國地稅合并對營商環境的影響及其優化對策

周 菲

內容提要：營商環境是一個國家和地區軟實力的重要體現，也是經濟持續健康發展的重要影響因素。本文認為，2018年國地稅的合并，從公平性、效率性、規范性、服務性四個方面給優化營商環境帶來了深刻影響。當前，在國地稅合并初期，企業和稅務部門應共同努力，優化營商環境。對于企業來說，應從積極促進業務與稅務融合、增強誠信納稅意識等方面進行調整。對于稅務部門來說，需要注意順應時代發展，積極踐行“互聯網+稅務”模式，完善稅收法制環境，提升稅務人員專業素質，加強部門之間溝通協調，提供優質稅收服務。

一、分立與合并——時代的選擇

縱觀我國國稅地稅的發展歷程不難看出，無論分立合并，每一次變革都有著時代賦予的特殊意義，同時也承載著國富民強的希望。

改革開放后，中央授予地方充分的稅收收益以促進其發展活力，這一做法削弱了中央的宏觀調控能力，進一步引起了90年代初的中央財政危機。在此背景下，1994年中央進行分稅制改革，改變了以往財政承包制的做法，將所有稅收按照稅種劃分為中央稅、地方稅與共享稅，從而提高稅收占GDP的比重以及中央財政收入占全國財政收入的比重，國稅和地稅機構由此分立。此次分稅制改革成功化解了中央財政危機，并增強了財政的再分配能力與中央財政的宏觀調控能力。

然而隨著社會經濟的發展，面臨新的形勢，國地稅分立的弊端逐漸超過其優勢。一方面，分立帶來了稅收征管成本和稅務遵從成本雙高等問題；另一方面，隨著市場經濟的發展，分開行使職權的國稅與地稅無法滿足高效、便捷服務的要求。此外，2016年“營改增”的全面推進造成了國稅地稅業務量不均衡的情況。雖然2015年底，中辦、國辦聯合下發了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，要求加強國地稅合作，然而這種“合作不合并”的方式缺乏實質性舉措與明確的獎懲考核體系，因而并未徹底解決問題。

2018年3月13日，國務院出臺機構改革方案，提出“改革國稅地稅征管體制”。6月15日，全國各省（自治區、直轄市）級以及計劃單列市國稅局、地稅局合并，由此，分立了24年的國稅與地稅再次合并。本次合并是因時因勢而變的必然舉措，這一舉措對我國的社會經濟將產生深遠影響。

二、國地稅合并對于優化營商環境的重要意義

營商環境是一個國家和地區軟實力的重要體現，良好的營商環境有利于經濟的持續健康發展。稅收征管體制作為稅收制度的重要內容，也是稅收營商環境影響因素之一。本次國地稅合并，對于優化營商環境帶來了深刻影響，主要表現在：

（一）公平性：統一監管尺度，促進稅負公平

縱向而言，國稅地稅分立時，政府監管尺度不一，受到的約束也不盡相同，面對相似的問題時，執法標準和處理方式難免存在差異，但是由于兩個機構的管理對象大致相同，這就會造成共同管理事項難以協調的問題，這些問題最終會轉嫁給納稅人，使得納稅人在履行納稅義務時面對一些稅負不公平的情況。如“營改增”之后設立的企業增值稅與企業所得稅均向國稅繳納，而“營改增”之前設立的企業增值稅向國稅繳納，企業所得稅則向地稅繳納，這兩種情況下的企業面對著兩套不同的稅收制度，難免存在稅負不一致。并且，對于在“營改增”之前成立的企業來說，其會受到兩套制度的監管，面對的稅務風險會更大。

橫向而言，在國地稅合并之前，除全國人大、國務院頒布的稅收方面的法律法規以及國家稅務總局出臺的規章等規范性文件外，各地也因地制宜出臺了相關稅收法規及政策。因此，針對同樣的經濟業務，各地的稅收政策規定不盡相同。還有一些地方從地方利益出發，通過出臺稅收優惠政策招商引資。這些都造成了橫向的稅收不公平。

國稅地稅合并后，稅收執法口徑得到了統一，稅收管理的裁量權也相應得到了規范，根據國家稅務總局的要求，新機構需要“統一稅務檢查、統一稅收執法標準”，從而解決以往雙機構帶來的稅負不公問題，而公平的稅負環境能夠有效降低稅收遵從成本，企業更有動力與信心去為我國經濟建設添磚加瓦。

（二）效率性：提升辦稅效率，改善納稅人辦稅體驗

國稅地稅合并之前，納稅人原則上要接受兩個機構的雙重約束，每一位納稅人在辦稅時均需要“兩頭跑”，在兩個機構辦理兩次手續，加重了企業財務部門的工作負擔，增加了納稅成本，降低了運營效率。

如今，應國家稅務總局《關于稅務機構改革有關事項的公告》等一系列制度文件的要求，稅務機構實現的“六個統一”中，國稅地稅業務“一廳辦通”，國稅地稅業務“一網辦通”，12366“一鍵咨詢”，實名信息“一次采集”等要求極大提升了稅務服務質量，為優化營商環境創造了良好的基礎。在實際操作中，新機構為了方便納稅人納稅，絕大部分辦稅服務廳維持了現有的辦稅服務場所與地點。此外，稅務部門還梳理了原國稅與地稅的相同業務清單，整合了報送資料，統一了資料歸檔，這使得納稅人同一資料只需要報送一套，統一涉稅事項也只需要申請一次。在該做法下，納稅人的辦稅體驗有了很好的提升，相對應地企業財務部門的運營效率也得到了提高，從而帶動了整個企業乃至整個經濟社會的運營效率。

（三）規范性：征管流程再造，避免重復檢查、多頭執法

對于企業來說，政府部門的監督效率是構成其營商環境的重要部分，政府監督效率高、效果好，自然會對企業發展起到激勵作用。國稅地稅分立時，由于征管流程的規范性不夠，在某些方面出現了兩個機構分頭管理、各自執法的情況，企業要面對兩套不盡相同的制度，很容易造成稅務遵從成本增加的問題。此外，針對企業的同一行為，可能會同時面臨國稅、地稅的雙重處罰，打擊了企業的經營積極性。

國稅地稅的合并，將徹底解決這一問題。根據要求，此次合并后，國家采取了各項措施以確保稅務機關執法依據統一、執法尺度統一，“書同文，車同軌”。此外，國家稅務總局“建成一套制度體系、一套運行機制、一套崗責流程、一套信息系統，推動構建優化高效統一的稅收征管體系”的要求，同樣大大提高了稅收執法的規范性，之前重復檢查、多頭執法等局面將不復存在，這對優化企業身處的營商環境有著深遠影響。

（四）服務性：提升稅務干部素質，改善納稅服務體驗

以往分立時，國稅與地稅之間存在相似的業務，但是由于機構之間信息溝通不全面，往往會造成一份工作做兩次的問題，比如稅務登記、征管資料、信息處理、稅收票證、稅收宣傳、政策咨詢、稅收科研等事項，兩機構“各行其是”，稅務干部陷入事務性工作，不利于稅務干部服務水平的提高。

國稅與地稅合并后，優化了稅務機關的內部機構設置，使得原本的重復性工作大大減少，人力資源得到了更為科學的配置。一方面，稅務干部有充裕的時間為納稅人提供服務，改善稅務服務體驗；另外一方面稅務機構也有足夠的人手及時地對納稅人進行培訓，從而進一步完善政策從政府到企業的上傳下達通道，進而提高納稅人整體素質，最終提高辦稅效率。此外，新機構的人員主要由原本國稅與地稅的精兵強將整合構成，優秀的團隊能夠極大提高納稅服務效率，從而為優化營商環境做出貢獻。

綜合而言，國稅與地稅的合并是順應時代發展、利國利民利企的重大舉措。從營商環境這一角度來說，國稅地稅的合并促進了稅負公平，提高了稅收效率，規范了稅收征管流程，改善了稅務服務體驗，極大地優化了營商環境，這對于我國的市場經濟有序發展將起到良好保障作用。

三、國地稅合并后優化營商環境的對策分析

國地稅的合并為優化營商環境做出了切實的貢獻，但是同時應當注意到，現階段國地稅合并還處于初期，在操作方式上可能還存在完善的空間，這需要企業和稅務部門雙方面的努力。一方面，對于企業來說，在獲得更加高效、更加優質的納稅服務后，自身也需要做出一些相應的調整，比如積極促進業務與稅務融合、增強誠信納稅意識等。對于稅務部門來說，需要注意順應時代發展，積極踐行“互聯網+稅務”模式，完善稅收法制環境，提升稅務人員專業素質，加強部門之間的溝通協調，提供優質稅務服務，為企業、為國家營造更好的發展環境。

（一）基于企業層面的營商環境優化對策

1.稅務業務同步化。國地稅合并后，為了配合稅務部門的發票監控平臺，企業經濟業務的所有流程均會在稅務機關的數據庫中共享，以“購-產-銷”為線索，同步賬務處理信息與發票開具單位、時間與金額信息，在此背景下，企業需要進一步融合自身的稅務與業務，避免由于業務與稅務不同步而造成的損失，最大限度地降低涉稅成本。具體而言，第一，企業需要根據稅務部門的要求，進一步細化明確業務流程，明確每一業務流程的涉稅事項與風險點，安排自身的稅務人員深入到業務中去，專門針對涉稅事項做出專業的分析與處理。第二，企業需要對其稅務管理流程進行重新梳理，剔除在合并前設置但在合并后已經不需要的流程、崗位和人員，并根據實際情況新設流程及崗位，從而優化內部稅務管理結構。第三，在各項稅收政策不斷出臺的情況下，企業辦稅人員要加強學習，增強捕捉信息的靈敏度，熟練掌握稅收政策規定，以便于為企業做好服務。

2.企業納稅誠信化。國稅地稅使得稅務部門的征管系統和業務數據得到了統一，企業也將不再受到多頭監管，稅務部門的執法也完成了統一。對于企業來說，這一方面提高了其辦稅效率，節省了辦稅成本，另一方面也要求企業積極承擔相應的責任，依法納稅，誠信納稅。同時，國地稅合并后，信息資源進一步整合，稅務部門對企業偷漏稅行為的監控能力將會大幅提升，也將增加企業誠信納稅的主動性。

除了稅務部門及其他相關部門的約束，誠信納稅也在一定程度上體現著企業的道德約束，因此，企業首先應當培養誠信意識，從思想上端正誠信納稅態度，樹立“稅收取之于民，用之于民”的基本理念，把誠信納稅從被動轉為主動。其次，企業需要將思想落實到行動上，如積極學習稅收相關知識，積極了解政策變化，并與自身情況相結合，在企業內部通過展開培訓、例會等方式，向員工明確誠信納稅對企業發展的重要性，并在各個涉稅流程設置關鍵控制，定期或不定期對涉稅事項進行監督檢查。

國稅地稅的合并為企業發展提供了更充足的空間，這也意味著企業需要加強自身建設來回饋國家支持，為優化營商環境添磚加瓦。

（二）基于稅務部門層面的營商環境優化對策

1.辦稅手段信息化。國稅地稅的合并在一定層面上反映了我國不斷推進的簡放政權舉措與電子政務創新的融合發展；同時，隨著科學技術的進步，“互聯網+稅務”模式已經成為可能，這意味著新的稅務部門的辦稅手段需要逐漸從線下轉移到線上，通過整合并廣泛應用網上辦稅、掌上辦稅平臺，拓寬辦稅渠道，促進辦稅手段信息化，從而縮短辦稅時長，提升營商環境。

此外，結合大數據時代的特點，稅務部門可以將12366熱線、網站、微信、微博以及業務系統等平臺的數據信息進行整合后分類分析，積極配合分析結果，在薄弱環節添加控制措施，同時對納稅人的需求進行分析，精準定位，從而出臺配套措施。這一手段能夠在很大程度上優化營商環境。

2.稅收環境法制化。依法治稅是依法治國在稅收領域的具體體現，在國稅地稅合并之后，一些流程、規則勢必發生變化，在依法治稅的要求下，稅務部門應當凝聚改革共識，有序推進稅收環境法制化進程，依法打擊偷逃騙稅行為，凈化稅收法制環境。一方面，需要加快稅收立法的腳步，加快修訂以《稅收征管法》為核心的法律制度，提升稅收法律層次。在制定規則時，注意明確納稅人的權利與義務，完善納稅人權益保護的同時，也需要嚴格對偷逃騙稅的懲罰措施。另一方面，稅務部門需要加快建立規范的制度，改變原先碎片化、按稅種和事項來制定制度的做法，科學地、系統地完善或制定相關措施與規定，建設規范、明確、公開透明、利于遵從的現代化稅收法制體系。此外，稅務部門也需要加強稅務稽查工作，依法行權，進一步規范和提升稅收執法能力。

3.稅務部門專業化。現代管理理論突出體現了以人為中心的理念，對于稅務部門管理工作來說，人員的素質直接影響其管理質量，進而影響營商環境。國稅地稅合并后，新部門吸納了之前國稅與地稅部門的精英，無論是從管理理念還是具體業務執行上，新的稅務隊伍都有了很大的優化。不過應當注意到，合并后稅務人員面對的不再全部是分立時的流程與規則，這對稅務人員的專業素質提出了較高的要求。因此，稅務部門應當注意稅務隊伍的專業培養。一方面，應當加強對現有人員的政策、業務培訓工作，以利于提高工作效率，優化納稅人辦稅體驗。另外一方面，需要積極吸引稅務人才，通過與高校聯合等方式吸納具有較高專業水準的人才，從源頭把控稅務人員素質。另外，也要積極提倡稅務人員加強自身修養，增強稅務服務意識，自覺遵規守法，成為優化營商環境的中堅力量。

4.部門協作最大化。在國稅與地稅合并的背景下，稅務部門需要進一步提高信息的利用效率，在完成內部整合的同時應當積極與其他職能部門加強溝通協作，如主動與工商、國土、社保等部門的協作，實現信息共享，及時獲取涉稅信息。通過與職能部門之間的有效合作，稅務部門能夠進一步利用信息技術完善稅收數據庫，從而增強發現稅收風險的能力，提高稅收評估的準確性，提升后續管理的針對性。此外，通過匯集對比分析信息，稅務部門還能夠掌握和了解行業與企業的運行規律，進而更為準確地審核納稅申報資料，強化管控，同時也達成了“協百家力，治一方稅”的目的，提高了綜合治稅的水平，進而為優化營商環境打下堅實的基礎。

5.稅收服務透明化。為了進一步優化營商環境，稅務部門與企業之間的信息必須保持通暢，政策的上傳下達至關重要。國稅地稅合并之后，企業面臨的稅務環境會產生一定的變化，如辦稅手續、納稅流程等與分立時均存在一定程度的不同，在不了解相關政策的情況下，企業辦稅效率無法得到提高，既降低了納稅積極性，還會增加稅務部門的管理難度。因此，稅務部門需要全方位增強稅收服務透明度，一方面，安排工作人員在辦稅服務廳現場為納稅人提供咨詢服務，另一方面，利用微博、微信、稅務網站、定期培訓等形式為企業提供稅收宣傳服務，方便企業清楚辦稅程序和注意事項，實時掌控政策變化，從而提高辦稅效率，進一步優化營商環境。