我國資源稅稅收政策的改革及作用機理研究

摘 要：我國資源稅經歷過從從量計征到從價計征等三次大改革，2016年7月資源稅從價計征改革全面展開。從量還是從價，本文擬從資源稅的兩種作用機制入手，分析每個階段的目標和作用機制，最后得出對于稅收政策來說，兩個機制缺一不可，自動穩定器是基礎，相機抉擇應該為補充。

關鍵詞：資源稅、從價計征、自動穩定器

我國資源稅的改革大體經歷過三次大的改革。最初可以追溯到20世紀80年代初，在財政缺錢和“利改稅”的背景下，資源稅應運而生。1984年，國務院頒布《資源稅條例（草案）》，由此拉開了資源稅的帷幕，當時實行超率累進征收，屬于一種利潤型資源稅。之后斷斷續續的經過多次調整，較為重要的是1986年將煤炭資源稅由從價計征改為從量計征。第二次大的改革是在1993年，國務院發布《資源稅暫行條例》，于1994年1月1日起正式施行，將所有征收對象以從量征收，此條例延續了10多年，直到其暴露的問題越來越嚴重，國內對于資源稅改革的呼聲也越來越高，直到2011年國務院《關于修改〈中華人民共和國資源稅暫行條例〉的決定》的出臺，資源稅的改革開始走向從價計征，開始第三次大改革，之后的一系列都是圍繞從價計征這一核心來進行的。在經過多次試點之后，在2016年7月，資源稅改革全面展開。

資源稅的每一次變革都是當時歷史條件的一個反映。從資源稅的改革來說，首先涉及到的是政策的定位即目標。1984年的資源稅是財政缺錢的一個產物，最初的設立是為了調節極差收入，特別強調稅收公平，此時的政策發揮的功能體現為財政收入職能，由于涉及的征稅對象過少，所以杠桿作用較小，但是也發揮了它的“自動穩定器”功能，意外的發揮了財政政策的資源配置職能和經濟穩定職能。當時的政策也是一種簡單的總量政策，目標較為單一。第二次改革是在1994年分稅制改革的大背景下進行的，當時的目標更多的是為了正確劃分中央與地方收入，把征收范圍擴大到所有礦種的所有礦山，根據資源的所有權征收的補償收入，同時也是為了便于管理和征收而改變。這個時候的政策發揮的職能多數為一種獲取財政收入的手段，價格杠桿的作用完全消失，但相對來說制度較之前完善。第三次改革從2011年開始至今，核心就是從價計征。2016年全面改革除了擴大稅目以外，一個亮點就是水資源稅的征收試點，開征水資源稅可以有效發揮稅收調節作用，并與其他政策措施相互配合、形成合力，有效抑制地下水超采和不合理用水需求，促進水資源高效利用。此時的目標較為復合，已囊括了組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護等多重目標，收入職能相對弱化，更側重調整結構，包括人們的收入結構，消費結構，把人民消費已經生產向更加清潔的能源進行引導，減少環境污染。

從價還是從量，涉及到一個稅收發揮作用的機理問題。先談自動穩定器作用機制。所謂自動穩定的稅收政策，是指在經濟周期中能自動地趨向于抵消總需求變化，使總供給和總需求穩定在一定水平上的稅收政策，亦稱為“內在穩定器”。反觀資源稅的改革歷程，從利潤稅到從量又到從價，兜兜轉轉，為什么會有這么多次的改革？就是因為機制出現了問題，單靠一個機制是容易出現問題的，第三次實行從價計征，第一次也基本可以視為從價計征，當時的成效都不錯。第二次改革1994年的從量計征是伴隨著我國重大稅制改革——分稅制改革進行的，雖然當時的改革丟掉了資源稅的自動穩定功能，但是整體上更加注重中央與地方的關系，明確了資源稅的定位，同時由于從價計征征收方式繁瑣，計算復雜，當時的納稅環境與納稅機關征收能力都存在欠缺，所以當時的環境下實行從量計征是正確的。但是，隨著我國市場經濟的發展，這種丟掉自動穩定器功能的資源稅政策弊端開始出現，對于市場經濟來說，最重要的就是價格機制，而在這種征收方式上，稅負根本無法與價格掛鉤，企業稅負無法隨市場價格的波動而及時變化，尤其是當市場不景氣時稅負無法隨著礦價的下降而自動下降，這樣在大宗商品原油、煤炭等的價格下降時，企業就苦不堪言。而實行從價后，有助于形成“礦價如‘水，稅收如‘舟”的格局。在礦價上漲時，從價計征的資源稅隨之增加，有利于地方政府及時分享礦價上漲收益，并抑制相關礦業經濟可能出現的過熱；在礦價下跌、企業效益下降時，從價計征的資源稅隨之下降，稅負自動降低，緩解企業經營困難，促進相關礦業經濟的回升。少了一個作用機制，對于政府來說就只能采取相機抉擇方式，而相機抉擇的本質就是干預，干預或許在短時間內是有效的，但是長期內缺乏靈活性，一旦經濟環境所改變，政策又得變，朝令夕改的政策和時滯不但不能發揮稅收政策的穩定經濟職能，很可能產生更大的波動。

再談談另一個作用機制——相機抉擇。所謂相機抉擇稅收政策，就是政府根據不同時期的經濟形勢，相應采取變動政府稅收的措施，以消除經濟波動，謀求實現既無失業又無通貨膨脹的穩定增長的目標。比如就煤炭資源稅來說已經經歷了多次調整，自2004年7月1日起，將山西省境內煤炭資源稅稅額調整至3.2元/噸，青海省、內蒙古自治區境內煤炭資源稅稅額調整至2.3元/噸。 改革的稅目的擴大以及設置的一些減免優惠措施也是一種相機抉擇，，這些措施使得稅收政策更加靈活。這也是此處改革允許各地根據資源稟賦、企業承受能力等因素，對應稅礦產品提出具體適用稅率建議或確定適用稅率，避免一刀切，這樣更能因地制宜，精準施策，發揮地方政府主觀能動性，促進當地經濟社會發展。

所以對于稅收政策來說，兩個機制缺一不可，自動穩定器是基礎，相機抉擇應該為補充。

但是雖然我國已經進行了資源稅全面從價計征，準備運用兩大機制發生作用，但是收否能夠達到預期效果還未可知，雖然大多數的數據只是說“某省資源稅改革后政府增收多少，或者為企業減負多少”，但是透過這些報道并不能說明已經達成了效果，只能說是起了一定的作用，畢竟根本目標是為了提高資源的利用效率，減少資源浪費，調整產業結構。一方面，資源稅改革還處在初期，稅目雖然有所擴大，但不完善，不能達到全方位改善產業結構的效果。另一方面，比如資源稅的征收對象多是需求彈性較小的礦產品，稅負提高時企業是否會通過價格機制傳導給下游企業以實現稅負轉嫁以及轉嫁程度如何都有待考察。同時，資源稅與消費稅以及將要開征的環境保護稅等存在目標交叉、稅收重疊現象，這樣與之前的資源補償費和資源稅類似，而之前的稅費重疊造成的后果很嚴重。所以，除了進一步擴大征收范圍，也要考慮是否可以將資源稅價內稅改為價外稅，也需要對資源稅的性質和目標進一步完善明確。所以說，即使全面從價計征，或許能夠達到增加總量收入的效果，但是是否能夠實現調結構的目標還是未知，又加之這一過程中涉及的利益群體太多，生產者消費者等，所以進程勢必不會一帆風順，資源稅還有很長的一段路要走。

參考文獻：

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作者簡介：

魏利敏（1994—），女，山西省繁峙縣人，山西財經大學2016屆財政學專業.