成品油消費稅改革的思考與建議

摘 要：近年來，我國對石油的消費量不斷增加，石油依存度已接近60%，但是石油利用效率低、單耗水平高、浪費現象嚴重，經濟發展與資源環境的矛盾日益突出，節能減排任務艱巨。同時，我國成品油市場還存在著秩序混亂等問題，大量調和油和"裸油"沖擊正規成品油市場，嚴重侵蝕消費稅稅基。因此，調整征收范圍，優化稅率結構，改進征收環節，增強消費稅的調節功能，推動成品油消費稅改革對于我國未來發展具有重要意義。本文在簡要介紹現行成品油消費稅存在問題的基礎上，研究改革中的難點問題，最后提出相應的改革建議。

關鍵詞：成品油；消費稅；改革

自2014年下半年開始，國際原油價格一路走低，2014年末、2015年初我國連續三次提高了成品油消費稅的單位稅額水平，對外釋放出中國將借助強化消費稅杠桿作用、進一步明確節能減排的政策信號，對于理順成品油價格機制、規范稅費收入、促進節能減排、治理大氣污染等方面具有重要作用。但是我國成品油消費稅制度仍然存在著與現行經濟體制和形勢不相適應的情況。如單一的征稅環節，各類油品的稅率不一，衍生出一些不利于市場發展的問題，特別是為不法分子提供了非法獲利空間，造成大量偷逃漏繳消費稅行為發生。因此，推進成品油消費稅改革是我國改革和完善消費稅制度的一項重要內容。

一、我國成品油消費稅政策存在的問題

在我國實施成品油消費稅改革以來，通過提高成品油消費稅稅率，增加了成品油消費稅收入，同時，在引導消費、節能環保等方面能發揮顯著成效。但是隨著經濟的深入發展，成品油消費稅仍然存在著一些嚴重問題，不但會給稅收征管帶來困難，而且會侵蝕國家稅基，損害國家利益。其中存在的問題主要如下。

（一）征收環節單一，為不法分子提供了非法獲利空間

從征收環節上看，我國成品油消費稅在征收環節上存在諸多弊端。國外成品油消費稅大多都在銷售環節征收消費稅，美國是在零售環節開征石油消費稅 （燃油稅），而我國是在生產環節征收成品油消費稅，存在諸多弊端。在油品傳輸過程中發生定額損耗及應收賬款出現壞賬時，其中的消費稅款則會全部轉嫁給油品生產企業，增加了石油生產企業的稅收負擔。另一方面，容易引發走私油及非標產品的產生，走私油和非標油直接進入消費環節，避開了消費稅的征收環節，非法經營者靠偷漏稅牟利，破壞納稅程序。

在生產環節征稅也一定程度加重生產企業經營成本。生產企業每月代繳的消費稅額較高，一方面占用生產成本不說，另一方面也不利于企業技術改革等其他方面的健康發展。除此之外，消費稅是為調節消費行為而設計的，在生產環節征收難以起到應有的作用。

（二）各類油品稅率不一，征收范圍不明確

我國現行成品油消費稅稅額標準盡管看似公平，如燃料油、航空煤油和柴油等三個子稅目同為1.2元/升，汽油、石腦油、溶劑油、潤滑油等四個子稅目同為1.52元/升。但是，根據《消費稅暫行條例釋義》規定，成品油計量單位換算標準為：汽油1噸=1388升，潤滑油1噸=1126升，燃料油1噸=1015升，航空煤油1噸=1246升。這樣一來，如果按照質量噸來計稅，燃料油和航空煤油每噸的稅額標準之間差距超過200元；潤滑油和汽油稅額標準之間差距近400元，這客觀上使得企業可能通過混淆子稅目來逃避消費稅。如果再將我國目前對航空煤油暫緩征稅考慮進來，市場主體逃避成品油消費稅的可能性和空間都會進一步增加。

由于石油產品之間的可替代性，不同種成品油之間的單位稅額差距造成了套利空間，使得不法分子通過手段將應納高稅率的成品油轉化為應納低稅率或不需要繳納消費稅的成品油，從而偷逃稅款。例如調和油不需繳納消費稅且生產準入門檻較低，因此，我國成品油市場上存在的大量價格較低的調和油，不但沖擊正規成品油的市場，扭曲市場主體的行為選擇，造成成品油市場秩序混亂，還侵蝕了我國大量成品油消費稅稅基。

（三）消費稅屬于中央稅，地方政府對征管配合積極性不高

從征管上看，美國的燃油稅則是共享稅，是中央政府和地方政府共同征稅。而我國的成品油消費稅屬于中央獨享稅，征收后100%繳入中央國庫，地方政府無法獲得財政收入，成品油消費稅是價內稅，消費稅征收的越多，企業的利潤就越小，企業所得稅會相應減少，而企業所得稅屬于中央和地方共享稅，消費稅的征收會影響到企業所得稅的實現，從而影響到地方政府的財政收入，因此地方政府對成品油消費稅征管工作進行配合的積極性不高。尤其在“營改增”之后，地方政府主體稅種消失，地方基本失去取得財政收入的來源。

二、完善成品油消費稅政策的對策

（一）建議成品油消費稅由生產端轉向消費端，實現價稅分離

我國成品油消費稅政策遇到的征收和監管問題，主要是由于征收環節是在生產環節造成的。從國際上看，這一問題已經得到很好的解決，其消費稅一般在油品終端消費環節征收，由“價內征收”轉向“價外征收”，并在發票開具中價稅分離予以列明。目前全國共有9萬多個加油站，60%以上已經覆蓋了稅控加油機。可由加油站對終端消費者代收代繳成品油消費稅，稅務部門可利用物聯網、大數據、云計算、移動互聯網等新技術，強化對加油站的管控，核實代收代繳的計稅依據與數量，以實現成品油消費稅應收盡收的目標。

通過消費端征收消費稅，生產企業偷逃消費稅的稅制基礎將不復存在，調和油、走私油等因需繳納消費稅而不再有巨大獲利空間，有利于打擊走私、規范調和油市場，提升整個市場的油品質量，營造公平、公正的油品市場環境。充分發揮消費稅的消費引導作用，真正實現消費稅的立法意圖。同時，消費者、石油公司的負擔都將直接或者間接減少，汽柴油價格的制定細節也將更加透明公開，更能發揮引導消費、調節消費結構的作用，促進石油節約。

（二）完善成品油消費稅稅目注釋

目前成品油消費的分類，不利于稅務部門開展征管工作。比如現行成品油消費稅征收范圍注釋中規定汽油、柴油、石腦油、溶劑油、航空煤油都屬于輕質油，但現行稅目標準并未給出輕質油的具體指標數據。因此建議按產品的物理性質或產品主要成分或關鍵指標的含量或石油化工行業標準等來對成品油征收范圍進行具體規定，同時與石化產品檢測機構的監測制度進行結合，解決稅務部門面對產品名稱過多而無法判斷是否屬于應稅范圍的問題。

（三）借鑒國際成品油消費稅稅收分享方式

消費稅實行中央與地方共享，既可從根本上緩解成品油消費地與稅收實現地之間的背離，促進稅收收入在地區間的公平分配，同時也能夠使地方政府獲取更多的可支配財政收入，調動地方政府共同打擊逃稅行為的積極性，減輕稅收部門的征管壓力，促進稅收收入的科學劃分和公平使用。

三、結語

隨著成品油市場化進程不斷加快，消費稅改革亦不斷完善，后期國家將對成品油零售環節的稅費監管將越來越嚴格和完善。然而，挑戰中往往伴隨著機遇，因此國家出臺的各項政策都在驅使成品油市場朝著市場化方向邁進，一定程度增加了成品油市場活躍度，也是新常態經濟形勢下我國能源供給側結構性改革的必然選擇。

參考文獻：

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作者簡介：

朱雅倩（1993-），女，山西太原人，山西財經大學2016級財政金融學院財政學研究生.