地級市網上政務大廳存在的問題及其對策分析

朱慶

[摘 要]隨著“互聯網+政務服務”的發展，地方政府加快推進網上政務大廳建設以實現治理能力和治理體系現代化。本文通過對全國地級市網上政務大廳建設現狀進行實證分析，發現全國絕大部分地級市現已開通網上政務大廳平臺，主要涵蓋政務公開、入駐事項、辦事指南、政務互動以及效能監察5大板塊。但網上政務大廳普遍存在網站建設不規范、服務標準不統一、辦事能力和服務水平較低、監察體系不完善等問題。為完善網上政務大廳建設，需進一步強化頂層設計，統一建設標準，優化辦理流程，建設系統全面的效能監察體系。

[關鍵詞]地級市；網上政務大廳；公共服務平臺

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.067

[中圖分類號]D63 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）02-0-04

1 研究背景

實體政務大廳運作過程中長期存在行政審批效率低、審批時間過長、程序不規范和工作人員的服務意識不高等問題，隨著互聯網和信息技術的快速發展，社會公眾對政府服務的需求與政府辦事效率之間的矛盾日益凸顯。為此，依托大數據建立的網上政務大廳成為各級政府創新治理模式的重要突破口，試圖建立一種以網絡為媒介，以便民服務為宗旨，集行政審批、便民服務、政務公開等功能于一體，市縣聯動的綜合型公共服務平臺。

2016年，李克強總理在《政府工作報告》中提出“互聯網+政務服務”，加快了地方政府網上政務大廳的建設步伐。2016年9月，國務院印發《加快推進“互聯網+政務服務”的指導意見》，為解決地方政府和部門網上政務平臺中存在的網上服務事項不全、信息共享程度低、可辦理率不高和企業和群眾辦事不便等問題提供了有效依據。為進一步統一規范全國網上政務大廳建設，2017年國務院辦公廳頒布《關于印發“互聯網+政務服務”技術體系建設指南的通知》（簡稱《指南》），為地方政府網上政務平臺建設提供了明確的方向性指導，并要求全國各省（區、市）人民政府、國務院有關部門在2017年底前普遍建成網上政務服務平臺。數據顯示，全國31個省（自治區、直轄市）及新疆生產建設兵團中，2015年初僅8個地區建立網上政務大廳，2016年底建成數達27個，截至2018年5月，全國各地區均已建成標準統一、多級聯動的省級網上政務服務平臺，省級網上政務大廳的開通率顯著提高，但地級市網上政務大廳建設正處于起步階段，建設情況還不清楚。因此，研究地級市網上政務大廳存在的問題，對于加強地級市網上政務大廳建設具有重要的意義。

本文基于全國294個地級市網上政務大廳建設現狀，通過逐一瀏覽省、自治區所轄地級市政府門戶網、網上政務大廳平臺以及政務服務網收集相關資料，統計網上政務大廳的開通情況，分析、整理已開通平臺的基本架構和信息，最終獲得了網上政務大廳的開通數、集約化程度、平臺入駐事項數、在線辦理數、在線辦理深度和辦件數等資料，在此基礎上實證分析網上政務大廳的發展現狀并了解建設過程中存在的問題，為進一步加強地級市網上政務大廳建設提出了建議。

2 地級市網上政務大廳發展現狀

2.1 地級市網上政務大廳的開通情況

開通網上政務大廳以建成政務大廳網上政務服務平臺為基礎，僅開通網上政務大廳卻無服務事項入駐視為未開通，全國地級市網上政務大廳的開通情況如表1所示。數據顯示，截至2018年6月，全國已有276個地級市開通網上政務大廳，僅太原市、晉中市、呂梁市等18個城市尚未開通；且在已建成的平臺中，247個地級市開通了獨立網站，能夠較為獨立且不依賴其他網絡平臺對外提供網上政務服務；29個地級市以本級政府門戶網站為對接方式，依托政府門戶網站的入口鏈接和導航服務，實現網上政務服務功能。從總體數據來看，我國地級市政府網上政務大廳開通率高，基本實現了“普遍建成”的目標。

地級市網上政務平臺依托實體政務大廳，集中整合各部門的辦事事項，實現多級聯動，打造“一站式”服務大廳。各地區采用省級統建或省、市兩級統分結合的建設模式，集約化建設網上政務服務平臺。浙江省率先建設覆蓋省、市、縣、鄉四級政府的視聯網，貴州省則實現了省、市、縣、鄉、村五級網上政務服務。目前，省級政府全部實現網上政務服務，本文對地級市網上政務大廳集約化程度進行了統計，全國11.59%的地級市僅實現了市級覆蓋，59.06%實現了市、縣兩級覆蓋，20.65%實現了市、縣、鄉三級覆蓋，20.3%實現了市、縣、鄉、村四級覆蓋，集約化程度相對較高，但也表明鄉、村兩級在網上政務大廳建設方面還存在較大不足。

2.2 地級市網上政務大廳的基本結構

網上政務大廳為實現信息公開、事件辦理、辦事指導、政務咨詢以及政務監督等功能，基本涵蓋政務公開、入駐事項、辦事指南、政務互動以及效能監察5部分的內容。

2.2.1 政務公開

網上政務大廳公開內容包括大廳基本情況介紹、領導分工、組織機構、入駐部門、事項權力清單和責任清單、政府部門通知以及相關政策解讀等信息。一般在“我要看”“中心概況”欄目中通過“政務公開”“陽光政務”“中心介紹”“信息公開”“通知”等形式出現。為明確各級政府、各部門的權責邊界，實現履職有法可依，推行政府部門權責清單制度，截至2018年6月，共有230個地級市編制行政權力清單，146個地級市制定了政務服務目錄。

2.2.2 入駐事項和辦事指南

地級市網上政務大廳根據地方需求為公眾和企業提供各種辦事服務，服務事項齊全，服務主要面向個人和法人。地級市的各部門之間以及不同地級市之間在平臺上入駐的事項存在較大差異，事項入駐與否主要根據地方公眾的需要。辦事指南是在地級市網上政務大廳提供入駐事項的基礎上，為了讓公眾快速掌握網上政務大廳的使用方法以及服務事項辦理流程，通過制定詳細的新用戶辦事指南和具體服務事項指南為公眾提供使用說明和指導。其中，新用戶辦事指南主要以“使用幫助”“注冊說明”“新用戶注冊”等形式出現，包括企業和個人用戶初次使用網上政務大廳進行注冊、登陸、信息填寫、電子證件照上傳等過程的說明。具體服務事項指南在辦事服務中以“辦事指南”形式出現，所有地級市均已提供“辦事指南”，其涉及申報和限制條件、申報材料、辦理流程圖、辦理依據和收費情況等。

2.2.3 政務互動

為了提高網上政務大廳的服務質量，公眾可對網站的更新情況、辦事效率、辦事過程以及公示結果進行投訴，對事項辦理流程不清晰、存在其他辦理疑問可進行實時在線咨詢，也可通過在線人工服務以及留言板咨詢的方式進行溝通。地級市網上政務大廳主要通過“在線咨詢”“糾錯建議”“服務評價”“投訴舉報”“網上信訪”等實現政民互動功能。其中，在線咨詢占91.3%，留言板咨詢占86.59%，提供糾錯建議占93.48%，服務評價占53.26%，投訴舉報占80.43%，網上信訪僅占15.94%，以上表明實時在線咨詢成為主流，而相對于傳統留言板、網上信訪方式則逐漸減少，及時處理網民需求成為網上政務大廳的趨勢，網上辦事服務效率也在進一步提高。

2.2.4 效能監察

為了進一步提高網上行政審批的效率和規范審批流程，利用大數據平臺實現電子監察，對辦理事項的事前、事中、事后進行在線監督，各平臺設有專門的“數據服務”“效能監察”“辦件統計”“辦事進度查詢”“辦件公示”等模塊實現在線監督，監督內容包括服務事項總數、事項服務星級、網上申請情況、預審通過情況、辦結情況、收件情況、受理情況、辦結情況和退辦件總數等。經數據統計，網上政務大廳實現效能監察的有159個地級市，占比57.61%，星級評價體系的有62個地級市，僅占總開通數的22.46%。近年來，政務監察成為黨中央以及社會關注的熱點，但網上政務的效能監察卻相對薄弱，《指南》中對地方政務網上政務大廳監察體系建設提出了明確的要求，但實際運行過程中卻與指導目標存在較大差異。

2.3 網上政務大廳入駐事項

地級市網上政務大廳最重要的作用就是為公眾和企業提供辦事服務，這里對入駐事項部分進行重點介紹。網上政務大廳入駐事項包含便民服務、公共服務事項、熱點服務、政務服務，其中政務服務為入駐事項的主體部分。政務服務在不同平臺上有不同的分類方法，分類依據是事項性質、服務對象、服務主題、實施主體等。服務事項在不同地級市網上政務平臺上采用分類方式的統計情況如表2所示。由表2可以看出，絕大部分網上政務平臺的服務事項均采用了服務對象、服務主題、實施主體3項分類方式，為公眾網上辦事服務提供引導，提高服務效率的同時使服務更加人性化。

網上政務大廳入駐事項涉及社會民生各個領域，服務事項齊全。表3是地級市網上政務大廳入駐事項基本信息匯總表，由于部分地區未提供信息或無法精確統計總事項導致樣本數不同。結果顯示，地級市網上政務大廳入駐總事項存在較大差異，其中拉薩市入駐總事項最少，畢節市入駐總事項最多；在線辦理數與總入駐數存在較大差異，其中個人辦事平均在線辦理率0.62，法人辦事平均在線辦理率0.69，在線辦理數超過半數卻并未達到較高水平。在線辦理率是實現在線辦理功能的入駐事項占入駐總事項的百分比，其中個人辦事平均在線辦理率是276個地級市個人辦事在線辦理率的均值，個人在線辦理率是每個地級市能夠實現在線辦理功能的個人辦事事項與個人辦事總事項比值；法人辦事平均在線辦理率是276個地級市法人在線辦理率的均值，法人在線辦理率是每個地級市能夠實現在線辦理功能的法人辦事事項與法人辦事總事項比值。

3 地級市網上政務服務存在的問題

建立統一規范的網上政務大廳是提供優質政務服務的重要基礎，地方政府加快推進網上政務大廳建設的同時，網上政務平臺開通率普遍提高，也帶來了諸多弊端。

3.1 網站建設不規范

網站建設不規范主要體現在服務標準不統一。網上政務大廳的平臺總體架構是“互聯網+政務服務”的頂層設計，《指南》的出臺讓頂層設計更加完善，但服務標準不統一仍然是各地級市網上政務大廳的建設過程中存在的重要問題。

（1）入駐事項標準各異。地級市根據各自業務需要建設網上政務平臺，不同省市之間存在服務事項稱謂不統一、單一事項多次重復、服務事項虛設等問題。例如：佳木斯市個人辦事除了“其他”項有事項入駐，其余主題均無事項入駐；南京市個人辦事中“準營準辦”和“出境入境”兩個主題下存在重復事項。

（2）服務事項不健全。很多地級市的服務事項仍然是“能少即少”和“好上先上”，造成政務服務事項出現“主動上網的少，被動上網的多，提供的服務不需要，需要的服務找不到”的現象。數據顯示，有88個地級市入駐事項超過平均總事項，入駐事項最少的為95項，最多的為5 881項；百色市總的入駐事項達600項，但實現在線辦理為0；哈密市總的入駐事項為254項，但實現在線辦理功能僅1項。而在入駐事項相對較少的地級市，普遍存在服務功能不完善、信息公開有限、監察體系不系統等問題，導致公眾難以準確、及時找到需要辦理事項。

（3）辦事流程不明晰。辦事流程不明晰主要體現在以下方面：沒有辦事流程指導，目前僅有67.75%的地級市為新用戶提供新手指南，網上政務大廳辦理的事項種類多，用戶在無操作指導情況下很難找到對應事項；辦事流程說明過于簡略，辦理依據、辦理流程圖、辦理材料缺乏；辦事流程需要準備材料多，流程說明冗長，降低了用戶的辦事效率。例如，吉林市網上辦事大廳的辦事依據僅提供名稱未提供詳細說明，群眾想進一步了解需要通過其他途徑去查詢。

3.2 辦事能力和服務水平有待提升

（1）辦事能力處于較低水平。大部分平臺服務事項僅提供辦事指南，在線辦理仍處于在線預審、預約階段，全程網辦的服務事項較少。服務處于單向行，未能形成多向服務，聯合審批，部門之間信息存在壁壘，跨部門、跨層級辦理不便。數據顯示：8個地區僅提供辦事指南服務，未實現在線辦理；僅124個地級市的部分事項實現全程網辦；實現并聯審批的地區占總開通數的18.48%。由此可見，地級市網上政務大廳服務功能基本停留在提供辦事指南、資料下載、辦理流程階段，辦事能力有限。而在這些地級市中，省會城市和經濟發達地區網上政務平臺辦事能力明顯高于不發達地區。

（2）用戶體驗差。一方面，個人用戶和企業用戶從地級市網上政務大廳獲取數據、在線咨詢必須先注冊登錄，但平臺注冊需要提供大量個人信息和資料，注冊審核時間長，不利于公眾快速獲取平臺信息，降低公眾的積極性和滿意度。另一方面，在線互動功能不完善，用戶體驗不足。在線咨詢、留言不能及時或超時回復，在線咨詢的問題和答案都是系統備選項，缺少人性化管理，留言板功能未深度開發，群眾提交問題后并不能看到回復的結果。例如：蚌埠市網上政務大廳設有糾錯建議、投訴公示和網站評價，但未對外開放使用；巴彥淖爾市和廣安市電子政務大廳政民互動設置的操作指引無法啟用；杭州市“在線辦事”中事項檢索功能不能實現，服務事項統計不準確，主題分類錯亂。

（3）平臺使用率低。地級市網上政務大廳同一項目的不同環節被分到不同部門，審批過程不采取陽光操作，導致存在互相推諉、審批效率低下的問題；辦事流程復雜，提交審核材料多，申辦人反復填寫表格，材料不全卻未能及時告知。除此之外，不知道網上辦事大廳、對使用網上辦事大廳好處的認知度低、網上辦事大廳的功能不完善也造成網上辦事大廳的使用率低。

3.3 政務監察體系不完善

網上政務大廳減少了申請人與審批人正面接觸，讓行政審批更加規范、公正，減少違法亂紀行為，但監察體系不完善也會帶來辦事效率低、辦事拖拉、辦理流程跨度長等現象。全國開通網上政務大廳的地級市中57.6%的地區設立專門板塊對網上政務進行效能監察，其中大部分地區僅提供部門事件辦理情況統計，辦事流程未提供全過程跟蹤，無法督促辦理的時限，例如太原市政務服務中心群眾咨詢的問題超過3天沒有任何回復。數據顯示，提供滿意度評價的占53.26%，形成星級評價體系的僅占22.46%，實現事前政務服務的事前、事中、事后全過程網上監察的僅占10.9%。由此可見，地級市網上政務大廳內、外部監察體系不完善，辦事流程監督存在較大隱患。

4 地級市網上政務大廳的完善對策

4.1 制定統一規范的建設標準

隨著“互聯網+政務服務”頂層設計日益完善，地方政府應按照建設標準，因地制宜，強化頂層設計在地方的落實，逐步建立技術過硬、平臺互通、網絡互聯、管理規范的一體化網上政務服務網站。首先，要按照“三個標準化”和“五個統一”的要求，即事項名稱、流程、材料，事項辦理、服務過程和服務管理機制建設標準化，以及功能定位、機構設置、名稱標識、基礎設施和運行模式實現統一，推進市、縣、鄉鎮建設統一的網上政務服務平臺，努力做好“最后一公里”。其次，地方政府制定統一的政務服務清單，做到入駐事項和服務清單一致，提高網站服務事項入駐總數，各地區的不同部門應減少使用非統一開發的業務系統，將部門信息統一匯集到本級政務服務數據平臺，所有事項的受理、辦事過程以及結果公示等信息在統一網站發布，并通過多渠道同源發布，提高在線辦理率，實現一站式服務，讓公眾從同一系統高效、快捷辦理所有事項。

4.2 優化運行環境和辦理流程

為提高辦事能力和服務水平，需要改善運行環境，優化辦理流程，提高辦事效率。在運行環境方面，通過網站軟件設施和關鍵保障技術體系建設，動態優化平臺系統功能，根據公眾的辦事需求設計友好交互的用戶界面，借鑒主流網站的評價互動功能，使軟件設施更加人性化，逐步建立覆蓋“互聯網+政務服務”全流程的技術標準與管理規范。地方政府應降低公眾信息獲取門檻，使企業用戶和個人用戶無須進行身份認證情況下進行在線咨詢、在線留言、獲取平臺數據等信息。同時，提高網上政務大廳互動交流的及時性和有效性，對公眾請求及時做出回應。在辦事流程方面，地方政府應進一步優化辦理流程，降低平臺操作的復雜性，提高用戶體驗，利用互聯網思維簡化、優化、固化在線服務的申請、受理、審查、決定等交付流程，縮短處理時間以降低企業和群眾的辦事成本。一方面，通過網絡材料共享、網絡信息核查減少信息、資料的重復提交，能夠在線處理的事情應盡量在線處理完畢。另一方面，推進電子證照、電子公文、電子簽章等應用于政府服務，推進群眾相關證件、證照、證明等進行材料目錄化、標準化、電子化，開展網上填報、網上遞交、網上審查，建立網上預審機制，及時推送審查結果，對于需要變更的材料進行及時告知。

4.3 建設效能監察體系

政府應實現職能轉變，提高辦事效率，推進效能監察體系建設和建立問責機制。一方面，對網上政務服務進行全過程監督。第一，政府指派專門人員實時監察辦事流程，對辦件時限、辦件流程、辦件資料進行實時監督，避免出現超時未辦、審批錯誤、資料遺漏等問題；運用大數據進行效能評估，對行政服務人員的辦事過程進行量化管理，實現績效考核。第二，分析各地區不同事項、部門間的數據，對網上政務大廳的整體運行情況進行監察，并將監察結果納入個人或部門的績效考核體系，擴大網上政務大廳的宣傳力度，引導公眾使用、監督網上政務平臺，將公眾投訴建議結果納入績效考核體系，加強社會監督和公眾參與。第三，監督結果公示。對不同地區、部門、服務事項的辦結件、在辦件、受理辦件總數、服務事項總數、滿意度和辦事深度等情況進行網上公示，便于公眾查詢、監督。另一方面，建立問責機制。政府應嚴格責任追究制度，實施責任追究倒查機制，對問題事件從嚴處理，實行層層追究，杜絕逃避個人責任的不良現象。

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