關于提升財政庫款管理效能的思考

繆臻彥

內容提要：本文首先介紹了浙江省財政庫款管理的總體情況，結合國務院相關工作部署要求，對省廳強化市縣庫款管理約束的主要舉措，以及舟山市提升庫款管理效能的主要措施進行梳理，針所取得的經驗和不足，并提出提升庫款管理效能的核心思想應為“明確目標、突出重點、多管齊下、強化監測”，以及具體措施與建議。

財政庫款是各級政府履行職能的物質基礎與資金保障，是預算執行成果的集中體現和財政管理水平的綜合反映。保持合理庫款規模，提升庫款管理效能，是落實黨中央國務院決策部署、實施積極財政政策、保證宏觀經濟穩定、發揮財政支持服務穩增長大局的必然要求。近年來，浙江省始終將庫款管理相關工作擺在突出位置，通過加強組織部署與建立完善機制等方式對市縣財政部門科學精準施策，在前幾年管理逐步深入的基礎上繼續強化對市縣財政庫款的管控約束，進一步激發市縣財政部門庫款管理的主動性。

一、浙江省庫款管理總體情況

2018年下半年以來，全國財政庫款始終處于較高水平，10月末全國財政庫款余額高達5.29萬億元，創歷史新高；與此同時，又有一些基層財政庫款保障水平偏低，10月末庫款保障水平低于0.3倍的縣區共787個，其中低于0.1倍的縣區共275個，財政庫款在地區間、級次間的分布不均。2018年11月14日，財政部國庫司召開庫款管理工作會議，重點傳達了李克強總理在中國人民銀行關于2018年1-3季度全國國庫資金運行分析報告專報信息上的批示精神，并對10月末庫款規模超過2000億元的粵、滬、浙、蘇等7個省市進行督導，要求以硬措施、強力度、高標準做好存量資金盤活和庫款統籌平衡工作。

2018年1-10月，浙江?。ú缓瑢幉ǎ峦炜钜幠？傮w偏高，平均月末庫款余額逼近2000億元大關，庫款保障水平略高于財政部設定的0.6倍目標區間，其中7-10月受財政收入較快增長、地方政府債券集中發行等因素影響，全省庫款余額連續4個月超過2000億元。由于2017年上半年庫款規模基數較低，庫款余額同比增幅則呈現階梯式收窄趨勢：1月庫款余額同比增幅居80%以上高位；2-4月迅速回落至40%-50%區間；5-6月進一步縮小至30%-40%區間；7-9月繼續壓縮至10%-20%區間；10月首次降至10%以下。浙江省庫款管理面臨較大難度，但在省財政廳（以下簡稱“省廳”）加快預算支出執行進度和地方政府債券撥付使用、加大暫存暫付性款項清理力度、加強市縣庫款管理約束、有序開展國庫現金管理等一系列措施組合作用之下，全省庫款管理工作取得了一定成效。

二、省廳強化市縣庫款管理約束的主要舉措

（一）完善庫款管理考核通報制度

自2015年9月起省廳要求市縣財政部門將庫款保障相對水平壓降至1倍之下以來，2016年5月起參照財政部庫款考核辦法建立啟動月度考核通報制度，2018年3月起修訂實施更加嚴密精細的庫款管理綜合評分指標體系，修訂后的評分指標體系突出三點變化：一是嚴化庫款管理考評指標，庫款保障相對水平（月末庫款余額/月均庫款流出額）目標區間由0.3～0.8倍進一步收窄至0.3～0.6倍；二是強調庫款流入流出的適配性，增加了一般公共預算支出收入比、政府性基金預算支出收入比、庫款保障水平變動等評分指標，進一步引導市縣加強庫款運行全過程管理；三是評分排名方法從原來的簡單按序排名改為按區間進行分段排名評分，提高了評分的合理性。

（二）健全預算執行支出進度考核通報制度

省廳于2017年6月印發財政收支考核暫行辦法，每年4-12月份對市縣財政部門財政收入質量、預算執行支出進度、盤活財政存量資金情況進行按月考核，次月通報。2018年5月廢舊立新印發財政預算執行支出進度通報辦法，將原“財政資金存量盤活”考核公式拆分為“盤活一般公共預算結轉結余”“盤活政府性基金預算結轉結余”“盤活部門預算結轉結余”三個考核公式，并要求報送地方財政運行分析，引導市縣進一步加強存量資金清理力度，提高財政運行分析研判水平。同時，將預算執行進度、盤活財政存量資金、國庫庫款管理納入對市縣財政部門的財政管理績效綜合評價體系。

（三）依托考核制度建立“雙掛鉤雙約談”機制

一是將轉移支付資金調度與預算執行支出進度、地方庫款規模掛鉤，對于庫款保障水平過高地區，適當暫緩資金調度，對于預算執行支出進度較快地區，適當加快資金調度，對于月末庫款保障水平超過1.0倍的地區，除暫停資金調度外，還要求其將超過月均支付流量1.0倍以上部分庫款上劃省級國庫；二是建立預算執行支出進度約談、庫款管理約談機制，對于在預算執行支出進度通報或庫款情況通報中連續三個月排名后十位的市縣，省廳將約談相關市縣財政局長；對于預算執行支出進度通報分項進度排名后十位或連續兩個月庫款情況通報排名后十位的市縣，應向省廳提交有針對性的整改方案。

（四）調整財政資金留解比例

自2018年1月1日起，以地方上劃中央增值稅、消費稅為基礎，對20個市縣調減財政資金留用比例或調增財政資金上解比例，將人民銀行國庫中央預算收入日報表的“國內增值稅”與“國內消費稅”合計數乘以核定留解比例，從省級預算收入日報表中的“返還性收入”科目劃出，轉入市（縣）級預算收入日報表對應科目，使財政庫款在省級與市縣級國庫結構分布發生變化，提高了相關市縣財政庫款收支均衡性，也在一定程度上削弱了應對大額支付需求的保障能力。

（五）強化庫款運行監測與分析

一是要求每月20日庫款余額比上年月均庫款余額增長20%以上的市縣及時向省廳報送庫款余額增長原因、擬采取措施、月底庫款余額預計等情況，以便省廳及時監測市縣庫款余額變化，將庫款余額控制在合理規模；二是要求各市縣結合經濟財政運行和庫款監測統計等情況，進一步加強庫款運行分析，從2018年起，由按季改為按月報送庫款情況分析，提高對庫款運行的整體把控；三是推廣布置財政部開發的國庫庫款統計分析系統網絡版，目前完成全省用戶CA認證與數據測試工作，該系統正式上線將進一步提高國庫庫款數據填報、匯總和分析效率。

（六）設置預警防范支付風險

一是對于庫款保障水平低于0.3倍的地區，要求其制定風險預案防范庫款支付風險，其中低于0.1倍的地區，要求以財政部門正式文件形式將風險預案等情況向省廳作書面匯報；二是從2018年7月份起，在月度庫款考核中新增扣分項，對因庫款保障水平低于0.3倍被財政部點名的地區，當月庫款考核扣減三分（被點名的市轄區扣所屬設區市的分），從而督促庫款保障水平較低的市縣密切關注庫款動態變化，促進設區市提高資金調度科學性。

三、舟山市提升庫款管理效能的主要措施

（一）建立全市庫款調度“一盤棋”機制

自2012年起，浙江省對岱山縣、嵊泗縣的財政體制相關職能委托給舟山市管理①《浙江省人民政府關于舟山市財政體制問題的通知》（浙財函〔2012〕186號）。，體制結算與資金調度均由省算到縣，并入舟山市本級，列明其中數，再由舟山市下達至兩縣，從而賦予了舟山市更大的資金調度空間，需求導向型的全市庫款調度“一盤棋”機制以此為基礎建立：由市財政通盤考慮規模、流量、進度等因素，結合調度頻次與調度力度的調整，使庫款在全市各地區間、各級次間的結構分布實現統籌平衡。

一是精準向上申報全市需求，由過去被動接受省撥調度款改為每月分兩次統計全市庫款流量情況，預測月末庫款余額與月末庫款保障倍數，向省廳申報轉移支付調度資金需求意向；二是及時向下統籌調度庫款，原則上每月對縣區統計調度資金需求兩次，根據預算支出執行進度、預算指標下達情況、上月庫款考核結果適當調整轉移支付資金撥付進度和頻率，對于財力有限庫款緊張的縣區，為保證項目盡快落地，根據項目緩急程度適當加大庫款支持力度；三是快速保障應急需求，為確保民生領域資金按時撥付到位，對于縣區抗臺、防汛、扶貧等突發性資金需求啟動應急通道，快速響應，即時保障，依托資金申撥電子化系統將調度款于申請當天撥付到位。

（二）建立內部聯絡與大額支付需求預告機制

保持較高支出強度是實施積極財政政策、落實重大決策部署的重要方面。為保障年度預算順利執行，預算執行局與各相關業務處加強聯系，密切配合。一是加強內部聯絡與數據反饋，加快預算分解下達進度，每月中旬由預算執行局統計一般公共預算支出、政府性基金預算支出進度，對于支出進度較慢的專項，由預算局加快指標下達，對于支出進度較慢的部門，由業務處督促預算單位加緊組織項目實施，對預計當年不能形成支出的預算及早收回，并在下年安排預算時采取一定的懲戒措施；二是建立大額庫款支付需求預告機制，由于月度最后一次向省廳申請轉移支付資金調度時間為每月中旬末，每月下旬全市無法新增省級調度資金補充庫款。為避免對下旬庫款支付形成壓力，各業務處指標下達時點盡量前移至每月下旬前，下旬前下達指標有困難的，為提高庫款收支的適配性，由業務處將下旬大額庫款支付需求數（5000萬元以上）預告預算執行局，下達指標數存在較大不確定性的，于確定當日告知，每月下旬以后新增的突發性大額庫款支付需求，預算執行局在預計庫款目標范圍內盡力保障，超出庫款目標范圍的于次月初保障。通過明確職責分工、加強信息反饋、優化執行流程，有效強化支出執行進度管理，提高資金撥付速度與效率。

（三）開發出讓金管理系統加強對重點項目的流量測算

10月末，全省市縣級土地出讓金結存占市縣級庫款余額的比重約為40%，其中寧波市土地出讓金結存占全市庫款余額的比重為62%，約為全省平均水平的1.5倍，土地出讓金結存較高是寧波市庫款規模較高的首要原因。為提高本島片區出讓項目管理效率，寧波市實行市區土地出讓金一體化管理，市轄兩區土地出讓金的收支均納入市級預算，資金繳庫與清算撥付均通過市級國庫，其出讓金結余也留存在市級國庫。為準確預測重點項目對庫款流量的影響，市財政局聯合市國土資源局開發了土地、采礦權出讓金管理系統，設置繳庫管理、成本清算、分成結算、進度查詢、資金撥付等模塊，在逐步加強與國土、礦管等部門業務溝通，加快出讓金撥付進度的同時，及時掌握出讓金總體規模、入庫時間、支出時間等重要信息，大幅提升了市級庫款預測的精準度。

（四）開發庫款月報審核模板，提高報表質量

庫款月報是財政國庫管理工作的基礎，是省廳庫款考核通報的數據來源。市本級財政強化數據收集整理，開發了庫款月報審核模板，與財政收支月報、總預算會計賬套等進行數據鏈接，嚴格數據審核校驗，按時報送月報信息，重點履行庫款月報數據審核職責，確保全市匯總月報數據準確、報送及時，杜絕數據信息失真、報送遲緩拖沓等問題。對省廳按月印發的庫款考核通報文件中提出的有關管理要求，均做了相應的部署落實。

（五）建立預算編制與項目執行率掛鉤機制

強化執行結果與預算編制相結合，若單位年初預算安排的項目執行率為50%—80%，市財政在次年預算安排專項時按不高于上年預算數的80%予以保障，項目執行率低于50%的，次年預算安排按不高于上年預算數的50%予以保障，縮小了部門預決算差異，提高了預算編制的科學性。

四、提升庫款管理效能的建議

庫款規模是財政收支運行的最終結果，其反映出的問題不僅在庫款管理本身，更是在財政管理的各個方面、各個環節。因此，提升庫款管理水平，必須要跳出國庫，從全局視角分析原因，找出癥結，對應施策，多方發力。筆者嘗試提出加強庫款管理工作的建議，但任何建議的采納應用均需遵循因地制宜原則。結合實踐，提升庫款管理效能的指導思想可以概括為“明確目標、突出重點、多管齊下、強化監測”。

“明確目標”是指以加快預算支出執行進度為首要目標，加強預算編制管理，不斷提高預算編制的完整性、準確性與精細化水平；強化預算執行管理，提升預算執行的剛性和與年度預算的匹配性。

“突出重點”是指要特別關注地方政府債券發行時間與規模，加快公開發行置換債券置換出庫節奏，加快新增債券預算調整方案報同級人大常委會審批流程，發揮債券資金效益；關注土地出讓金的繳庫與撥付，縮短清算周期減少資金滯留。

“多管齊下”是指“收、調、控、清、消”措施要相互結合?！笆铡笔菍τ诮Y轉兩年以上的專項資金、每一項政府性基金結轉資金規模超過該項基金當年收入30%的部分、預計當年不能使用的資金，一律收回統籌安排；“調”是對于收回的結轉結余資金，加大整合力度，抓緊安排使用，按規定程序調整資金投向支持亟需資金的領域，防止形成二次沉淀；“控”是嚴格控制新增財政對外借款，控制其他暫付性款項的增量，防止占用庫款影響預算執行；“清”是加大暫存暫付款項清理力度，加快財政存量資金形成實際支出的速度；“消”是加大國庫集中支付結余消化力度，積極消化存量，避免資金長期留存國庫。

“強化監測”是指依托信息系統等載體，加強數據的采集、測算、監控與分析能力，可先以月度庫款總量變化與結構分布為基礎，分析重點事項對當月庫款流量與規模的影響，再研究年度各月庫款的總體走勢，分析峰谷月份影響庫款流量的關鍵要素，在此基礎上，可以結合近三年的庫款數據，研判本地區財政庫款的運行態勢，從易到難，由淺入深地抓重點、抓特征、抓規律，提升財政庫款監測分析水平。