放開管理后民辦學校收費定價方法與監管體系研究

王朋才 高玲 王洪海

[摘 要]隨著我國社會主義市場經濟的快速發展，人們的物質、文化生活水平不斷提高，人們對于教育的需求也出現了更高的期望，人們不再滿足于傳統的教育模式，各種民辦學校迎來了發展機遇。民辦學校在快速發展的同時也產生了很多問題，其中的收費管理問題往往是各種矛盾爆發和激化的焦點。按照“分類登記、分類管理”的總方針，探討加強民辦學校的經營管理問題，并基于“優質優價”的根本原則研究收費定價的方法，對于改善民辦學校的經營管理、維護民辦教育的健康發展具有重要的意義。

[關鍵詞]民辦學校；收費；監管體系

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.02.007

[中圖分類號]G522.72 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2019）02-00-06

根據教育部的統計公報，截至2016年底，全國共有義務教育階段學校229 800所，其中民辦學校13 847所；全國共有義務教育階段在校生1.42億人，其中民辦學校在校生為1 568.23萬人，占比超過11%。民辦學校已經成為我國社會主義教育體系的重要組成部分，其地位和作用日益凸顯，但是民辦學校在發展過程中也暴露出不少問題，尤其是收費管理問題，有待進一步規范和完善。

1 連云港市民辦學校的發展現狀和特點

1.1 民辦學校的發展現狀

截至2017年底，連云港市中小學總數為661所，其中民辦中小學校有57所，占比約8.6%，民間辦學已然發展成為不能忽視的重要部分。根據連云港市教育局公布的“十三五”發展規劃，到2020年連云港市基本形成了以政府辦學為主、公辦學校與民辦學校共同發展、具有地方特色的教育發展格局，民辦學校的發展迎來了新機遇。

1.2 民辦學校發展的特點

由于受辦學條件、經濟發展水平等因素的影響，連云港民辦學校的經營發展有以下特點。

第一，從民辦學校的地區分布看，市區少、縣鎮多，57家民辦學校只有10家位于市區，其他均在縣鎮。第二，民辦中小學多。由于辦學條件、師資力量的限制，57家民辦學校涉及高中教學的只有6家，而民辦小學則高達28家，約占一半。第三，小學、初中合辦的多。在57所民辦學校中，小學、初中合辦的有20所，占比約為35%。第四，經濟落后地區民辦學校相對更多。在57所民辦學校中，經濟相對落后的灌南縣和灌云縣共有40所，占比超過70%，不能忽視民間辦學對于地方經濟建設、解決就業等方面產生的經濟效應、社會效應。

1.3 現狀調查

為了深入了解連云港地區民辦中小學的財務、經營及收費管理情況，從57家民辦中小學選定15家作為調查對象，開展了問卷調查。同時，為了充分了解民辦學校的收費及經營管理情況，向調查對象的學生家長隨機發放了100份調查問卷，收回有效問卷91份。調查結果如下。

第一，民辦學校的教學質量、辦學條件、辦學前景已經得到社會的廣泛認同，超過90%的被調查者認為民辦學校的教學質量好。規范民辦學校的經營管理并保護其進一步發展，已經成為政府有關部門的重要工作方向。第二，絕大多數被調查者認為民辦學校的收費制度合理，但也有相當一部分人對此不了解。第三，關于民辦學校的收費水平，超過半數被調查者認為和公辦學校差不多，也有一大部分人認為收費偏高，很多家庭承擔不起。第四，有很多被調查者支持政府部門加強民辦學校的收費監督與管理，明確表示不支持的人很少。

2 連云港市民辦學校收費管理現狀及產生問題的原因

2.1 收費管理現狀

目前，連云港市民辦中小學校現行收費管理總體上遵循“統一領導、分級管理”的原則，并按照《民辦教育促進法》和國家有關規定制定相應政策，一般由省物價部門制定收費及相應管理辦法，各地物價部門再制定具體的收費標準及管理細則。

收費內容主要有學費、住宿費、作業本費、伙食費以及代管性費用。其中，學費、住宿費的收取標準，由民辦中小學校提出書面申請，按分級管理的原則，報經市、縣教育行政部門審核，再報市、縣價格主管部門按照定調價程序予以批準。民辦中小學校義務教育階段不收取作業本費，高中階段收取的作業本費按公辦學校標準執行。民辦中小學校收取的代管性費用，由民辦中小學校自行確定，并按隸屬關系報市縣價格主管部門備案。

總體來看，因辦學條件與師資水平的不同，連云港市各民辦中小學校的收費標準也有較大差異。其中，贛榆區的民辦學校無論是學費還是住宿費平均標準在全市屬于最高，而灌南縣的平均收費標準相對較低。

根據調研，連云港市民辦中小學校在經營管理、收費管理及財務管理等方面還存在一些突出問題，主要表現在以下幾個方面：①收費公示制度執行不到位、收費不分明細、“打包”收取以及不開正式票據；②部分民辦中小學校為了迅速收回投資，無視國家有關規定，不經教育、物價部門審核同意，擅自以建校費、教育儲備金等名義提高收費標準，或者跨學期收費；③一些學校的收費公示意識淡薄，不按要求公示收費，存在諸如公示位置不醒目、公示內容模糊、對已經取消的收費項目或變更的收費標準不按要求及時變更等違反規定的現象；④少數學校違規收費，屢查屢犯，甚至發生了群訪問題。其中，問題最為突出的是贛榆區，目前有4所學校因違規收費、財務管理不規范、成本核算體系不健全等原因被物價管理部門立案查處。

2.2 產生問題的原因

產生前述問題的原因主要有以下幾個方面。

（1）辦學理念不正確。受辦學產業化發展誤導，雖然一些民辦中小學校被界定為非營利性質，但這些學校的投資人認為學校為個人投資建設，理所應當賺錢，從而把辦學作為產業經營以追求不合理的投資回報。

（2）監管服務相對滯后。首先，政策宣傳工作不到位，一些學生家長對收費政策缺乏必要的了解。其次，一些民辦中小學校在舉辦學歷教育的同時，相應開放了以繪畫、音樂、體育等為主的特長班、興趣班等，并借此收取各種學習費用。最后，還有一些民辦中小學校在開學收費時，往往以每生每期總交費額形式“打包”收費，開票時不注明各項收費的具體項目與標準，給物價部門開展監督與管理工作帶來了一定的難度。

（3）政策界限不明，收費標準不清。按照現行規定，民辦中小學校學歷教育的收費標準應遵循補償教育成本的原則并適當考慮合理回報。但在實際工作中，各個層次學歷教育的成本項目包括人員經費、財務費用、業務費、折舊費和維修費等，其具體構成內容以及合理支出水平均無明確規定，相關審定工作也沒有及時開展，導致一些學校認為有機可乘，在申請制定或調整收費標準時，往往以各種理由為借口要求提高現行標準。

（4）學生及家長的維權意識不強。民辦中小學校的生源大部分為留守兒童，父母長期外出打工，對實際存在的違規收費問題不夠了解，也在一定程度上縱容了收費不合理的現象。

3 民辦學校的收費定價方法

民辦教育中的成本核算及收費標準的制定問題與民辦教育的發展密切相關，只有在科學分析民辦教育成本的基礎上，結合影響民辦教育收費的相關因素，才能制定出合理的收費標準及收費項目，才能促進民辦教育實現可持續發展。

3.1 基本原則

為了保證民辦學校收費標準的公正、合理且能有效地對其進行監督管理，解決民辦學校的收費定價問題必須遵守以下5個原則。

（1）分類管理、分類定價。2016年5月，國家主席習近平主持召開了中央全面深化改革領導小組第23次會議，審議通過了《民辦學校分類登記實施細則》和《營利性民辦學校監督管理實施細則》。兩份《細則》中進一步提出支持和規范民辦教育發展，要建立營利性和非營利性民辦學校分類登記、分類管理制度，以利于加強監督管理、提高民辦學校的辦學質量。民辦學校在收費時應堅持分類定價，以保本經營為原則，營利性民辦學校應允許其獲取適當的利潤。

（2）優質優價。營利性民辦學校應允許其賺取適當的利潤，利潤水平的高低可通過成本利潤率揭示。為了充分體現“優質優價”的要求，在制定營利性民辦學校收費標準時，辦學質量越高、辦學效果越好的，其成本利潤率就應該越高。

（3）公開透明。民辦學校的收費內容、定價方法、定價標準應該通過適當的渠道向社會公開，充分接受學校、家長和社會公眾的監督，以獲取各方的理解和支持。

（4）簡便易行。有關民辦學校的收費定價方法不能過于復雜，應該簡明易懂、便于操作，有關資料或數據也應容易獲取，從而不僅有利于簡化定價工作，同時也有利于獲取社會各方的理解和支持。

（5）兼顧家庭的承受能力。在制定民辦學校收費標準時，還應考慮地區經濟發展情況和學生家庭的承受能力。學校是以教學為目的的場所，而非娛樂場所，因此，對于超過學校正常需要的投資或成本開支應不予支持、不予認可。另外，即使是辦學質量高的營利性民辦學校，也不應該允許其賺取暴利，否則就違背了中學階段實行義務教育的總方針。

3.2 定價方法

3.2.1 非營利性民辦學校的收費定價

由于非營利性民辦學校堅持保本經營的原則，其收費總額原則上應等于其總成本。但在確定和計算其收費標準時，還應考慮工資水平的變動以及物價的變動，具體計算公式如下。

收費標準=[上年人工成本×（1+預計工資變動率）+上年其他成本×（1+環比物價變動指數）]/預計在校生總數 （1）

在實際工作中，采用式（1）計算收費標準時還應注意以下幾個方面。第一，“收費標準”中只包括學費、住宿費和伙食費，而不包括作業本費以及其代辦、代管性費用。第二，“上年其他成本”指的是總成本費用扣除“上年人工成本”以后的所有成本費用。第三，“預計工資變動率”按照當地教師行業工資標準以及相關管理制度確定，“環比物價變動指數”應取近3年平均值。第四，“上年人工成本”和“上年其他成本”的具體金額，應經物價管理部門或會計師事務所審核確定，還應剔除其中的超標準支出以及明顯不合理的支出。

3.2.2 營利性民辦學校的收費定價

3.2.2.1 基本公式

根據國務院有關精神，營利性民辦學校的收費定價應堅持“優質優價”的原則，應采用以下基本公式確定。

收費標準=[上年人工成本×（1+預計工資變動率）+上年其他成本×（1+環比物價變動指數）]×（1+成本利潤率）/預計在校生總數 （2）

式（2）中除“成本利潤率”以外，其他參數的確定如前所述。

3.2.2.2 確定成本利潤率

按照“優質優價”的原則，整體辦學效果越好的學校，其成本利潤率就越高。據公開報道，浙江省溫州市將兩倍的定期存款利率作為當地營利性民辦學校的成本利潤率，并以此制定相應的收費標準。這樣的做法簡單易行，以公開的定存利率為參照，也便于準確計算收費標準，但這種做法并沒有很好地體現“優質優價”，不利于形成營利性民辦學校相互競爭的態勢。同時，以當前我國金融市場的利率水平測算，兩倍的定期存款利率也就大概在7%左右，這樣的盈利水平不能算很高，對民間投資并不具有太大的吸引力，不利于民辦學校的壯大和發展。

在實際工作中，首先應采用切實可行的評價方法對各營利性民辦學校的整體辦學效果進行評價，然后根據評價的總得分劃分不同檔次，成本利潤率應按不同檔次進行分類確定。在借鑒溫州市的經驗并考慮上述5大原則的基礎上，若定期存款利率按3.5%計算，成本利潤率的具體數據見表1。

3.3 基于AHP-FCE的民辦學校整體辦學效果的評價

客觀、公正地評價營利性民辦學校的整體辦學效果是確定其成本利潤率、合理地制定其收費標準的關鍵。本文擬將AHP與FCE兩種方法相結合，運用于營利性民辦學校整體辦學效果的評價。

3.3.1 確定評價指標

由于我國中學階段實行義務教育，評價營利性民辦學校的整體辦學效果不應僅根據升學結果確定，也不應該簡單地采用教學管理部門的評價結論，而應在物價管理部門（而不是教育管理部門）或社會中介機構的主導下，通過構建一套完整的指標體系開展系統的、動態的評價工作。這樣不僅有利于保證評價結果的客觀、公正，同時也有利于監督學校各項成本費用的真實性、合理性，有利于加強對營利性民辦學校主要收費項目的監督和管理。有關評價指標見表2。

3.3.2 基于AHP確定各指標權重

將表2中“評價內容”作為準則層，“評價指標”作為方案層，就影響辦學效果的各因素的相對重要性請專家采用1～9打分法進行打分，根據專家打分結果整理得矩陣A。

（3）

利用公式和CR=對矩陣A進行一致性檢驗：CR=006<0.10，則判斷矩陣A具有可以接受的一致性。采用根法計算3個因素的權重向量結果為：Wj=（0.731，0.188，0.081）。按上述方法計算“方案層”各指標權重并計算評價指標的權重，如表3所示。

3.3.3 定價方法的具體應用

3.3.3.1 原始數據的收集整理

以連云港地區涉及初中辦學的15家營利性民辦學校為調查對象，發放了數據調查表，并對收回的原始數據表進行分析，計算有關評價指標的實際值，結果見表4。

3.3.3.2 計算各指標的隸屬度

采用隸屬度函數對表中數據進行處理，結果見表5。

3.3.3.3 計算總得分

根據表3中的權重和表5中的隸屬度，計算各樣本學校整體辦學效果的總得分并確定其檔次和相應的成本利潤率，結果見表6。

3.3.3.4 確定收費標準

以表6中“學校代號”為14的樣本為例，該校位于連云港東海縣，有多年的辦學歷史，平均每年在校生總數為2 200人左右，上年成本費用總額約為600萬元，其中人工費約為418萬元。另外，根據連云港統計部門公開的信息數據，2015-2017年連云港市居民消費價格環比變動指數平均約為2.1%，中等教育行業工資收入平均環比增長約為5.5%。按照前述式（2）確定收費標準，結果如下。

收費標準=[418×（1+5.5%）+（600-418）×（1+2.1%）]×（1+7%）÷2 200≈0.304 9（萬元）

按照計算的結果，該校收費標準約為每位學生3 049元/年，而物價部門批復的最新標準為：小學生3 200元/年，初中生和高中生4 000元/年。

4 加強民辦學校收費管理的對策

4.1 建立共管賬戶

為了加強民辦學校的收費及資金運用管理，建議由教育管理部門、物價管理部門及學校三方設立共管資金賬戶，學生的學費、住宿費和伙食費應直接繳入該共管賬戶，其他雜項費用（如學校代收代辦的作業本費、校服費）由學校直接收繳。然后，再按照學校每月正常開支的需要，將收費按月返還給學校。至于營利性民辦學校實際收取的款項超過辦學成本的部分，應于每學年末作為獎勵性績效支付給學校。因辦學水平不符合預期或其他原因而被扣留獎勵性績效，應由教育管理部門負責處理學費的退還事宜。

4.2 加強收費管理

物價部門應深入探討民辦學校的收費管理辦法，制定完善的收費管理制度，切實解決收費管理方面存在的各種問題。具體要求包括以下幾個方面。

（1）建立收費清單制度。民辦學校應根據投資總額、辦學條件、辦學質量等因素，在兼顧當地經濟發展水平和居民承受能力的基礎上，合理制定收費標準。由民辦學校按照標準提出自主定價收費申請，再由教育管理、物價管理部門共同審核，并明確制定具體的收費項目及標準清單，統一對外公布，真正做到清單之外無收費。除規定收取的學費、住宿費及服務性收費、代收費外，不得以各種名義增加收費項目和收取相應費用。為學生在校期間學習和生活提供方便而收取的服務性收費和代收費，應遵循“學生自愿、據實收取、不得盈利、及時結算、定期公布”的原則，嚴禁強制服務、強行收費或只收費不服務。納入教育教學活動、教學管理范疇，應免費提供服務的事項，不得列為服務性收費或代收費項目。

（2）加強收費公示管理。民辦學校應建立并認真落實收費公示制度，應按要求合理制定本學校的具體收費標準，并于收費前通過招生簡章、新生錄取通知書、學校網站等各種新聞媒體予以公示，同時還要公告具體收費項目、退費及學費減免規定、投訴電話等相關內容，以接受社會的廣泛監督。各學校可在校園醒目位置或指定的收費場所通過設立公示欄、公示牌、公示墻等形式進行公示，以接受學生、家長和社會的廣泛監督。還要強調的是，未經公示不得收費，當年收費標準一經公示之后，不得隨意變更。

（3）建立收費承諾制度。在確定收費標準后，學校還必須進行公開承諾。承諾內容一般包括師資配備情況、教學計劃、住宿條件和服務項目等。同時，學校還應公開承諾：除按登記標準收取學費、住宿費和按省規定項目收取服務性收費及代收費外，學校不得以各種名目增加收費項目、提高收費標準或收取其他費用。承諾的形式包括可通過一定的媒介向社會公開承諾，也可以通過書面約定的形式向學生家長做出承諾并經雙方簽字確認。值得注意的是，民辦學校還應實行嚴格的收費開票管理，以杜絕民辦學校普遍存在的自制發票、白條收費等違規行為。

4.3 建立動態評價制度

為了真正貫徹營利性民辦學校“優質優價”的定價原則，物價部門還應建立營利性民辦學校整體辦學效果的動態評價制度，并于每學年末主導開展評價工作，然后根據評價的結果制定收費標準，作為備案其收費申請的參考依據。

4.4 建立誠信管理制度

各級物價管理部門在開展收費年報和統計分析工作的基礎上，要定期開展試點學校的收費監測和收費巡訪工作。首先，對學校進行信用評估，記錄信用等級，實行動態管理。其次，加強日常有關投訴處理和隨機檢查，及時查處民辦教育亂收費行為。最后，對違反價格承諾、價質不符、收費標準明顯過高、社會反映強烈的，可采取成本調查、約談告誡、建立黑名單等措施，并根據有關規定進行價格干預。

4.5 建立巡查巡訪制度

收費標準一經確定，不得隨意調整。在收費標準執行期間內，物價部門應牽頭建立巡查小組，認真監督收費標準的落實情況。對于執行期滿需調整收費標準的，應由學校提出申請，并由物價管理部門或社會中介進行成本監審，然后視情召開聽證會以及物價、教育、財政、工商、稅務等行政部門共同參加的審理會，相關結果及時向社會公開。調整收費標準要實行“新生新辦法，老生老辦法”，原在校學生的學費、住宿費標準不得趁機調整，按學期或學年收取學費、住宿費，不得跨學年預收。

4.6 建立備案管理制度

按照國務院提出的“簡政放權”的改革思路，當地政府應將現行的民辦教育收費審批程序改為收費備案。民辦學校應在確定收費標準后30天內，到當地物價管理部門備案其收費申請。未經備案，民辦學校不得擅自收費，否則應追究其法律責任。

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