地方政府債務風險的原因及控制對策研究

楊麗

摘 要：隨著我國經濟供給側結構性深化改革，為了滿足各地區經濟能夠持續增長，地方政府大力舉債提供需要的基礎設施，政府職能發生轉變，造成我國各地方政府出現債務全面增長，隨之而來的是巨大的債務風險，這樣的風險也給地方政府管理工作和穩定經濟帶來了挑戰。所以，在完善財政體制、實現政府現代化的大背景下，降低地方債務風險，科學規劃和管理財政債務已是燃眉之急。在此基礎上，本文將具體分析出現地方政府債務的原因，并據此提出防范對策，以期在穩定區域經濟良好發展的同時，提高地方政府管理工作實效。

關鍵詞：地方政府，債務風險，控制對策

一、引言

根據財政部在官網的宣布，有效防范和控制地方政府債務風險，克制違法違規融資擔保行為，是全面安放新一年經濟和政治工作的基礎。自中共第十八次人民代表大會召開以來，我國政府要求地方政府債務風險，取得了一定的成效，財政赤字率一直沒有超過百分之三。

但在經濟新常態下，地方政府在債務風險管理方面依舊有一些缺點，使債務風險不能得到更好的控制。1978年實施改革開放以來，我國經濟就開始進入高速發展階段，各行各業都迎來空前未有的發展機會。同時預算法規定，通過較嚴謹的審核后，地方政府可自行發行債券，表明我國地方政府債務開始法制化和規范化管理。因此，許多地方政府為了促進本地區經濟的發展，開始大量融資，導致本地區地方政府債務增多，風險加大。因此，本文在基于經濟新常態大背景下，分析地方政府債務風險的原因及提出具有現實意義的控制策略。

二、我國地方政府債務風險的形成原因

（一）地方政府債務風險類型

根據政策規定，地方政府債務可分為一般債務、專項債務和或有債務。

一般債務風險是指地方政府不得使用融資平臺通過企事業單位舉債，只能通過一般債券的形式進行舉債，分別從用、借、償三個階段承擔風險。在地方政府的債務中，新增的債務就主要由一般債券承擔；專項債務風險與一般債務不同，它的風險主要產生于確立與分派債務額度階段，額度的大小與地方經濟的發展水平和項目大小有關，即與地方政府對債務的承受能力有關。主要用來對債務存量進行置換。該債務在償債階段承擔的預期風險更大；與前兩種債務風險相比，政府及其各部門雖不是或有債務風險的主體，但對這種債務承擔著擔保或代償責任，是否會產生壞賬和地方政府有沒有很好的償債能力對該風險有著巨大的影響。

（二）地方政府債務風險成因

形成地方政府債務風險的原因有很多，其中既包括客觀因素，也存在舉債主觀因素。其中，土地雖歸國有，但也存在產權不清晰和收益分配不合理問題，是造成地方政府借此去舉債的主要原因。金融機構也正是看重了地方政府背后的國有土地收入才爭相為政府融資平臺公司慷慨解囊的。

其次，財權與事權的不匹配造成了地方政府的被動借債。我國在1994年分稅制改革后，政府的財權與事權就開始出現不對稱現象，財權大幅度上移，事權只能下降到地方政府身上，導致地方政府財權與事權的不對等，執行職能過程中有心無力，從而出現地方政府債務增多現象。一方面主要表現在地方政府的收入與越來越多的剛性支出呈現出極大的不匹配，另一方面中央政府投資的項目，需要地方政府在資金上給予大力支持，再加上地方政府本身財政就有很大的壓力，雙重資金需求大山造成了地方政府被動進行大量的舉債行為。

再次，隨著社會經濟的發展，各地區對城市化的發展呼聲越高，這一行為由各地方政府主導，加上地方政府有限的融資平臺，成為地方政府債務風險的另一成因。城市化發展是地方政府職能的一個體現，這一職能的實現需要有相對應的資金支撐，很明顯，完全依靠地方政府的財政收入是不太可能的，所以，勢必會造成地方政府的舉債行為，而只要借債就會有風險，只是風險大小不同罷了。

除此之外，償債機制不健全、國家政策變化、政府投資項目沒有獲得預期收益造成的未能如期還款、政府舉債規模超出自身承受能力等都會加大地方政府的舉債風險。

三、地方政府債務風險防范控制對策分析

（一）構建完善法律法規與管理機制

十九大報告提出，要全面依法治國，讓政府行為有法可依，遵循法律，這使地方政府能夠更好的防范和控制債務風險，也是地方政府進行舉債行為的基本準則，因此需要明確立法說明和相關監督管理機構對地方政府的融資舉債做出剛性要求，強化舉債風險意識。在完善明確立法內容的大前提下，地方政府更應該做好落實各自的融資舉債責任，包括舉債后的償還責任，這些都應當被納入考核地方政府政績的項目中。

此外，還應該完善一下地方政府融資舉債的平臺，將其進行市場化操作，以競爭化的行為來防止地方政府違法違規舉債，進而控制風險。在必要情況下還可引入第三方審計機構對地方政府債務風險進行專業化評估。

（二）對地方政府事權和財權進行適當調整

我國在1994年分稅制改革后，財權與事權的不匹配造成了地方政府的被動借債，雖然地方政府有一定的舉債權限，但這在一定程度上加大了債務的產生，并不能很好的解決地方性問題。所以，我國中央政府應該在稅制改革的基礎上，做好財權與事權的配合工作，將一定的財權下放，為地方政府在運作過層中提供更好的財政保障，使其能夠為地方居民提供合理的基礎設施和建設，對于存在地方債務高風險的地區，中央政府應給予一定的支持和幫助，發揮出應有的宏觀調控作用。

（三）制定地方政府債務風險預警機制

各級各地方政府都會有舉債行為，政府部門應該根據自身舉債特點和和債務類型進行科學有效的風險評估，并且根據評估結果做好債前預防、債中控制、債后管理。地方政府應針對自身債務情況制定風險預警機制和應急處理機制，根據風險等級高低做好應急處理方案，減少損失。債務風險預警機制雖不能從根本上解決債務風險問題，但能在一定程度上減少地方政府的財政損失，緩解財政債務壓力。

（四）防范地方政府隱性債務風險

債務風險分為隱性風險和顯性風險，隱性風險就是指那些在進行地方基礎設施建設行為時存在的地方政府官員的道德風險，這既與財政問題相關，也與行政治理問題相關。防范地方政府隱性債務問題，就要做到防范地方政府進行違法違規融資擔保行為，包括以政府投資基金、政府和社會資本合作（PPP）、政府購買服務等名義變相進行的舉債行為。為解決此類問題，應在建立健全相關法律法規的基礎上，全面公開政府舉債行為，全民監督政府債務信息，不斷提高地方政府債務管理能力。與此同時，要加大對違法違規行為的懲處力度，合理防范和控制地方政府的債務風險。