甘肅稅收營商環境研究

甘肅省稅務局課題組

內容提要：在黨中央、國務院著力營造良好營商環境的部署要求下，營造良好的稅收營商環境成為稅務部門優化納稅服務的重要方面。本文從國內外營商環境評價標準和體系指標對比分析入手，結合甘肅實際，深入分析稅收營商環境方面存在的問題，并提出了相應的建議。

近年來，黨中央、國務院高度重視營商環境建設，先后出臺了諸多改革措施。國家稅務總局連續四年開展了“便民春風行動”，從不同維度出臺減輕納稅人負擔、增加納稅人便利、刺激實體經濟增長等服務舉措，納稅人獲得感和滿意度明顯提升。甘肅省委、省政府結合“轉變作風改善發展環境建設年”和“營商環境建設年”等系列活動，優化營商環境。

一、國內外營商環境建設評價體系研究

（一）國際方面

在營商環境建設評價體系方面，目前國際上影響最廣泛的是世界銀行營商環境評價體系和每年發布的營商環境報告。世界銀行營商環境評價體系包括開辦企業要求、辦理施工許可、獲得電力、財產登記、獲得信貸、保護投資者、納稅、跨境貿易、合同執行、破產辦理和勞動力市場監管等11項一級指標，具體細化為43項二級指標。涉及稅收的指標主要有納稅一級指標及分設的四個具體評價指標。包括：納稅數目（Payments）、納稅時間（Time to comply）、總稅率（Total tax rate）與報稅后指標（Post-filing index），得分權重均為25%。

世界銀行委托普華永道會計師事務所，選取北京和上海兩個城市作為樣本，對我國營商環境進行總體評價。在參與評價的189個經濟體中，我國納稅指標2018年排名第130位。納稅指標排名靠后的主要影響因素主要有四點：一是總稅費率過高。其中社會保險費率影響最大；二是申報繳款時間較長。其中社會保險費征收時間長和納稅準備時間長影響較大；三是報稅后程序指數得分偏低。主要是我國實行增值稅進項稅額留抵法導致增值稅退稅指標得分為零，影響最大；四是申報交款次數按照稅種計算，得分偏低。

（二）國內方面

一些大學和研究機構探索推出了營商環境的調查方案和評價體系。國務院第196次常務會議做出關于“借鑒國際經驗，抓緊建立營商環境評價機制，逐步在全國推行”的決策部署，加快了中國官方關于營商環境評價體系建設的步伐。國家發改委將主要從衡量企業全生命周期、反映城市投資吸引力、體現城市高質量發展水平三個維度，來構建中國特色、國際可比的指標體系，在2018年底前完成建設，并在東、中、西部和東北地區選取22個城市進行了試評價。①發改委：《年底前構建營商環境評價機制，于22城試評價》，中國新聞網，2018.09.06。

二、國內外優化稅收營商環境的先進經驗

稅收營商環境實際上是通過衡量企業的稅收負擔和遵從成本來判斷一個經濟體的稅收制度和稅收管理是否有利于企業發展②李林木，宛江，潘穎：《我國稅務營商環境的國際比較與優化對策》，《稅務研究》，2018年第4期。。分析借鑒國內外營商環境方面的好做法，對于推進稅收營商環境建設具有重要的啟發和借鑒意義。

（一）國外優化稅收營商環境主要做法

1.美國優化稅收營商環境的主要做法

一是改革稅收征管組織模式。美國聯邦及各州稅制復雜且重疊交錯。美國稅務機構從2000年開始調整，建立稅源分類專業化管理模式，改善納稅環境。二是便利納稅申報。2002年，美國聯邦稅務局已有35%的個人和一些公司通過電子申報，各州和地方稅務機關也有自己的電子申報系統。約50%以上的企業和95%以上的個人都是通過委托會計師事務所或注冊會計師、代理人、律師等代理納稅事宜。③The World Bank Doing business 2012，Economy Profile：U.S.A http：//www.doingbusiness.org。三是通過稅收優惠建立低稅負、多資助的經營環境。④王紹樂：《稅務營商環境問題研究》，北京：中國稅務出版社，2015。

2.日本優化稅收營商環境的主要做法

一是改革組織結構，實施分類管理和專業化服務。日本稅務系統按納稅人大、中、小分類建立稅收管理模式。日本國稅廳還設立“稅務調整官”“檢察官”制度，“一站式”處理納稅人意見，監督和約束稅務官員，保證居民的信賴和理解，確保良好的稅務環境。二是重視宣傳、聯系和咨詢，創造良好的納稅氛圍。日本國稅廳和文部省、公共團體、教育機構等共同成立了“租稅教育促進協議會”，通過辦學習班、開發稅法游戲（動漫）、征集文章、派遣講師到中小學講座等開展稅法教育。另外，日本還通過包括間接稅在內的各類協會等社會團體，經常組織納稅人開展一些講座和聯誼活動。日本稅務部門建立周末和假日的稅務相談室、電話和互聯網咨詢服務機制。三是簡化法規，推行電子申報、多渠道繳稅和稅務代理。⑤The World Bank Doing business 2012，Economy Profile：Japan，http：//www.doingbusiness.org。

3.德國優化稅收營商環境的主要做法

一是實行低稅率政策。2008年稅制改革后，德國的企業所得稅和交易稅的聯合稅率由39%降低到29%左右。其中，企業所得稅稅率從25%調整到15%，部分交易稅稅率從5%降低至3.5%。⑥OECD.Tax Administration in OECD and Selected Non-OECD Countries：Comparative information Series（2010）。二是稅收信息化全過程管理保證納稅便利、規范。德國實行財稅分權制度，在稅收管理上聯邦與州合作。地方政府（市、鄉鎮）的稅收征管由地方稅務機構負責。目前，德國的稅收信息化管理已覆蓋整個稅收環節。德國稅務管理信息系統與金融信貸、保險、勞動與社會保障信息系統等相連，可以對納稅人進行全方位的監管。①The World Bank Doing Business 2012，Economy Profile：Germany，http：//www.doingbusiness.org。

（二）國內優化稅收營商環境的主要做法

我國在優化稅收營商環境方面也做了有益探索，其中影響比較大的如浙江省“最多跑一次”改革、稅務系統“便民春風行動”等。

1.浙江“最多跑一次”改革

2017年，浙江省在總結四張清單一張網（“四張清單”，即行政權力清單、政府責任清單、投資負面清單、財政專項資金管理清單；“一張網”，即浙江政務服務網）建設的基礎上，推出了“最多跑一次”改革?！白疃嗯芤淮巍备母锸且阅繕藢虻牡贡剖礁母?。以群眾“最多跑一次”為改革目標，倒逼省及省以下各層級政府和各部門的協調合作，使原來分散在不同層級和不同部門的事務得以重新梳理，使各部門盡最大可能簡化政府辦事流程、減少繁文縟節、強化部門間協調合作，提升政府審批和政府服務的效率。目前浙江“最多跑一次改革”已由地方實踐上升到全國推廣。

2.稅務系統的“便民辦稅春風行動”

稅務系統自2014年開始推出“便民辦稅春風行動”，分別以“三個服務、三個實在、三個禁止”“改革·合作”“提升·創響”“新時代·新稅貌”為主題，在影響納稅人滿意度和獲得感等諸多因素上發力，一定程度上便利了納稅人，有效改善了稅收營商環境。

一是簡政放權，為市場主體松綁減負。截至目前，稅務部門僅保留7項行政許可，且增值稅稅控系統最高開票限額審批和企業選擇機構納稅等2個事項正在試點取消。二是征管創新，營造便利高效辦稅環境。通過實行不同領域的“規范”，促使全國執法一把尺子，服務一個標準，在制度層面上縮小了地域差異，在全國范圍內營造便利高效的辦稅環境。三是優化服務，便利化改革降低納稅成本。全國稅務系統全部開通各自的網上辦稅服務廳，實現了納稅人的信息采集、申報繳稅、發票業務等辦稅事項的網上辦理。12366納稅服務平臺也被納稅人逐漸認可，成為納稅咨詢、投訴舉報等重要平臺，并覆蓋所有稅務局。稅收優惠備案制、稅收優惠不來即享、“同城通辦”“省內通辦”和“全國通辦”等一系列便利化改革舉措，減少了納稅時間，降低了涉稅成本。

三、甘肅稅務系統在優化營商環境建設方面的做法與不足

（一）主要做法

一是凝聚共識，切實提高思想認識。甘肅稅務部門持續開展“放管服”改革、優化營商環境建設工作，對標世界銀行營商環境調查指標體系，特別是2018年，全面落實國務院營商環境建設的有關規定和省委省政府“轉變作風改善發展環境建設年”的實施方案，堅持問題導向，從政策制定、措施落實、宣傳輔導、匯報溝通、稅收執法等六個方面開展自查和督導調研工作，切實解決營商環境建設中的具體問題，提升稅收服務地方經濟發展的能力。

二是創新措施，開展辦稅便利化改革。全省稅務系統推進辦稅事項“最多跑一次”改革，發布“最多跑一次”清單，涉及11類154項稅收業務，占到稅務部門全部辦稅事項的80%以上。針對新辦納稅人辦稅事項集中、手續復雜的現狀，稅務部門推出新辦“套餐式”服務，將新辦納稅人可能涉及的12個辦稅事項和24張申請表單進行融合，實行一次性辦理，納稅人辦稅時間壓縮幅度達到50%以上。持續深化商事制度改革，加強與工商部門合作，在“多證合一”的基礎上，對企業首次辦稅信息采集流程進行再簡化，努力將納稅人就業創業的門檻進一步降低。實行的涉稅事項“容缺受理”服務和稅收優惠不來即享，讓容缺與誠信有力結合，實現“最多跑一次”清單內容全部一次辦結，進一步減少辦理環節，提高辦理效率。

三是信息助跑，大幅提升服務效能。依托“互聯網+”，甘肅省建成了電子稅務局，開發了納稅申報、稅款繳納、發票申領、報告備案、辦稅查詢等13類153項辦稅功能。這使得稅務部門辦稅服務效能明顯提升，辦稅服務廳壓力有效緩解，真正實現了納稅人辦稅“多走網路，少跑甚至不跑馬路”。

四是法治引領，著力營造公平公正。在全省稅務系統推進落實“雙隨機、一公開”制度。下發《關于全面聯合推進規范和減少稅務檢查工作的通知》，進一步規范進戶執法行為，涉及同一納稅人的一律實行聯合稽查、檢查，堅決避免多頭查、重復查的問題。制定并實施稅務行政處罰裁量基準，對8大類61項稅收違法行為確定了統一的處罰標準，實現“一把尺子”裁量。對法律法規中相對寬泛的稅務行政裁量權進一步細化和壓縮，防止和減少稅務機關隨意執法、選擇性執法等問題，將依法行政從宏觀層面落實到具體執法中，營造更加公平公正的稅收法治環境。

（二）存在的不足

近年來甘肅省稅務系統持續推進“放管服”改革、建設優化稅收營商環境，取得了明顯成效，但與全面深化改革的新形勢新要求和廣大納稅人和基層稅務干部期盼相比，在思想理念、制度機制、管理手段等方面仍存在問題和不足。

一是思想觀念仍需解放。有的基層稅務部門對提升納稅遵從度和實現征納和諧的重要性認識不足，管理與服務矛盾協調處理不到位的情況時有發生，有的干部認為要嚴格執法，不需要服務。比如從實地調研情況來看，針對一些稅收法律或者征管制度沒有明確規定的事項，基層干部改革創新動力不足，解決“疑難”問題不力，不敢辦、推諉不愿辦的情況時有發生，影響到營商環境建設。例如：某市一戶企業經法院公開拍賣競拍得到一塊不動產（土地），在辦理不動產過戶手續時，不動產部門要求提供稅務部門開具的發票。但是當企業到稅務部門開具發票時，由于是法院公開拍賣，沒有出售方，發票開具方面的規定沒有對這類事項進行規定，基層稅務干部不敢開具發票，導致企業無法按期過戶，影響到企業的經營發展。

二是基層干部素質能力不高。甘肅地處內陸，經濟社會發展相對滯后。從稅務干部情況看，同時掌握稅收、會計、英語、計算機、經濟等專業知識和實戰經驗的人員不足，基層稅務干部隊伍存在低學歷、高年齡的情況。通過調研了解，作為納稅服務第一線、直接與納稅人打交道的辦稅服務廳人員中，大部分為招聘人員，知識更新跟不上，對信息工具運用不熟練，導致解答問題不準、納稅人排隊等候，影響了納稅服務質量。

三是納稅服務的精準性和個性化不強。甘肅稅務系統資源有限，服務內容擴展不足。隨著信息化對社會影響程度越來越深，納稅人的需求也呈現出多元化、個性化的情況。甘肅稅務常規服務開展得相對較好，但是個性化的服務質量不高，存在“服務供需錯位”的現象。

四是軟件兼容不夠，大數據應用質量不高。甘肅稅務部門重視大數據的運用，但是如何用、怎樣用，還在摸索階段，數據運用的質量不高。與此同時，稅務機關內部也存在信息不暢通、各個稅種軟件不兼容的情況，比如電子稅務局雖然是一個服務平臺，但是若想提高服務質量，需要系統內部各個管理軟件的融合，一旦一個系統出現問題，就影響整體辦稅效率，嚴重的還會造成整個網絡癱瘓。在基層調研中，有納稅人反映電子稅務局運行中系統存在不穩定等問題。還有納稅人通過電子稅務局申請領購了增值稅普通發票，但是仍然需要跑到實體辦稅服務廳領取紙質版發票，沒有解決好“最后一公里”的問題。

五是中介服務的功能發揮不充分。甘肅作為欠發達地區，政府服務不足、效率低下的情況下，尤其需要社會中介來彌補相應的服務，這樣才能與相對發達的省份形成競爭優勢。但是目前甘肅社會化納稅服務定位尚不明確，社會專業服務組織數量不多，注冊稅務師、會計師等專業服務機構從業人數不多、質量不高等情況并存，社會中介促進納稅服務社會化的作用還遠遠沒有得到應有的發揮。

四、優化稅收營商環境的建議

（一）切實轉變思想觀念，推動納稅服務改革創新

1.將以人民為中心的理念貫穿稅務工作始終

黨的十九大提出了“以人民為中心”的理念，稅務系統和稅務干部更要以納稅人為中心，切實推進“放管服”改革，特別是結合甘肅地域發展實際，以時不我待、發展離不開稅收營商環境改善的緊迫感和責任感來推動納稅服務質量的提升，提供比其他地方更加貼切、高效、優質的服務，切實發揮稅收服務地方經濟發展職能。對于納稅服務和稅收征管過程中涉及納稅人的諸多個性問題，要善于從優化營商環境、服務納稅人發展的角度看待和處理問題，及時解決納稅人的實際問題。

2.鼓勵干部擔當，構建“親清”政商關系

執法責任制和過于嚴厲的問責讓基層稅務干部在面對拿不準、吃不透、看不明的事項時，過于審慎，導致應該給納稅人及時辦理的事項不能辦理。因此要鼓勵干部大膽創新，勇于擔當，對新情況、新問題，要避免因循守舊，主動尋求解決之道。同時，要落實容錯糾錯機制，稅務系統要建立具體的操作辦法，給基層稅務干部解放思想創新工作提供制度依據。要構建“親清”政商關系，想納稅人之所想，憂納稅人之所憂，將企業家視為“親人”。同時保持“清正”關系，不以權謀私，不權錢交易。

3.認真落實減稅降費改革政策

甘肅各級稅務部門要切實轉變思想觀念，從促進和服務地方經濟發展、積極涵養稅源的高度認真落實國家出臺的各項減稅降費政策，特別是“營改增”、小微企業減稅、推動創新投資發展的稅收減免等優惠政策，讓企業感受到減稅降費的紅利，吸引更多的投資者來甘肅投資發展。

（二）加強干部隊伍素質建設，提升納稅服務軟實力

納稅服務質量的提升，在政策措施確定之后，干部隊伍的素質和執行力是最關鍵的因素。

1.加強思想政治教育

要加強對納稅服務人員群眾路線教育，推動稅務干部認真落實“便民春風行動”和“最多跑一次改革”等，增強行動的自覺性。要加強崗位責任教育，加強中國稅務精神實踐鍛煉，將“忠誠擔當、崇法守紀、興稅強國”中國稅務精神作為干事創業的座右銘，教育干部樹立“靠素質立身，靠事業進步”理念，推動干部愛崗敬業，為民服務。

2.積極搭建平臺

各級稅務組織要為廣大干部搭建干事創業、施展才華的舞臺，推動干部在事業中提升素質和專業能力，激發干部干事創業熱情。要建立激勵機制，為想干事、能干事的干部創造更多的舞臺，特別是要健全正向激勵機制，落實容錯糾錯辦法，保護改革者、鼓勵探索者、寬容失誤者，旗幟鮮明為那些敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。

3.加強技能培訓

新時期稅收業務知識更新變化非?？?，信息技術對納稅服務的影響也正在加速。這種情況下，需要加強對稅務干部業務知識能力的培訓，特別是對一線稅務干部的業務更新培訓，確保稅務干部隨著稅收改革及時更新知識體系，以便為納稅人在稅收管理、業務咨詢方面提供準確的服務。建議每三年至少開展一次稅收執法和服務一線人員的業務知識輪訓。要保證培訓干部崗位的穩定性，促進知識更新與崗位的匹配，實現納稅服務的效益最大化。

（三）堅持問題導向，提升納稅服務的精準性科學化

1.深入推進“最多跑一次”改革

目前甘肅稅務系統推進“最多跑一次”改革，讓納稅人在資料齊全的前提下，最多到稅務局只能跑一次，將涉稅事項辦理完畢。這一改革得到了納稅人、繳費人的贊賞。建議各級稅務部門深化“最多跑一次”改革。要堅持問題導向，注重調研，精準掌握納稅人的服務需求，針對不同的服務項目推出相應的服務措施，特別是要通過辦稅服務廳、稅收調查、明察暗訪、服務網站等方式，多渠道收集納稅人個性化的服務需求，為實現“最多跑一次”改革奠定基礎。其次，要實施分級分類管理，充分挖掘大數據在納稅服務中的功能，按照納稅服務集中需求和變化趨勢，以及稅收辦理重點事項，及時分析響應，并將其作為稅務部門改進納稅服務的依據。

2.加強電子稅務局建設，以“網路”代替“馬路”

由于甘肅經濟社會發展還存在差距，電子稅務局建設方面也存在一些不足，特別是網路服務的穩定性、軟件優化和集成整合方面，與納稅人的需求相比還存在差距。對此，要求各級稅務部門特別是稅務所、辦稅服務廳等涉稅一線的部門通過電子稅務局、網上辦稅客戶端、微信公眾號、手機辦稅APP、24小時自助辦稅機等平臺的應用，及時更新軟件，輔導按收入使用電子化設備，使納稅人多走網路、少跑馬路，足不出戶便可享受便利快捷的納稅服務。

3.充分發揮中介服務功能，提升服務的精準性

要鼓勵和培育稅務師事務所、會計師事務所、律師事務所的發展，要加大政府購買服務的力度，通過政府購買服務，提升行業發展水平。加強中介服務與稅務部門合作，為納稅人提供包括專業稅收宣傳咨詢、教育培訓、發票領購、稅銀合作、技術服務、申報服務等在內的專業服務，減輕納稅人學習專業化稅收知識的負擔，避免因缺乏專業知識造成稅收風險，影響企業誠信經營、依法納稅的信用記錄。