新時代農(nóng)村承包地改革管理的法律基石
——農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群解讀《農(nóng)村土地承包法》

本刊記者

2019年1月1日，新修改的《農(nóng)村土地承包法》正式實施。土地承包法的修改與實施引發(fā)了社會的廣泛關(guān)注。在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的新時代，這部法律有何亮點？對于推動農(nóng)村土地制度改革、維護農(nóng)民土地合法權(quán)益有何利好？日前，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部政策與改革司副巡視員孫邦群接受了本刊記者的專訪。

記者：新修改的《農(nóng)村土地承包法》已經(jīng)實施，請您結(jié)合實際工作，談?wù)勍恋爻邪ㄐ薷牡囊饬x和亮點。

孫邦群：近年來，中央就鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深化農(nóng)村土地制度改革，作出了一系列重大部署。黨的十九大報告明確提出，“鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地‘三權(quán)’分置制度。保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。修改后的《農(nóng)村土地承包法》適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢，適應(yīng)現(xiàn)階段農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的新要求，將中央的精神和要求以法律形式予以體現(xiàn)，將地方成功的實踐經(jīng)驗以法律形式予以規(guī)范，為鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度、深入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、保護農(nóng)民合法權(quán)益提供了法律保障和制度基礎(chǔ)。

與2003年實施的承包法相比，我認為，修改后的承包法有兩個突出亮點：一是始終堅持“保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”不動搖。這次修法，適應(yīng)當前新形勢新要求，對有的條款進行了修改完善，但總的前提和基調(diào)是在“穩(wěn)定”的基礎(chǔ)上進行科學合理的修改完善，充分體現(xiàn)了中央保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的思想和要求。比如，明確第二輪土地承包期屆滿后再延長三十年。再如，就農(nóng)村土地二輪承包到期后是否調(diào)整土地問題，修改討論中曾有爭議。最終，全國人大為落實中央保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的精神，對原有法條不作修改。又如，根據(jù)2003年實施的農(nóng)村土地承包法規(guī)定，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市并轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當交回其承包的耕地和草地，承包方不交回的，發(fā)包方可以收回。而修改后的承包法則取消了收回的規(guī)定，明確“國家保護進城農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)，不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)戶進城落戶的條件”“承包期內(nèi)，承包農(nóng)戶進城落戶的，引導支持其按照自愿原則依法在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營權(quán)或者將承包地交回發(fā)包方，也可以鼓勵其流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)”。二是將“三權(quán)”分置這一制度創(chuàng)新上升為法律規(guī)范。突出表現(xiàn)在明確賦予土地經(jīng)營權(quán)應(yīng)有的法律地位和權(quán)能。修改后的承包法中，“土地經(jīng)營權(quán)”除在第二章以單獨成節(jié)方式呈現(xiàn)，在其他章節(jié)也多處出現(xiàn)。就土地經(jīng)營權(quán)的概念，修改后的承包法在第一章總則第九條中規(guī)定：“承包方承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，可以自己經(jīng)營，也可以保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)，由他人經(jīng)營。”就土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，第三十六條規(guī)定：“承包方可以自主決定依法采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他方式向他人流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，并向發(fā)包方備案。”就土地經(jīng)營權(quán)的登記，第四十一條規(guī)定：“土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限為五年以上的，當事人可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記。”就土地經(jīng)營權(quán)的融資擔保，第四十七條規(guī)定：“受讓方通過流轉(zhuǎn)取得的土地經(jīng)營權(quán)，經(jīng)承包方書面同意并向發(fā)包方備案，可以向金融機構(gòu)融資擔保。”一系列法律規(guī)定，都體現(xiàn)了中央有關(guān)農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的精神要求，有利于保障土地經(jīng)營權(quán)人自主經(jīng)營的權(quán)利，促進土地資源要素的合理配置。

記者：修改后的承包法提到了土地承包經(jīng)營權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)幾種概念，如何理解這幾種權(quán)利？

孫邦群：修改后的承包法適應(yīng)我國的國情農(nóng)情，在維護農(nóng)村基本經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，兼顧承包關(guān)系穩(wěn)定和土地要素配置的雙重需求，作出了一系列制度創(chuàng)新，有利于保障農(nóng)民的土地權(quán)利，有利于“三權(quán)”各自功能和整體效用的充分發(fā)揮。根據(jù)中央文件和法律精神，農(nóng)戶是土地承包經(jīng)營權(quán)與土地承包權(quán)的權(quán)利主體。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員承包土地后，享有土地承包經(jīng)營權(quán)，既承包又可以自主經(jīng)營。當承包地發(fā)生流轉(zhuǎn)時，土地承包經(jīng)營權(quán)分為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，農(nóng)戶保留土地承包權(quán)，流轉(zhuǎn)其承包地的土地經(jīng)營權(quán)給受讓方，由受讓方經(jīng)營。由此可見，土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分置建立在土地是否流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)上。

新頒發(fā)的土地承包經(jīng)營權(quán)證書平等保護了婦女的土地權(quán)益

記者：新修改的承包法中第十六條規(guī)定，農(nóng)戶內(nèi)家庭成員依法平等享有承包土地的各項權(quán)益。怎樣理解戶內(nèi)家庭成員平等享有各項權(quán)益？

孫邦群：這個規(guī)定在新修改的農(nóng)村土地承包法中是新提法。我國實行農(nóng)村土地集體所有，采取的是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部家庭承包方式，承包家庭的成員平等地享有承包土地的各項權(quán)益。這就是說，無論是婦女、小孩，還是老人，都要平等地享有土地的各項權(quán)益。修改后的承包法特別體現(xiàn)了這一點。

需要說明的是，農(nóng)戶的家庭成員是在不斷變化中的。首先，我國第一輪農(nóng)村土地承包發(fā)生在改革開放初期，參與分配土地的是當時農(nóng)戶的家庭成員，之后的二輪承包也主要是在一輪承包的基礎(chǔ)上實施的延包。然而，經(jīng)過幾十年的婚喪嫁娶、人口增減，農(nóng)戶的家庭成員已經(jīng)發(fā)生了變化，這時候的家庭成員與當時參與分地的家庭成員不完全重合。其次，我們用五年時間開展了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，此次確權(quán)登記是對原有承包關(guān)系的確權(quán)登記，依據(jù)的是土地二輪承包情況。由于確權(quán)時間早于新法實施時間，因此，此次確權(quán)農(nóng)戶拿到的承包經(jīng)營權(quán)證上反映的家庭承包人員，有的是原有承包時參與承包的人員，也有的是現(xiàn)在的家庭成員。

記者：新修改的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府應(yīng)當建立工商企業(yè)等社會資本流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度，本集體經(jīng)濟組織可以收取適量管理費用。有人擔心收費會影響工商企業(yè)投資農(nóng)業(yè)的積極性，對此，您怎么看？

孫邦群：工商企業(yè)到農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地，是一種新型的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式。此次以法律形式對工商企業(yè)下鄉(xiāng)進行規(guī)范，也是中央文件精神在法律中的充分體現(xiàn)。對于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地允許村集體收取適量管理費用這個問題，一方面是村集體經(jīng)濟組織行使農(nóng)村土地集體所有權(quán)的具體體現(xiàn)，另一方面也是對村集體經(jīng)濟組織協(xié)助工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地、投入建設(shè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等的補償。至于是否會影響工商資本積極性，我認為這更多的是一個市場問題，交易過程中存在供需雙方的談判，工商企業(yè)會根據(jù)自己的投資預期作出判斷，所以這點影響應(yīng)該不會很顯著。對于管理費怎么收、收取的標準，由于工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地的情況在各地都有不同表現(xiàn)，目前制定全國統(tǒng)一的規(guī)范辦法的條件尚不成熟。在條件尚未成熟的情況下，可以先讓基層試點探索，積累一些經(jīng)驗。另外，工商企業(yè)流轉(zhuǎn)土地過程中，不可避免要與村集體、農(nóng)戶發(fā)生議價行為，如何平衡三者之間利益關(guān)系，避免因管理費產(chǎn)生矛盾糾紛，更好地保護農(nóng)民利益、維護農(nóng)村經(jīng)濟社會穩(wěn)定也值得關(guān)注。

記者：修改后的承包法已經(jīng)開始施行，接下來農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將會采取哪些具體舉措，推進修改后的《農(nóng)村土地承包法》的貫徹實施？

孫邦群：圍繞法律中新修改的內(nèi)容，我們近期主要是抓兩個方面工作：第一，大力宣傳新修改的《農(nóng)村土地承包法》。一些新的內(nèi)容、新的重點要讓老百姓知道，讓從事這項工作的黨政領(lǐng)導學通弄懂。為了做到這一點，我們一是抓緊和全國人大相關(guān)部門進行研究，對修改后的承包法做一個標準的法律釋義。二是要通過各種媒體、多種方式向農(nóng)民宣傳法律精神，讓農(nóng)民能夠知法懂法，依照法律維護自己的合法權(quán)益。在宣傳法律的同時，我們還計劃開展培訓，特別是對從事這項工作的各級黨政領(lǐng)導，以及從事農(nóng)村土地承包管理工作的一些人員，進行一些有組織的培訓，這是今年的一項重點工作。

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此外，還要盡快出臺一些配套的政策措施。第一個方面，在穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)上，要做好農(nóng)村承包地確權(quán)登記的收尾工作。第二個方面，根據(jù)修改后的承包法的規(guī)定，要建立工商企業(yè)等社會資本通過流轉(zhuǎn)取得土地經(jīng)營權(quán)的資格審查、項目審核和風險防范制度，規(guī)范工商資本到農(nóng)村租地的行為。還有其他相關(guān)配套規(guī)定要研究出臺。

記者：您剛提到要穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，做好承包地確權(quán)的收尾工作，根據(jù)中央明確的時間表，2018年我國農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作已經(jīng)基本完成。請您介紹一下目前我國農(nóng)村承包地確權(quán)登記工作的情況，以及下一步的具體安排。

孫邦群：截至2018年底，實際測量面積16.7億畝，完成確權(quán)登記面積14.8億畝，確權(quán)面積已超過原承包地賬面面積。30個省份已向中央提交完成報告。在這里，有兩個數(shù)字需要進一步說明。我們公布的16.7億畝的實測面積，指的是測繪部門的工作量，涵蓋了所測量的所有農(nóng)戶的承包地，包括已確權(quán)的14.8億畝，還有一部分承包地由于比較特殊，由當?shù)馗鶕?jù)自己實際決定是否確權(quán)。比如，在南方一些省，一些地區(qū)為了發(fā)展畜牧業(yè)，給農(nóng)戶分配了“飼料田”，但是否確權(quán)全國沒有進行統(tǒng)一規(guī)定。還有為解決農(nóng)戶燒火做飯燃料問題分配的“薪炭地”，以及部分地方自留地，等等，都屬此類。對于這些土地，我們只做了測量，是否確權(quán)由地區(qū)把握。東北一部分地區(qū)對于農(nóng)民的開荒地、冊外地等，有一部分也是只登記不確權(quán)。因此，16.7億畝反映的是測繪工作量，并不是全部都要確權(quán)。我們已確的14.8億畝，都是現(xiàn)在農(nóng)戶承包經(jīng)營的土地，也即是在原13.8億畝承包地基礎(chǔ)上，通過精準測量實際得出的地畝數(shù)。

根據(jù)中央的安排，經(jīng)過五年時間，全國承包地確權(quán)頒證率達到了90%以上，距離我們定的全面完成的目標還有差距，今年，我們將開展“回頭看”，做好收尾工作。重點是督促一些地方將應(yīng)發(fā)未發(fā)的權(quán)證盡快發(fā)放到農(nóng)戶手中，解決權(quán)證到農(nóng)戶手中最后一公里問題。還有就是對由于矛盾糾紛等而未能確權(quán)的地方，開展調(diào)查、細化分類，提出解決辦法。另外要完善糾正確權(quán)中出現(xiàn)的紕漏差錯，確保不留死角、不留尾巴，經(jīng)得起歷史檢驗。