淺析我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革路徑與對(duì)策

車(chē)琳

摘 要：作為社會(huì)管理體制的重要組成部分，公共事業(yè)管理體制與國(guó)家行政管理體制、企業(yè)管理體制等方面管理體制相互聯(lián)系、相互制約。我國(guó)傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制自身存在一些弊端，且在改革進(jìn)程中，公共事業(yè)管理體制改革相對(duì)滯后。本文針對(duì)我國(guó)公共事業(yè)管理體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題，對(duì)我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革的基本途徑與主要對(duì)策進(jìn)行探索與研究。

關(guān)鍵詞：公共事業(yè)管理；體制改革；路徑對(duì)策

作為社會(huì)管理體制的重要組成部分，公共事業(yè)管理體制與國(guó)家行政管理體制、企業(yè)管理體制等方面管理體制相互聯(lián)系、相互制約。我國(guó)傳統(tǒng)的公共事業(yè)管理體制自身存在一些弊端，且在改革進(jìn)程中，公共事業(yè)管理體制改革相對(duì)滯后。全面推進(jìn)和不斷深化我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革，對(duì)推動(dòng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，有效解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各種矛盾與問(wèn)題，進(jìn)一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力，提高人民的生活質(zhì)量和整體素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)主義精神文明建設(shè)，都具有重大深遠(yuǎn)的意義。針對(duì)我國(guó)公共事業(yè)管理體制的現(xiàn)狀與問(wèn)題，對(duì)我國(guó)公共事業(yè)管理體制改革的基本途徑與主要對(duì)策，從以下幾個(gè)方面進(jìn)行了探索與研究。

一、轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念

在我國(guó)早期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響下，人們形成了對(duì)事業(yè)管理體制的傳統(tǒng)觀念。認(rèn)為教育、科學(xué)、體育、衛(wèi)生、文化等活動(dòng)都屬于“公共事業(yè)”，應(yīng)由國(guó)家舉辦并由國(guó)家財(cái)政供給經(jīng)費(fèi)；“事業(yè)單位”的人員屬于國(guó)家干部，“事業(yè)單位”所提供的各項(xiàng)產(chǎn)品或服務(wù)都帶有社會(huì)公益性或福利性，因此不能實(shí)現(xiàn)商品化與市場(chǎng)化等等。但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，這些傳統(tǒng)觀念就成了阻礙中國(guó)公共事業(yè)管理體制改革的重要因素，因此，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)事業(yè)體制改革過(guò)程中所存思想觀念，可以從以下幾個(gè)方面切入：

第一，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，科學(xué)、教育、文化、體育等所謂的“事業(yè)”活動(dòng)，是具有多重性質(zhì)和功能的，其中大多數(shù)的“事業(yè)”活動(dòng)可以通過(guò)市場(chǎng)化實(shí)現(xiàn)。我們必須重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)中國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)管理體制，轉(zhuǎn)變舊觀念，確立新的公共事業(yè)觀念。

第二，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下完全無(wú)法實(shí)現(xiàn)商品化的社會(huì)公益性事業(yè)，也可以通過(guò)公辦民助、民辦公助等多種方式。政府的職責(zé)是選擇并確保公共事業(yè)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，不必直接參與各項(xiàng)公共事業(yè)活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)管理。

第三，發(fā)展公共事業(yè)管理的社會(huì)化。在原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位是由國(guó)家統(tǒng)包統(tǒng)攬進(jìn)行興辦的。但是由于國(guó)家財(cái)力有限，僅靠國(guó)家一條腿走路方式是行不通的。公共事業(yè)管理社會(huì)化的含義包括：社會(huì)公共事業(yè)社會(huì)辦；公共事業(yè)組織面向社會(huì)服務(wù)。既社會(huì)事業(yè)舉辦主體多元化，打破部門(mén)界限，加大公共事業(yè)組織與服務(wù)對(duì)象相結(jié)合的力度和廣度。

公共事業(yè)組織通過(guò)面向社會(huì)服務(wù)進(jìn)入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，是社會(huì)化大生產(chǎn)和發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然趨勢(shì)和客觀要求。只有解放思想轉(zhuǎn)變觀念，才能盡量減少改革阻力和成本，推進(jìn)我國(guó)現(xiàn)行公共事業(yè)管理體制改革。

二、明確舉辦主體

依照現(xiàn)代公共經(jīng)濟(jì)學(xué)的原則，公共事業(yè)組織分為純公益性、準(zhǔn)公益性和半公益性三類(lèi)。從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展中的作用角度，公共事業(yè)組織還可以分為基本公共事業(yè)組織和非基本公共事業(yè)組織兩類(lèi)，基本公共事業(yè)由中央或地方政府舉辦，非基本公共事業(yè)由民間舉辦，做到公共事業(yè)舉辦主體多元化。政府舉辦的公共事業(yè)在公益事業(yè)、準(zhǔn)公益事業(yè)、半公益事業(yè)涵蓋占比依次遞減，而民間舉辦的公共事業(yè)主要是為特殊群體或個(gè)人需要服務(wù)，因而可以通過(guò)市場(chǎng)化進(jìn)行經(jīng)營(yíng)。

因此在公共事業(yè)管理改革過(guò)程中，在明確舉辦主體基礎(chǔ)上，實(shí)行分類(lèi)管理，由政府舉辦的基本公共事業(yè)有著不可替代的導(dǎo)向和支撐作用，而非基本公共事業(yè)則在不同類(lèi)型的公共事業(yè)中分別發(fā)揮滿足和平衡需求，彌補(bǔ)政府投入不足、增加公共事業(yè)供給和主渠道作用。

三、政事分開(kāi)

我國(guó)傳統(tǒng)事業(yè)管理體制是政企事一體化，表現(xiàn)為黨政不分、政事不分、企事不分。為實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)，必須做到政事分開(kāi)，要從機(jī)構(gòu)、人員、職能、目標(biāo)運(yùn)行管理方式等方面采取相應(yīng)對(duì)策：

第一，政事職責(zé)分開(kāi)，劃分和界定政府機(jī)構(gòu)與公共事業(yè)組織的各自職責(zé)，對(duì)現(xiàn)有的事業(yè)單位職能進(jìn)行分析與確認(rèn)。如原有行政機(jī)關(guān)改為事業(yè)單位的、使用事業(yè)編制卻行使政府職能的，不視為事業(yè)單位，還政于政。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)的部分公共事業(yè)職能，應(yīng)進(jìn)行剝離并交由現(xiàn)有的事業(yè)單位承擔(dān)，或組建新的公共事業(yè)機(jī)構(gòu)。

第二，政事機(jī)構(gòu)和人員編制分開(kāi)，是實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)的重要環(huán)節(jié)。對(duì)現(xiàn)有各級(jí)政事合一機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)具體情況采取相應(yīng)的政策措施，還政于政，還事于事，從而實(shí)現(xiàn)政事機(jī)構(gòu)分開(kāi)和人員分開(kāi)。

第三，政事經(jīng)費(fèi)分開(kāi)，是實(shí)現(xiàn)政事分開(kāi)的根本保證。實(shí)現(xiàn)行政經(jīng)費(fèi)與公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)分開(kāi)，可以有效地防止政事職責(zé)不分、政事人員混用等局面的出現(xiàn)，同時(shí)加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督，防止行政機(jī)構(gòu)及其人員占用或挪用公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)。

第四，政事管理方式分開(kāi)，對(duì)應(yīng)行政機(jī)關(guān)和公共事業(yè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)和特點(diǎn)，分別采取不同的運(yùn)行機(jī)制和管理方式。現(xiàn)行事業(yè)單位在名稱(chēng)、等級(jí)、工資福利、財(cái)務(wù)等方面做到與政府行政機(jī)關(guān)脫鉤，實(shí)施政事運(yùn)行與管理分開(kāi)，并以此為基礎(chǔ)，進(jìn)行公共事業(yè)法人登記。由政府舉辦的基本公共事業(yè)組織，政府行使舉辦者的權(quán)利和對(duì)產(chǎn)權(quán)、財(cái)權(quán)、領(lǐng)導(dǎo)任免權(quán)和監(jiān)督考核；同時(shí)依法賦予公共事業(yè)組織自主權(quán)，充分發(fā)揮其積極性。政府不再直接干預(yù)非基本公共事業(yè)的經(jīng)營(yíng)，而是為其提供公共服務(wù)和良好運(yùn)作環(huán)境。通過(guò)以上措施，調(diào)動(dòng)各類(lèi)公共事業(yè)組織及其人員的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性，提高適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和自我發(fā)展的活力和效率，從而推動(dòng)整個(gè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下公共事業(yè)管理制度的不斷發(fā)展和完善。

四、完善立法，規(guī)范公共事業(yè)行為

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，公共事業(yè)組織的生存和發(fā)展都需要法律的支持，為了使我國(guó)以事業(yè)單位和社團(tuán)為主要的公共事業(yè)組織轉(zhuǎn)向非營(yíng)利機(jī)構(gòu)，必須要建立科學(xué)規(guī)范的法律環(huán)境。隨著我國(guó)改革的逐步深化，國(guó)家也相繼制定、頒布了一批公共事業(yè)管理相關(guān)的法律、條例和決定，但是現(xiàn)有的法律法規(guī)仍存一些不足，如概念不一和政策模糊等問(wèn)題。因此，通過(guò)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合我國(guó)國(guó)情，盡快完善立法，規(guī)范公共事業(yè)組織的行為，保護(hù)公共事業(yè)組織的權(quán)益。

我國(guó)現(xiàn)有公共事業(yè)組織具有種類(lèi)多、數(shù)量大、性質(zhì)功能各異的特點(diǎn)，所以在實(shí)際操作過(guò)程中，應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況來(lái)實(shí)行更為具體的改革方案。作為一場(chǎng)深刻的社會(huì)革命，既要看到公共事業(yè)管理體制改革的美好前景，又要正視公共事業(yè)管理體制改革過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和社會(huì)全面健康的發(fā)展，必然要推進(jìn)我國(guó)公共事業(yè)管理體制的改革，因此，應(yīng)改變對(duì)公共事業(yè)的傳統(tǒng)觀念，明確公共事業(yè)組織舉辦主體，做到政事分開(kāi)，并通過(guò)法制法規(guī)規(guī)范公共事業(yè)行為，從而實(shí)現(xiàn)公共事業(yè)管理體制的改革這一巨大的系統(tǒng)工程。

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