實現鄉村振興戰略中PPP項目的有效監管

易語欣

鄉村振興戰略是習近平同志在黨的十九大報告中提出的重要戰略。實施鄉村振興戰略就是要實現農業強、農村美、農民富。在鄉村振興中采用PPP模式推進項目運作，有利于推進農村公共基礎設施建設和公共服務發展。但我們也要認識到PPP改革實踐在推動經濟發展和產業形態創新升級的同時，風險分配不合理、重建設輕運營、社會資本融資杠桿倍數過高等異化泛化問題不斷涌現，催生了PPP糾紛的不斷上升。如何更好地管理風險，并確保為PPP項目創建一個更穩定的環境是十分重要和刻不容緩的事情。財政部還下發通知，為PPP項目規范運作劃出8條紅線，嚴防PPP異化為新的融資平臺，推動PPP回歸公共服務創新供給機制本源。因此如何實現鄉村振興戰略中PPP項目的有效監管就變得尤為重要。

一、PPP模式在鄉村振興中大有可為

PPP是英文Public Private Partnership的簡寫，指公共部門通過與私人部門建立合作關系，共同提供公共產品或服務的融資和項目管理。該模式鼓勵民營資本與政府合作參與公共基礎設施建設，建立“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，從而減輕政府財政負擔和社會主體投資風險。

黨的十九大報告從經濟社會發展全局的高度創造性地提出了鄉村振興戰略，要求堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。將PPP模式引進鄉村振興中，有利于緩解政府財政壓力，為鄉村基礎設施配套建設、文化旅游資源開發和利用、鄉村養老產業發展和農村垃圾處理等提供資金供給，從而提升公共服務質量、推進城鄉融合發展。

第一，交通物流設施。交通物流設施是鄉村產業“引進來”和“走出去”的動脈系統，有了便捷的交通物流設施，農村需要的生產生活資料就可以從外面購買，農村出產的土特產品就可以對外銷售，破解長久以來的增產不增收的難題。通過交通物流設施的建設，讓電子商務在廣大農村真正開展起來，從而打破地域的時空限制，讓農村加入資源的配置中來，進而實現農村效益的合理化和最大化。

第二，農村水利基礎設施。農田水利基礎設施網絡是農業種植業優質高產高效的源頭保障，農村飲水設施是改善農村人居環境的必要條件。長期以來，由于農村青壯年外出務工等，使得農村人口減少，留下來的多為婦女、兒童和老人，一些地區耕地撂荒嚴重，農村舊有的水利設施年久失修，功能喪失。新的水利設施缺少規劃和建設，無法為農村種植業提供保障。農村飲水狀況因為地域地形的不同，差異明顯。城鄉接合部的農村可以用上自來水，偏遠地區多使用井水，如果遇到干旱還會出現缺水的情況。推進飲水設施建設已成為改善人居環境的重要一環。

第三，網絡建設。網絡建設是信息化基礎建設的重要內容。信息化基礎設施是鄉村產業邁向現代化、智能化、平臺化、虛擬化的關鍵紐帶。只有充分實現農村的信息化，才能真正實現城鄉一體化。信息化基礎建設有利于為農村生產生活等各個環節提供信息來源和溝通渠道。

第四，農村垃圾處理。2018年，《農村人居環境整治三年行動方案》提出要規范推廣政府和社會資本合作（PPP）模式，通過特許經營等方式吸引社會資本參與農村垃圾處理項目。

第五，改善公共服務供給。在醫療衛生領域，PPP模式有利于推動健康鄉村建設，有利于改善鄉村的醫療條件。在文化旅游領域，PPP模式有利于發掘和開發鄉村特色文旅資源，可以在景區旅游、全域旅游、鄉村旅游、自駕車旅居車營地、旅游廁所、旅游城鎮、交通旅游、智慧旅游、健康旅游等新業態領域改善旅游供給。

第六，養老服務業發展。2017年8月14日，財政部、民政部、人力資源社會保障部共同出臺《關于運用政府和社會資本合作模式支持養老服務業發展的實施意見》（財金〔2017〕86號）“鼓勵各類市場主體參與養老服務PPP項目，充分調動社會資本特別是民間資本的積極性，逐步使社會力量成為養老服務領域的主體。”2016年以來，我國分三批次建設養老產業PPP國家級示范項目34個。其中，25個示范項目進入執行階段，9個項目進入采購階段，整體運行穩定、執行狀態良好。農村的養老方式長期以來依賴于“養兒防老”，真正的養老產業尚未形成。并不是農村沒有養老需求，而是資金、管理、政策等制約著產業的發展。采取PPP模式，引入社會資本的創新活力，可以提高養老產業的建設效率，減輕財政壓力，使很多掣肘的問題迎刃而解。

二、PPP模式出現的問題

目前，在鄉村振興中引進PPP模式還處在發展和成熟階段，有的項目取得了不錯的效益，有的項目才剛剛進行。可以預見，將來PPP模式在鄉村中的運用會越來越多，我們更應該慎之又慎，未雨綢繆，防患于未然。

從眾多的PPP項目運營情況來看，問題多出現在這些方面：

第一，前期規劃不合理，后期監管不到位。例如2014年，蘭州威立雅水務集團水污染事件造成了老百姓的恐慌和社會的負面影響。項目前期可行性分析不到位，未在合同中建立風險分擔機制，加上后期運行和監管不佳，多次調水價使社會資本成本和收益不成正比，最后導致了嚴重的政府信用問題。該案例充分說明一些地區PPP項目的審核、運行、維護和監管過程中出現了重大漏洞。

第二，PPP項目目標是提升公共服務效率和質量，社會資本希望有利可圖，兩者的最佳結合點很難形成。

第三，福利型、非營利型與營利型養老PPP項目布局不合理。一是地區發展不平衡，截至2017年8月，山東、河南、貴州等五個省市占據項目總數的50%以上，而有的省一個也沒有；二是城鄉布局不合理，在鄉村振興中，廣大的農村地區養老問題形勢非常嚴峻。

第四，農業基礎設施周期長且資金回收慢，而鄉村財政資金有限。許多農業基礎設施項目周期長，資金回收慢，且大多數缺乏經濟效益，而很多地方財政資金也相當有限，利潤小，成本卻不小，風險較高，不利于吸引社會資本進行投資。

第五，社會資本承擔的風險和利益不對稱。例如《杭州灣跨海大橋工程可行性研究》預測2010年大橋的車流量有望達到1867萬輛，但2010年實際車流量僅有1112萬輛，比預期少了30%以上，嚴重的預期收益誤判導致民企決策錯誤。另外政府在杭州灣大橋未建設完成時便投資于其他與此具有實質性競爭的項目，嚴重損害了該項目利益。合同中沒有建立起完善風險分擔機制。

第六，名義上是股本投資，實際上是債務投資。很多PPP項目經營時間周期相對較長，有的長達十年、二十年、三十年。提供貸款的銀行通常對社會資本沒有信心，因而社會資本貸款很難。基于這樣的原因，社會資本很難進行股權投資。所以很多以股權投資的名義投資就會要求政府必須給出合理回報，在一定時期之內地方政府必須接手的投資模式。這種保證回報的方式實際上變成了債務投資。

第七，長期投資變短期融資行為。PPP本是為創新公共服務供給、提高公共效率而產生，一些地方將PPP模式簡單化為政府的一種短期融資手段，一些政府躲避了物有所值評價和財政承受能力論證，借政府購買之名通過假PPP項目變相融資，銀行等金融機構又為這些違規項目提供融資，實質上都是政府兜底，致使地方債務風險急劇增加。

第八，社會資本進入和退出的壓力很大。現在PPP項目的參與率很低，不足以滿足我國發展基礎設施和公共服務的要求，一個重要原因就是很多中小企業受到項目招標、融資環境和政策風險等的限制而被高門檻拒之門外。另一原因是PPP項目是一個長期項目，投資風險很大，但實際退出渠道單一，打擊了社會資本的投資信心。

三、鄉村振興中PPP模式需要未雨綢繆、有效監管

PPP領域自2014年以來，一路快速發展了4年多，項目數量和投資額呈爆發式增長。截至2018年4月1日，項目總數達13970個，總投資18.26萬億，但是也存在潛在的風險。2017年財政部下發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）的文件，要求各級財政部門及時糾正PPP泛化濫用現象，按項目儲備清單和項目管理庫分類施策，將識別階段項目納入項目儲備清單；將準備、采購、執行、移交階段項目納入項目管理庫。

第一，牢牢把關項目前期審核工作。鄉村振興類PPP項目和所有PPP項目一樣，要尤其重視前期的物有所值與財政承受能力評價等項目前期工作的重要性，同時要在評估時注重長期的經濟效應分析，根據具體項目的特點將物有所值評價標準更加具體化。

第二，要確保農戶在產業振興過程中受益，鼓勵農民對公共服務項目進行投資。鄉村振興中的PPP項目與城市基礎設施等PPP模式不同，鄉村產業振興PPP模式不僅僅要解決資金、提高效率、降低風險，更重要的是，農戶要在產業振興過程中受益。PPP模式既不是社會資本的無償扶貧，也不是孤立農戶之后的社會資本獨自獲利。應讓農民成為項目的受益者和建設人，維護農民的利益，鼓勵他們對項目進行投資。

第三，明確政府與社會資本的責任和利益關系，關注風險的合理分擔。PPP模式中，政府與社會資本是合作伙伴關系，政府不唱“獨角戲”，而要與社會資本建設共擔、利益共享。應按照“風險由最適宜的一方來承擔”的原則，合理分配政府和項目公司需要承擔的風險責任。PPP項目的投資周期長，風險的不確定性大，應當站在項目全生命周期的角度上進行風險動態管理，當內外環境發生變化時，政府和社會資本雙方應當對風險進行重新評估、談判和分擔。

第四，鼓勵支持銀行加大對鄉村振興項目的支持力度，探索創新信貸服務，推動農業金融改革。推動金融機構對服務“三農”類項目的支持力度，加大政策性優惠力度，讓金融機構對參與惠農類PPP項目的企業進行績效考核評估分析，對評估結果好、建設運營效率高的企業給予適當的融資利率優惠、貸款年限優惠，縮減金融機構對這些企業的審批時間和流程，以降低社會資本方的成本，加快推進項目。

第五，建立多級別的鄉村振興PPP項目能力中心。以德國為例，德國形成了較完備的PPP研究與能力體系，德國PPP能力中心、PPP研究委員會、PPP研究委員會等PPP機構主要向各州政府提供管理技術支持和咨詢服務。鄉村振興類PPP項目涉及領域廣、周期長、參與方多等問題，PPP項目能力中心作為第三方專業機構將為PPP項目規范實施提供有益助力，從項目全生命周期出發為參與雙方提供系統、長期的咨詢服務，協調雙方的利益訴求，促進項目在專業服務指導下進行有效實施。財政預算的硬約束加上PPP中心的技術知識支持，將有利于各項PPP項目在鄉村進行科學合理的設計、規劃和實施，形成有效的管理格局。

第六，完善績效考核評估體系。PPP項目績效考核的目的對公共產品的質量和價格進行有效的監管，同時根據評價結果，依據合同約定對價格或補貼等進行調整，激勵社會資本通過管理創新、技術創新提高公共服務質量。在項目全生命周期中，通過對成本效益、投資效率、社會效益等方面進行考核，然后調整改進，形成一個良好的反饋渠道。鄉村振興的PPP項目應顧民生，重視運營項目的質量，提高社會效益，在一些政府付費項目中采取考核結果和政府付費掛鉤的方式，提高社會資本的建設效率，實現社會效益和私人資本經濟效益的平衡。績效考核應具有具體性和可操作性，在合同中有具體體現。

第七，降低社會資本進入鄉村振興類PPP項目門檻，拓寬融資渠道。拓寬鄉村振興類PPP項目對民營資本開放的領域，鼓勵民營資本作為社會資本參與鄉村振興類的公共服務項目。綜合考慮專業資質、融資實力、管理經驗等社會資本的資格指標，對國有企業、民營企業、外資企業平等對待。不在各項PPP文件中對民營企業設置歧視性條款，發揮出民營企業在其專業領域的技術特長，充分激發社會資本的活力和創新力，提升公共服務產品的效率和水平。以社會資本作為引導，逐漸促進政府職能的轉變。

第八，營造良好的法治環境。農村PPP項目周期長、投資額大，運作復雜。制定出適合農村PPP項目的法律法規、營造良好的法治環境有利于對風險進行動態把控，對項目進行后續跟蹤和監管，促進爭議解決機制的形成，從而規范農村PPP項目的建設、運營和監管過程。