完善我國農業補貼制度

周 英

一、農業補貼的基本內容和我國農業補貼的基本現狀

農業補貼主要是指政府通過財政手段對農業生產、流通和貿易進行的轉移支付。根據WTO《農業協議》,農業補貼主要可以分為“黃箱補貼”和“綠箱補貼”兩種。“綠箱補貼”是指政府執行的對貿易沒有或僅有最微小的扭曲作用,對農產品生產影響很小,以及不對生產者提供價格支持作用的補貼措施。包括一般農業服務補貼、糧食安全儲備補貼、糧食援助補貼、收入保險計劃、農業結構調整投資補貼等,而“黃箱政策”主要是指那些容易引起農產品貿易扭曲的政策措施,是WTO農業協議要求各國作削減和約束承諾的國內農業支持與補貼措施。

目前,我國“綠箱政策”補貼中“一般政府服務”補貼幾乎占了一半的比例,糧食安全儲備補貼比重也較大,而自然災害救濟雖然涉及的項目較多,但水平較低,環境保護、地區扶貧和國內糧食援助的補貼水平和比重都比較低,涉及公平性的補貼政策、收入保險計劃、農業生產者退休或轉業補貼等幾乎是空白。“黃箱政策”補貼主要有價格支持措施,即保護價收購和農業生產資料補貼兩種,是我國現行補貼政策中的重要內容。目前的這些農業補貼政策,雖然對保護農民利益、促進糧食生產的發展起到了一定的積極作用,但一方面不符合世貿組織減少對農業資源分配與農產品貿易產生扭曲作用的補貼的大趨勢,另一方面也存在著補貼重點欠明確、補貼力度不夠強,缺乏增加農民收入的補貼政策和補貼管理體制運行補償、流失嚴重等問題,需要進行進一步的改革。

二、我國農業補貼的主要問題和對策措施

根據農業補貼政策的不足、世貿組織的農業規則和現階段我國農業保證農產品供給、增加農民收入和農業的可持續發展三大目標,我國農業補貼政策改革的基本思路是以增強我國農產品的國際競爭力為中心,從補貼農產品流通領域向補貼農業生產領域轉移,從保障農業生產型補貼逐步向增加農民收入型補貼轉移。

(一)加大補貼力度,遴選補貼重點

我們的農業補貼還存在重點不突出的問題。缺少對農業產業化龍頭企業的補貼;對投入品的補貼也幾乎涉及化肥、農藥、農膜和種子等農業生產資料的各個方面,很少針對特殊的地區和人群。

在農業補貼政策改革的過程中,一方面要加大農業補貼的資金投入力度,同時,在經濟發展水平與財力的限制下,要更加強調集中使用資金,突出重點產品、地區和人群補貼。首先,從總體上來講,我國農業補貼的重心應該從刺激生產、增加產量逐步轉向擴大就業、增加收入上來;其次,要重點補貼優質化、專業化農產品、綠色產品以及精深加工的農產品生產,重點補貼加入世界貿易組織以后受沖擊較大的糧棉油糖等敏感性農產品的主產區縣和中低收入純農戶,增加對農產品基地建設的補貼,重點支持農業產業化龍頭企業的收購、加工和銷售活動。

(二)優化農業補貼結構,提高農業補貼的效率

要加大對農村公共產品的供給補貼,尤其是對農村基礎教育和農村信息網絡體系建設的補貼。

要設立結構調整和升級專項補助資金,加大支持林牧漁各業之間及行業內部協調發展的農業結構調整、優質農產品示范基地、菜籃子工程等的資金補貼,有效提高農業比較效益,優化農業產業結構。

要注重向農業高新技術推廣傾斜補貼資金,以增強農產品市場競爭力。同時要注意增加對農業經營者素質和不同形式的農民組織進行補貼,以提高農民本身根據市場生產產品并最終參與市場的能力。

(三)加快農業管理體制改革步伐,提高農業補貼的效率

必須加快農業管理部門改革。首先,應盡量歸并與農業相關的職能,把農業生產資料,產品檢驗、加工、儲備與運銷,農產品市場建設等職能,尤其是農業補貼的計劃、財政、金融、統計等歸由一個部門統一管理,在條件不成熟的情況下可先成立有關部門的過渡性協調機構,再最終形成一體化的農業管理體制;其次,在重要農產品主產區,成立區域性的農業行業協會,幫助政府有關部門進行農業種植、農民收入及受損情況調查統計,降低農民收入補貼發放的運行成本。再次,要形成有效的監督機制防范擠占、挪用、轉移和亂花亂用農業補貼的現象發生。

(四)改革補貼方式,對農民收入進行直接補貼

農業直接收入補貼是相對于價格支持間接補貼而言的,指政府為了穩定和提高農民收入或減少政策調整給農民收入帶來的損失而對農民進行的直接轉移支付。增加對農民直接補貼的比例是農業補貼政策改革的大趨勢。但農民直接收入補貼在我國實行還面臨許多理論和現實問題。首先,直接收入補貼不利于農產品產量的提高,可能會影響我國保證農產品供給的農業政策目標;其次,我國農業人口占全部人口的比例大,直接收入補貼規模和資金都過大;再次,我國政府、集體組織和農戶個人之間的土地關系不明確,現階段土地流轉和土地使用關系較混亂和我國土地大多數為小規模分散經營等情況都為直接收入補貼政策的實施造成相當大的困難。因此,這一政策的實施必須是在有選擇、有重點的前提下,配合其它補貼政策和其它農業政策逐步進行。可以一方面逐步放開糧食收購價格和購銷市場,并適時減少價格支持補貼的比重,一方面從糧食主產區開始逐步擴大以耕地面積或總產量為計算基礎的農民直接收入補貼。

(五)支持建立農業災害保障機制,促進農業保險業的發展

技術發展水平還比較低的情況下,農業生產在很大程度上依賴于自然條件,特別是地理和氣候條件,具有很大的風險性。我國急需加快建立與完善農業保險制度,選擇世界大多數國家采取的以政府組建農業保險公司為主的政策性農業保險經營模式,由中央政府統一組建專業性保險公司,公司應直接隸屬于農業部,在各省、自治區、直轄市建立相應的分支機構,具體業務由縣農業保險支公司組織辦理。農業保險基金以政府財政補貼和農產投保保費構成,并對農業保險公司的經營管理費用和保險費給予財政補貼,以及實行免稅待遇,使農業保險真正成為支持與保護農業的重要手段。

(周英,四川大學政治學院碩士研究生。研究方向:馬克思主義中國化)