重;二是利益傳導機制不暢，棉農收益受損，植棉面積減少。隨著人工、生產資料等價格的不斷上漲，棉花種植成本也不斷增加。2012年，我國棉花凈利潤僅25.26元/畝，每畝地較2011年減少177.23元，2013年每畝地虧損214.98元，棉農植棉意愿急劇下降，棉花種植面積由2011年的7，556.70萬畝銳減為2013年的6，518.45萬畝;三是我國棉紡織企業受到嚴重沖擊。棉花產業由于臨時收儲導致上下游價格關系扭曲，紡織企業陷入用棉貴的困局，在國際市場中的競爭力嚴重削弱。由此可見，臨時收儲政策已不能適應新形勢下的棉花市場。

（二）棉花目標價格政策內容。面對臨時收儲帶來的不利影響，2014年9月，國家出臺了為期三年的棉花目標價格補貼政策，在新疆開展試點。這個政策的核心是：如果棉花市場價格超過目標價格，國家不予干涉;市場價格如果低于目標價格，國家根據目標價格與市場價格二者間的差價給棉農補貼。

2014～2016年棉花目標價格分別為19，800元/噸、19，100元/噸、18，600元/噸。2017～2019年新疆繼續完善棉花目標價格政策，按照“不適則改”的原則，補貼方式由2014年“60%面積+40%交售量”到2015～2016年“10%南疆四地州面積+90%全疆交售量”的轉變，并開展目標價格補貼與質量掛鉤試點工作，棉花目標價格由試點期間的“一年一定”改為“三年一定”，2017～2019年保持在18，600元/噸。為棉農售棉和補貼款發放提供便利，2018年棉花補貼資金由地方財政采用“一卡通”的形式直接兌付給棉農，確保補貼資金真正發到棉花種植者手中。

二、棉花目標價格政策改革成效

（一）中國棉花價格回歸市場。2014年9月新疆啟動棉花目標價格試點后，國內外棉花價格差開始逐步縮小，價格倒掛現象得到緩解。根據中國棉花價格B指數與國際棉花價格Cotlook A指數曲線的波動情況顯示，國內外棉花價格整體波動趨勢相同，2013年中國棉花價格與國際棉花價格差距最大，高出7，672.77元/噸;而實施目標價格改革政策的2014～2017年，中國棉花價格緊隨國際棉花價格跌漲，且差價不斷減小，國際棉花價格優勢消退，隨之棉花進口量大幅度減少，由2013年的450萬噸降到2017年的115萬噸，棉花目標價格改革成效顯著。

（二）棉花種植向優勢產區集中，向高產高效發展。新疆作為目標價格改革的試點，2017年新疆棉花播種面積、產量、質量均呈現增長態勢，棉花播種面積3，326.20萬畝，占全國比重為68.66%;棉花產量456.60萬噸，占全國比重為83.26%。國內棉花生產向新疆產區集中，新疆棉花呈現“一枝獨秀”的供給格局。2017年4月，國務院發布了《關于建立糧食生產功能區和重要農產品生產保護區的指導意見》，其中以新疆為重點，黃河流域、長江流域主產區為補充，劃定棉花生產保護區3，500萬畝，進一步推動棉花生產向新疆等優勢產區集中。新疆棉農有棉花目標價格補貼托底，棉花產量高，棉農得到的補助就多，收入有了保證，植棉的積極性高漲。

（三）棉花質量明顯提升，產業競爭力增強。黨的十九大報告強調，“必須堅持質量第一、效益優先，以供給側結構性改革為主線，推動經濟發展質量變革”。新疆棉花目標價格改革，利用差價補貼的方式保障棉農利益的同時，由市場供需決定棉花價格，棉農和企業直接面向市場，與紡織企業對接，倒逼棉農、加工企業更加注重棉花內在質量。2014～2017棉花年度，新疆棉花的長度、長度整齊度、斷裂比強度、馬克隆值這四個質量指標除斷裂比強度處于中等級有待改善外，其他三個指標較2013棉花年度大幅提高，2016、2017年棉花長度超過29毫米，增強我國棉花市場競爭力，新疆纖維長、強力高、一致性好的優質皮棉成為中高端棉紡企業的首選，棉紡企業對進口棉花的依存度降低，新疆棉紡產業空前繁榮，2014～2016年新疆紡織業固定資產投資達900億元，超過1978～2013年的投資總額，棉花整個產業鏈全面激活。

三、深化棉花目標價格政策改革面臨的障礙

（一）抵御市場風險能力弱。2018年是新疆兵團推進團場綜合配套改革的第一年，是徹底取消行政五統一，棉花種植和銷售完全由職工自己確定的第一年，是全面實施“價補分離”的第一年，棉農銷售籽棉的價格由棉麻公司結算的“市場價格”和師市財務局的“補貼價格”組成。棉麻公司向市場銷售皮棉，因皮棉價格不確定且銷售期延長，最終皮棉價格測算困難。當前，一方面棉農、棉花加工企業仍處在對政策改變的調試中;另一方面由于棉花市場的不確定性，棉農持棉觀望，棉花加工企業不敢貿然收購，棉紡企業也謹慎采購皮棉，新疆棉花銷售市場抵御風險能力弱。

（二）棉農種植優良品種積極性不高。目前，目標價格補貼以棉花交售量為主，產量高，補貼就多，激勵棉農選擇高產品種，這對穩定棉花總產有積極作用，但在棉花供給側結構性改革背景下，跟不上以質取勝的市場形勢。為打破“只追求衣分和產量”的現狀，2017年新疆有部分地方作為“質量與補貼掛鉤”試點，符合“雙29（長度達到29mm以上，斷裂比強度達到29cN/tex以上），馬克隆值A級”要求的可多補0.2元/公斤，釋放了高度重視棉花質量的信號，但經種植棉花質量表現優良的品種，雖市場供不應求，產量卻較低，畝產320公斤左右，收益比普通品種少500元/畝（含面積、交售量、質量補貼），這種補貼方式沒有起到激勵棉農選擇種植優良品種的作用。

（三）農業數據建設管理不完善。實施目標價格補貼政策的難點在于棉花生產方面的數據太少，只限于棉花種植面積和產量，缺乏種植區域、耕地類型、質量等信息，且對提供數據的真實性等管理規定不完善，國家統計局數據與兵團農業局數據存在差距，導致棉農獲得的補貼款減少。目前，國家統計局公布的棉花生產數據不包含所謂非農用地的部分，影響了對棉花市場形勢的預測。此外，數據建設平臺信息零散，棉花產供銷信息閉塞，阻礙了棉花產業的發展進程。

四、進一步深化棉花目標價格政策改革的建議

（一）形成合力，提高對棉花市場風險的抵御能力。加大政策宣傳力度，組織棉花上下游產業鏈交流會，協助棉花產業鏈各投資主體間形成較固定的合作關系等方式，盡快幫助棉花產業對調整政策的適應。同時，兵團應建立棉花價格預測機制，整合資源，對兵師棉麻公司實施集團化經營，合力做好棉花銷售市場調研，規避市場風險，做好價格預測，及早確定棉農的初步兌現價格，給棉農、棉企吃下定心丸。

（二）完善目標價格補貼模式，激勵棉農種植優良品種。兼顧產量和質量，研究“交售量+質量”的補貼模式，合理確定質量標準及相應的補貼比例，推廣質量系數補貼試點辦法，提高棉農棉花質量等級高補貼高、等級低補貼低的意識。同時，隨著機械化程度的不斷提高，應加強培育產量、質量等綜合指標較高的機采棉優良品種，并將優良棉花品種納入目標價格補貼，在確保產量的同時，從源頭提高棉花質量，實現優質優價。

（三）完善農業數據建設管理機制，實現棉花產業鏈上下游合作共贏。要保證目標價格補貼政策有效實施，必須加強對農業生產數據的統計、監管及處罰機制，確保提供數據的真實性，與新疆棉花信息網和政務網建設相結合，建立及時準確高效的農業生產信息收集系統，可利用新疆農業大數據信息服務平臺，添加棉花產供銷信息，運用大數據技術手段分析棉花市場走勢，并及時發布供需信息，實現棉農、棉花加工企業、棉紡企業及其他相關機構信息共建共享和互聯互通，確保棉花收購、加工、銷售暢通。

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