老舊住宅小區綜合整治改造項目績效評價研究
——以山東省老舊小區改造為例

張志紅 張 喻

內容提要：老舊小區整治改造作為一項惠民工程，以財政補助資金為支持，最終目的是滿足人民日益增長的美好生活的需要。本文通過分析山東省老舊住宅小區改造的現狀，在參考相關政策文件和文獻的基礎上，構建了山東省老舊住宅小區綜合整治改造績效評價指標體系，利用此指標體系評價老舊小區整治改造專項資金的使用效率，分析老舊小區改造項目以及財政資金運行過程中存在的問題，及時總結相關經驗并提出對策建議，進一步推動老舊小區的改造工作，為相關部門決策、管理提供參考依據。

一、引 言

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告中指出，中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發展之間的矛盾。這一新論斷把人民放在第一位，折射出我黨始終堅持“民生為本”的價值追求和執政理念。從日益增長的物質文化需要到日益增長的美好生活需要，說明人們所關注的不僅僅是物質文化，而是更加關注有沒有更穩定的工作、更可觀的收入、更舒適的生活環境和更可靠的社會保障等。老舊小區改造是貫徹落實黨的十九大精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，解決城市發展不平衡不充分、實現人民群眾對美好生活向往的重要舉措之一。有序推進老舊住宅小區綜合整治，既是做好城市修補、完善城市管理服務、有效化解“城市病”的重要內容，也是順應城市工作的新形勢。老舊小區改造作為城市建設的重要環節，關系到千家萬戶的切身利益，是構建和諧社區、全面實現小康社會的客觀要求。

近年來，全國各地老舊小區房屋問題頻發，作為城市建設和管理的薄弱地帶，對老舊小區的整治改造已成為城市管理的一大難點，引起了政府部門和學術界的廣泛關注。目前，對于老舊小區改造的研究主要集中于現狀、問題、對策建議等理論性的研究，卻鮮有涉及老舊小區改造項目績效評價的文獻。老舊小區整治改造項目由省級財政預算安排補助資金，屬于政府公共工程之一，作為一項惠及百姓的民生工程，社會公眾非常關注政府資金的使用情況。根據受托經濟責任理論，績效評價產生的直接原因在于財產權和經營權的分離，財產所有者需要對受托財產經營情況進行監督（張仿松，2010；黃振雙，2016）。現階段，在公共工程項目普遍實施績效評價的背景下，本文通過制定科學、合理的績效評價指標體系，從項目立項、項目實施和項目效果三個方面，評價老舊小區改造項目的經濟性、效率性和效果性。同時，通過績效評價分析項目中存在的問題，總結經驗教訓，提出對策建議，進一步提高老舊小區改造項目的管理水平，強化對整治改造項目補助資金管理的監督，為財政部門加強財政支出管理，優化財政支出結構，提高資金管理水平和使用效益提供決策依據。

二、績效評價指標體系理論研究

績效評價體系綜合反映了績效評價的內容和工作成果，具體來說，是對各項投入所產生效益的體現，充分反映了各種投資資源之間的相互關系，其核心是評價指標的構建。目前，關于績效評價指標的構建普遍存在三種邏輯：

（1）以項目具體內容和程序為基礎的指標體系。如孟醒（2013）根據老舊小區改造宜居建設程度，設置了以小區文明度、居民經濟生活狀況、小區綜合環境、生活方便性和公共安全系統5個方面為主標準層的小區宜居性評價指標體系。

（2）以平衡計分卡為基礎的指標體系。平衡計分卡的內容包括財務層面、客戶層面、內部營運層面和學習與成長四個層面，在此基礎上調整、改進為績效評價的四個指標。談潔（2009）采用平衡計分卡的理念構建了義務教育財政支出績效評價指標體系，認為平衡計分卡的四個層面內容能夠更好地體現義務教育財政支出的目標，從而全方位地評價績效管理。王淑慧和李輝（2010）、王淑慧等（2011）同樣運用這一邏輯模型構建了多維度財政支出項目績效評價指標體系，引導財政性支出項目符合我國服務型政府建設的要求。但是由于平衡計分卡主要是用于評價企業績效的理論模型，徐莎莎（2016）認為公共工程項目的組織目標、性質和環境等方面與企業項目存在明顯差異，故純粹用平衡計分卡的方法來構建政府公共工程績效評價指標體系，會導致績效評價指標體系設計存在偏差。

（3）以“3E”原則為基礎的指標體系。20世紀60年代，美國會計總署建立了以經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效益性（Effectiveness）為主體的“3E”評價法，根本價值準則是強調成本的節約和經濟性。財政支出項目主要包括投入、過程、產出和效果四個維度，投入和過程體現了經濟性原則，產出體現了效率性原則，效果則體現了效益性原則（具體見圖1）。故以“3E”原則為基礎的指標體系可以有三種表現形式：

一是以投入、過程、產出和效果為一級指標的績效評價指標體系，間接體現評價項目的經濟性、效率性和效益性。羅斌元和馬玉玲（2006）、段培亞（2015）運用這一邏輯模型設計了財政支出建設項目績效評價指標體系。與談潔運用平衡計分卡的邏輯不同，肖海翔（2007）對于農村義務教育績效評價卻采用投入、過程、產出和效果四大類指標構建了多層次的績效評價指標體系，全面反映了財政資金的初次分配和再分配兩個環節。郭平等（2011）認為“3E”指標無法直接衡量，故運用投入、過程、產出和效果作為間接指標構建了多層次、立體的財政支出績效評價指標體系框架。

二是直接以經濟性、效率性和效益性作為一級指標。章磊等（2008）最初基于“4E”（經濟性、效率性、效益性和公平性）理論來構建財政教育支出項目績效評價指標體系，但考慮到被調查者對公平的認識不一致，故將公平指標歸類到其它三類指標中。李金珊等（2018）將3E原則改良為效率、公平、效果和可持續性四類指標，回歸財政支出績效的政策本質。

三是構建兩層次的績效評價指標體系。如李永友（2005）、于寧（2012）提出了兩層次的績效評價指標體系，包括投入、過程、產出和效果的初始指標以及效益性、效率性和有效性的終極指標。

圖1 績效產生過程和“3E”原則

三、山東省老舊小區改造項目績效評價案例分析

（一）山東省老舊小區整治改造項目概述

為了改善老舊小區的居住條件，2017年山東省在17個地級市就小區安防設施、環衛消防設施、環境設施、基礎設施和便民設施五大方面開展綜合整治，共涉及1908個項目，總建筑面積5387.40萬平方米，總戶數669660戶。

1.老舊住宅小區的界定

城鎮和工礦區中1995年前建成并投入使用；配套設施較差、群眾整治改造意愿強烈的住宅小區（組團、樓院）；小區須位于城鎮建成區內國有土地上；住宅為多層以上樓房，且主體建筑基本完好（不含危舊房）；未列入未來10年內棚戶區改造、征收拆遷、重大項目建設等計劃。另外，各類配套設施較差、居民群眾整治改造意愿強烈的小區，可適當放寬建成年限至2000年。

2.綜合整治改造內容

表1 山東省老舊住宅小區綜合整治改造內容

續表

3.綜合整治改造現狀

山東省1995年前建成的老舊小區約有7300個，涉及居民187萬戶；1996—2000年建成的老舊小區約2400個，涉及居民40萬戶，老舊小區整治改造項目自2015年起開展試點，2016年整體推開。2015年度全省完成綜合整治改造項目130個，總建筑面積1214.82萬平方米，總戶數151800戶；2016年度全省完成綜合整治改造項目1524個，總建筑面積5841.4萬平方米，總戶數699370戶；2017年度完成全省綜合整治改造項目1908個，總建筑面積5387.40萬平方米，總戶數669660戶。

（二）山東省老舊小區整治改造項目績效評價指標體系構建

本文在參考《財政部關于印發〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》［財預（2013）53號］，以及相關文獻（郭平等，2011；王麗等，2014；徐莎莎，2016）的基礎上，并結合本項目的特點，采用定性分析與定量分析相結合的方法，構建了老舊住宅小區綜合整治改造項目績效評價指標體系。該指標體系包含共性指標和個性指標，共性指標是適用于所有評價對象的指標，個性指標是針對本項目特點而設定的，共包括4個一級指標、6個二級指標、15個三級指標和33個四級指標（詳見表2）。

表2 城鎮和困難工礦區老舊住宅小區綜合整治改造項目績效評價指標體系

續表

1.評價指標體系的構建

通過查閱文獻發現，一級指標的設置基本分為兩類：一種是以經濟性、效率性和效益性作為一級指標；另一種是根據項目過程進行設置，從項目投入、過程、產出和效果四個方面反映資金從項目的投入、實施到產出直至實現績效的整個過程。考慮到老舊小區改造符合一般項目的實施流程，故本文將老舊小區改造項目績效評價指標體系的一級指標設置為投入類指標、過程類指標、產出類指標和效果類指標，其中投入類指標反映項目的前期準備，即項目立項和財政資金的投入情況；過程類指標側重于考察項目實施單位在改造過程中所做的工作，以及評價財政資金的管理效率；產出類指標主要衡量改造項目目標完成情況，評價改造項目投入所產生的效果以及投入產出效率；效果類指標主要考察老舊小區改造項目所產生的社會效益、可持續影響以及居民滿意度等。

對于此次績效評價指標體系中其他指標的選取，主要參考了《財政部關于印發〈預算績效評價共性指標體系框架〉的通知》［財預（2013）53號］，并結合老舊小區改造項目的特點，保留共性的、有效的指標，刪除本項目不涉及的指標，如經濟效益指標等。在充分考慮本項目特點的基礎上，設置了如征求居民意見、資金使用和財務管理方式的創新性、基礎設施、人居環境、公共秩序、安防工作、物業管理可持續性和長效管理機制等一系列個性指標，使評價指標更加貼合評價對象的實際、直指關鍵績效，從而提高評價的針對性和有效性，以有助于發現成效問題。

2.評分規則和評分等級

為了保證評價結果的客觀、公正，評價工作組采用集中評議和獨立評分相結合的方式，圍繞投入、過程、產出和效果四個維度進行評價。項目單位自評結果作為現場評價的參考，非現場評價打分和現場評價打分各占一定比重來確定各項目的綜合得分。其中，非現場評價覆蓋所有項目實施單位，主要依據項目單位提供的資料，結合互聯網檢索、電話咨詢、案卷研究分析等方式，按照小區所分配的省級獎補資金數額作為權重加權平均計算得分；現場評價采用隨機抽樣的方法，通過實地勘查、資料核實、現場訪談和問卷調查等形式，核實項目產出情況及居民的滿意度。另外，產出類指標中改造設施的完成率和效果類指標中的社會效益需要參考工程類專家打分，效果類指標中的可持續影響和服務對象滿意度依據受益居民的問卷調查打分。對于評價組與專家、調查問卷打分或者評價組現場評價與非現場評價差異較大的項目找出評價分歧點，再行核實，最后得出項目的客觀分值。本次評價級別分為4個等級：90分以上為優秀，80-89分為良，60-79分為中，60分以下為差。

（三）績效評價結果分析

根據表3可知，項目總體得分為87.48分，等級為良。其中投入指標滿分20分，實際得分18.34分，得分率91.7%；過程指標滿分20分，實際得分17.63分，得分率88.15%；產出指標滿分20分，實際得分18.97分，得分率94.85%；效果指標滿分40分，實際得分32.54分，得分率81.35%。從上述數據可以看出，投入、產出為優，過程、效果為良。改造項目投入階段較為規范，整治改造期間的復雜程度及不可預見的因素增加了實施過程的難度，產出大于效果，效果與產出沒有達到同步得分率，說明整治改造的內容并不全是居民所需所急的，改造效果在很大程度上受居民意愿的影響。

1.項目投入評價

項目投入指標中項目立項得分率94.67%，資金落實得分率82.80%。項目立項指標總體得分率較高，說明大部分項目點立項程序較為規范，但調研中發現還存在一些小區不符合改造范圍和改造年限的要求。資金分配方面符合補助資金管理辦法的規定，分配較為全面、合理，省級資金到位率高，但市、縣級配套資金的到位率并不高，部分項目點只能由街道辦事處先行墊付工程款，嚴重制約了工程進度。

2.項目過程評價

項目過程指標中資金管理得分率87.50%，組織實施得分率88.80%，總體得分偏低。其中，該項目對于專項資金的管理較為良好，未發現擠占、挪用、截留等問題，財務管理制度也較為健全，但在資金撥付和使用上還是存在不合規的現象（如滕州市將省級補助資金用于償還2012、2013年度改造小區的工程欠款；青州市將改造資金全部用于專營設施的改造；支付憑據不齊全、不完整等）。另外還有部分項目點因某些原因未得以實施改造或存在拖延工期的現象，以及省級財政補助資金結余較大的問題，從而造成了資金的閑置。

從項目的實施情況看，各級政府領導、組織、協調有力，市、縣區組織機構完備，人員分工明確，能夠對各地工作進展情況進行月調度，加強督導，定期通報，確保各項部署落實到位，針對調度中發現的問題，及時化解難題，加快改造進度。在整治改造過程中，多數項目點都能按照規定的程序進行整改，施工方通過政府采購公開招投標方式確定，與中標單位簽訂合同，資料較為完善，主要的問題在于部分項目點在建設管理上不規范，如存在流程倒置、工期滯后、合同制定不規范等。

表3 山東省老舊小區改造項目績效評價指標得分情況表

3.項目產出評價

本次績效評價在充分考慮項目實施特點的基礎上，以項目的開工率來衡量項目的完成率——在2017年度開工的項目完成率即100%。本次績效評價項目完成率的得分率為96.13%，多數項目點都能按時開工，但仍有個別項目點在2018年開工或者有未實施的情況；項目完成質量得分率為93.13%，未開工的項目點項目完成質量為零，有一些項目點存在項目已完成但未提供驗收報告以及驗收報告不規范（驗收報告內容單一，驗收記錄簡單、無實質性內容，單一項目完工后驗收不及時等）的問題，工程造價報告出具時間較晚，導致到位的省級資金無法支付給施工單位以及市縣資金到位不及時的情況；項目完成時效與項目成本得分率均在94%以上，說明項目進度與成本在很大程度上能夠按照績效目標來控制。

4.項目效益評價

根據居民滿意度調查結果，可以看出居民對于整治改造后的小區持基本滿意的態度。通過老舊小區的整治改造，改變了老舊小區臟亂差的面貌，居民的生活環境得到了較為明顯的改善，提升了城市的形象；在一定程度上提高了居民的生活品質，增強了居民的幸福感，促進了和諧社區的建設。從項目可持續影響來看，各地積極對改造后小區的維護提供政策支持，實行準物業管理，但執行的效果尚有待完善和提高。

四、建議與對策

（一）完善與老舊小區改造相關的政策

現階段，關于老舊小區改造的政策局限于中央和國家機關及在京中央企業老舊小區綜合整治工作和城市規劃建設管理工作的政策性文件，尚未制定與老舊小區改造相關的成文性的指導文件，因此國家急需出臺進一步支持老舊小區改造的相關政策措施，為改造工作的規范提供指導。與此同時，考慮到專營單位的營利性，為有效避免各單位的相互推諉，建議上級部門進一步完善專營設施單位的協同配合機制；同時專營單位也應建立與老舊小區改造相關的配套政策，確保專營設施改造達到相關要求。對于小區改造后的物業管理可持續問題，政府應制定一套行之有效可操作的行為準則，細化物業管理辦法，使得物業公司在管理時有所依據，改善老舊小區的物業管理。

（二）多渠道籌集資金，提高資金使用效率

老舊小區整治改造是一項龐大的工程，因此資金的籌集和持續供應是最關鍵的問題。老舊小區整治改造需要大量的資金投入，僅靠政府的財政補助是難以實施到位的，還需要從以下幾個方面來籌措資金：一是市政府及各相關部門要積極爭取國家城市棚戶區改造項目和“城中村”改造等項目的資金，向下可以根據地方財力出臺相關的配套政策或其他扶持機制，促進專營單位和社會資金的投入；二是借鑒淄博市張店利用PPP融資模式，鼓勵私營企業、民營資本與政府合作，參與公共基礎設施的建設，拓寬資金來源渠道，緩解市縣級資金的配套壓力；三是居民作為整治改造的最直接、最大的受益者，應引導和鼓勵小區居民按居住面積合理分攤部分整治改造費用，探索政府、市場、居民多方共同籌資的機制。

（三）加大財政專項資金支付審核力度

老舊小區整治改造資金要嚴格按照國庫集中支付制度的有關規定執行，將所有財政資金存入各區財政國庫集中支付專戶，實施單位在需要支付改造工程款或其他款項時要提出申請，經各區財政國庫集中支付機構審核后，將資金直接從集中支付專戶支付給施工方或收款方，提高支付效率。各市區財政在支付款項時要加大審核力度，嚴格按照管理辦法規定對票據進行審核，嚴格審查預算單位申請資金的類、款、項及資金性質是否與預算一致，對違規、超標等支出行為要及時糾正，保證資金使用的合規性。

（四）完善項目管理制度，規范驗收程序

目前山東省老舊小區改造項目過程管理存在不規范的情況，由于缺乏相應的管理制度，導致出現“重建設輕管理”的問題，不利于財政資金的有效利用，因此建議相關部門盡快出臺統一、細化的項目全過程管理制度，要求各項目單位嚴格遵循建設程序，規范整治改造項目的流程管理，確保建設程序的合規性。另外，老舊小區改造結束后，各地存在不同程度的“重過程輕驗收”情況，驗收報告不規范問題突出，省級項目主管部門和財政部門應進一步加強對老舊小區改造項目竣工驗收工作的指導和管理，嚴格落實驗收結算制度，明確申報、審核過程跟蹤驗收各環節的主體、主要關注點、審核形式以及需留存的過程材料等，以便于理清各方職責，方便項目的管理。審計部門也要加快工程驗收結算步伐，堅持完工一項、驗收一項、結算一項，促進工程結算進度，保證在規定時間內完成決算。

（五）促進小區物業管理

老舊小區整治改造并不只是對基礎設施和便民設施的改造，這只是改造過程的一部分，完成這一部分的改造并不意味著改造工作的結束，關鍵在于小區改造后續維護和管理問題，而這其中最主要的是小區物業管理問題。就物業公司引進難的問題，政府已出臺政策對承擔老舊小區服務任務的物業企業給予經營激勵（如：規模經營激勵、特許經營激勵、拓展經營激勵和后續經營激勵），但可能由于宣傳不到位以及力度不夠的問題，物業公司入駐小區還存在一定難度，所以政府應該廣泛宣傳、貫徹落實有關激勵措施，吸引物業公司參與老舊小區管理。其次，可以尋求建立多種形式的社區組織，如濟南天橋區北村街道建立樓院自治協會，作為非營利性的社區社會組織，自主負責樓院的建設與管理，拓展了基層協商民主形式，有助于更好地協調和解決社區樓院問題。而針對物業費收取問題，街道辦要向居民宣傳“花錢買服務”的消費意識，通過物業服務透明化的形式，讓業主明白物業收費的合理性，而且社區居委會、黨員以及各樓樓主等要充分發揮帶頭引導作用，提高小區物業繳費率，促進物業公司進駐小區，更好地為居民服務。