行政管理學科價值回歸與發展基于現代化視角的研究路徑

摘 要 行政學成為一門當代的顯學，行政學拓展為公共管理、公共政策、公共服務、公共危機管理等學科群。然而，極速的外延式擴張在一定程度上掩蓋了行政學自身存在的問題。因此，本文認為有必要從歷史分析和現代化發展的視角，大力推進理論的回溯性研究——回歸行政管理學科價值本位，推進行政管理學科創新發展。基于本國國情的行政管理學體系不能走因循守舊、原地踏步、照搬照抄的道路，要突出中國價值、中國氣派、中國風格。

關鍵詞 行政管理 學科發展 價值回歸

作者簡介：夏旭暉，南昌大學，助理研究員，研究方向：公共政策、公共管理。

中圖分類號：D920.4? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ? DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.08.339

習近平總書記在哲學社會科學工作座談會上指出：這是一個需要理論而且一定能夠產生理論的時代，這是一個需要思想而且一定能夠產生思想的時代。這個言簡意賅的論斷，深刻的揭示了理論與實踐的關系，理論源于時代的訴求，時代的發展推動著理論的創新。

行政管理學作為系統研究政府活動的應用性學科，與現代政府發展和公共事務治理密切相關，與政治學、管理學等學科交叉相融。改革開放以來，隨著我國經濟社會取得巨大進步，行政管理科學充分發展成為一門當代的顯學，行政學拓展為公共管理、公共政策、公共服務、公共危機管理等學科群。然而，極速的外延式擴張在一定程度上掩蓋了行政學自身存在的問題。

一、問題：行政管理學科發展困境

行政管理學發端于政治學，受益于管理學，尤其是公共管理學誕生以來，學科外延加速放大。但是，行政學話語和理論體系對當代發展新經驗、新模式的吸納創新相對滯后，行政學在公共管理學術領域出現被“邊緣化”“去核心化”現象。越來越多從事相關學術領域的研究人員大量涌入，學術成果良莠不齊，難免有濫竽充數之作。有些學習和研究公共管理的人甚至連基本的行政學知識都不具備。學科交叉領域廣泛，學科邊界更加模糊，學科定位更為空泛，導致學科發展缺乏靈魂和特色，嚴重制約了學科專業化發展。

因此，有必要從歷史分析和現代化發展的視角，重新審視學科的緣起發脈和理論演變，重新認識行政學學科邊界和學術定位，總結行政學發展規律，把握當代國家治理實踐，大力推進理論的回溯性研究——回歸行政管理學科價值本位，推進行政管理學科創新發展。

二、緣起：行政管理實踐的演進

理論思想是社會實踐的客觀反映，一定的理論學說是一定階級、階層或社會集團的根本利益要求的反應，是一定時代精神的抽象反映。“政治哲學也和其它任何種類的哲學一樣，只不過是舉起了反映當代事務的一面鏡子”。 政治思想是人們進行政治實踐的理論總結和思想武器，以一定的主張、觀點、學說表現出來。政治學學科理論是政府具體的行政實踐的抽象總結和本質反映，而行政學學科理論則是隨著政治學派生而來。

從一定的意義上說，公共行政學是一門“借用”的學科，在早期關于公共行政的研究大量“借用”了政治思想理論成果，其政治理論傾向是比較明顯的。不可否認，早期公共行政學雖然也強調行政執行的特殊意義，但諸多研究問題仍然是與政治學學科相提并論，并沒有超越政治學學科范疇。因此，就起源而言，公共行政學脫胎于政治學學科，需要借鑒倚賴政治學開展交叉研究。繞開或脫離政治學純粹地開展公共行政研究如同無源之水、無本之木，既不現實也無法深入。

綜觀人類歷史的發展，人類政治實踐總是和公權力即國家政權相聯系，政治活動總是圍繞國家政權展開，國家政治問題是政治學研究的核心議題。自國家產生以來，就有了某種形式的行政存在。作為國家政治上層建筑的一部分，公共行政必須依附于國家機器而發揮作用。或許，這就是為什么說“關于國家的觀念是行政管理的靈魂”的原因所在。 行政管理學的研究必須服務于國家的發展穩定大局，必須從屬于派生于政治學學科。

三、發展：政治與行政的有效區分

“行政機關是政府最明顯的部分，它是行動中的政府，是政府的執行者，是政府的操作者，是政府最顯露的方面，當然，它的歷程也和政府一樣悠久。它是行動中的政府，人們很自然地希望看到政治學的系統思想史在早期即已引起行政部門注意。” 然而，事與愿違，直到上世紀初期行政學才開始形成獨具特色的系統知識體系，學者才開始將行政管理作為政治學科政府科學的一個分支系統地進行論述。人們不禁要問，它為什么姍姍來遲？

在很早的時代，政府的職能很簡單，社會生活也很簡單。“麻煩的事情幾乎都出在政府結構方面，因此，結構問題就成為吸引人們思考的焦點。”行政管理方面很少或幾乎沒有遇到麻煩問題，以致于被行政官員所忽視。“政府靠行政命令行事，驅使著人們，從來沒有想到過要征詢人們的意見。而現在卻有大批的支配者。大多數人以前僅僅聽命于政府，現在他們卻指導著政府。在有些國家，政府曾經對朝廷唯命是從，而現在卻必須遵從全民的意見。并且全民的意見正在穩步地擴展成為一種關于國家職責的新觀念。” 顯然，調適政府結構、完善政體已經無法解決現實的公共行政問題，政府職責日益變得復雜起來。當早期政治學論著圍繞著政府構成方式、政體國體、人民的權力和君主特權分配爭論不休而進行激烈的政治斗爭時，行政機關已經無暇顧及政黨政治引發的矛盾，仍然必須面對“實際工作中的細節問題”以及由誰制定法律、如何有效實施法律。政府部門不得不面對大量瑣碎細膩而有難度的公共行政事務，行政職能不斷拓展延伸。

“公共行政與政府的概念和文明的興起同步發展”。 行政科學的“姍姍來遲”與現代民族國家、現代民主政府的發展演變密切相關。不可否認，傳統的公共行政模式仍是公共部門中持續時間最長并且最成功的管理理論，然而隨著社會現代化變遷和政局變化，政府的行政部門很難保持不變。

13世紀80年代發生了歷史上最長的大蕭條，西歐農業生產、商業貿易、工業活動上趨于停滯，黑死病在13世紀中期至14世紀嚴重爆發反復傳染，傳統的地方政府職能幾乎癱瘓無法有效發揮作用。在這個時期，政策制定者和官僚們之間的鴻溝成為一個十分尖銳的問題。無論是政策制定者還是官僚在危機應對時缺乏足夠的能力。一方面是因為缺少必要的信息來影響政策制定，另一方面是因為強大的市政傳統和機構已經脫離了政策實際。當政府的職能變得更加復雜和日益困難，同時問題在數量上大大增加，如何化解這些結構性的問題提上了議事日程。德國學者馮· 史坦因于1856年出版的《國家學說體系》，提出“憲政是主體有組織的意志，行政則是主體依據意志的活動。憲政規定行政活動的輪廓，但行政的內容卻不是來自于憲政。”隨后政治學家J·K·布隆赤里明確提出了政治與行政分開的思想，并指出二者的區別在于“政治是在重大而且帶普遍性的事項方面的國家活動，而行政管理則是國家在個別和細微事項方面的活動”。政治與行政二分法被威爾遜正式提出來。

行政事務領域與政治領域的混亂沖突相距甚遠。行政研究的目的就在于把行政事務從政治紛繁中拯救出來。行政管理的問題更多是專業性中立性的問題。因此，有必要就政治與行政領域加以區分，形成獨立的行政學科理論，從而更好的服務于國家公共事務管理，更有效的行使政府職能。

四、重塑：行政管理學科的價值回歸

在試圖通過回顧和檢討公共行政學的發展歷程，討論公共行政面臨的問題，尋求公共行政未來的發展方向過程中，新公共行政學的出現是20世紀60年代美國社會改革在行政管理學研究上的一種回音和體現，它提出了一系列不同于傳統行政管理學的新范式。新公共行政學以公共行政管理過程中的價值觀和倫理觀作為研究的關鍵核心問題。70-80年代新公共管理強調基于管理主義的創新性，全面增強政府管理的有效性。新公共管理理論的出現是對以往行政管理學的一次嚴峻的挑戰，它幾乎改變了傳統行政學的研究范式，成為當代西方公共管理研究領域的主流。新公共管理理論集中反映了上世紀中葉以來政府管理的新成就和當代西方公共行政實踐的新趨勢，是西方政府改革具有很強指導性和廣泛影響力的理論。新公共管理學提倡公共管理以實際問題為核心，拓展了學科研究范圍和主題，融合經濟學、政策分析、政治學等領域的知識，形成了更為廣泛綜合的知識框架，構建了新的行政管理模式。

政治經濟的全球化，大數據、“互聯網+”、人工智能等信息技術的迅速發展，必然導致全球治理變革、行政管理體制改革、政務服務水平進一步深化，并由此引起行政理論、行政理念、行政學方法等方面內涵和外延的重大變化。因此，建設現代化、符合本國特色、基于本國國情的行政管理學體系不能走因循守舊、原地踏步、照搬照抄的道路，要回歸行政管理學科的價值本位，要突出中國價值、中國氣派、中國風格。

要突出研究的應用性。行政管理學的研究要立足于現代化轉型的時代背景，著力探尋市場經濟體制轉軌與形成過程中行政管理面臨的各種重大問題，研究和解決體制改革與社會變遷過程中提出的一系列時代新課題，為行政決策和運作提供咨詢，探索構建適應新時代發展、適應全面改革、適應社會體制的行政管理理論，為推進中國特色社會主義現代化事業開展行政管理活動提供理論指導和經驗借鑒，以提高政府行政管理水平和行政效能。

要注重研究的本土化。既要把握國外研究的新動向、新趨勢，也要注意借鑒現代行政的新思想、新理論，充分吸收有益成分，也要在運用西方行政理論分析我國行政問題時，謹記不能與現實語境脫節，不能忘記學科肩負責任，不能迷失學科價值本位，應從我國國情出發，扎根于中國土壤，解決中國問題，貢獻中國方案。

要拓寬研究的視野。既要系統地研究行政管理理論、原理，拓寬廣度和深度，也要積極開展跨學科研究，主動吸收借鑒數字經濟、生命科學、社會心理、數理統計等學科的基本理論、原理、法則、方法等等，為行政管理學理論注入新的內容。

注釋：

伍德羅·威爾遜.行政學研究[M].彭和平，竹立家，譯.北京：中共中央黨校出版社，1997：1.

張國慶.公共行政學[M].北京：北京大學出版社，2009：4.

張國慶.行政管理中的組織、人事與決策[M].北京：北京大學出版社，1990.