東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支缺口與地方財政補助壓力研究

金 剛 劉鈺彤 李永濤

內容提要：東北地區城鎮職工基本養老保險基金存在較大規模的收支缺口，2016年黑龍江省是全國唯一一個養老保險基金累計結余規模為負的省份，遼寧省和吉林省養老金累計結余規模也已出現下降。目前地方財政事實上承擔了城鎮職工基本養老保險基金最終兜底責任，這超出了地方財政能力。明確財政補助目標、建立央地財政補助分擔機制、推進養老保險制度改革等是解決東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支缺口、緩解地方財政補助壓力、確保養老保險充足支付能力的有效途徑。

一、引 言

隨著人口老齡化程度的不斷加深，城鎮職工基本養老保險基金收支壓力問題凸顯。2016年城鎮職工基本養老保險征繳收入為26768億元，基金支出為31854億元，這是從2014年開始連續第3年征繳收入規模低于基金支出規模①數據來源：《人力資源與社會保障事業發展統計公報2010-2016》《中國養老金發展報告2011-2016》。。與此同時，不同省份城鎮職工基本養老保險基金運行狀況分化明顯，部分地區由于人口結構較為年輕化、歷史負擔相對較小等原因，養老保險基金可實現制度內平衡②征繳收入規模大于基金支出規模。，基金結余規模較大并且增長趨勢明顯，而也有部分省份由于制度贍養率較高、歷史負擔較重等原因，城鎮職工基本養老保險基金收支存在較大規模基金缺口。

在全國有所省份中，東北地區的遼寧、黑龍江、吉林三個省份城鎮職工基本養老保險基金收支壓力最為突出，2016年黑龍江省基本養老保險基金累積結余為-196億元，是全國唯一一個養老保險基金累計結余為負的省份，吉林省與遼寧省的養老金累計結余規模也已經連續兩年出現下降。與此同時，由于東北地區近年來經濟增速出現下滑，一般財政預算收入增長較慢，黑龍江省和遼寧省一般財政預算收入幾年來還出現過負增長。目前城鎮職工基本養老保險基金實行省級統籌，盡管每年中央有一定規模的財政專項資金用于補助地方養老保險基金缺口，但是城鎮職工養老保險進行財政補助事權實際上由地方政府負責，地方政府也需要承擔一定的養老保險基金財政補助責任，而中央財政補助尚未制度化且補助規模缺乏明確標準。在東北地區養老保險基金缺口逐漸擴大、地方財政規模增速減緩的背景下，補助城鎮職工基本養老保險基金給東北地區地方財政支出造成較大壓力，也增加了未來東北地區基本養老保險基金出現支付危機的可能性。

面對東北地區經濟增速減緩、人口老齡化程度提高、城鎮職工基本養老保險基金收支缺口不斷擴大以及地方財政能力有限的現實問題，如何有效應對城鎮職工基本養老保險基金對地方財政造成的壓力，提高地方財政補助養老保險基金的能力，確保基本養老保險制度充足的支付能力，對于保障與促進東北老工業基地振興過程中的經濟安全與社會穩定，具有重要的理論與現實意義。一些已有成果對地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金進行了研究。毛景（2017）提出養老保險補貼責任在中央與地方之間的劃分，因歷史債務存在、養老保險體系急劇演變等原因造成含混復雜，在明確歷史債務的基礎上劃分中央與地方財政負擔比例是解決地區經濟發展不平衡以及養老保險基金省級統籌條件下養老保險基金支付壓力的有效途徑；林治芬（2015）從事權劃分與財力匹配的角度提出，應由中央負責基礎養老金，替代率為30%，由省級負責過渡性養老金、市級負責個人賬戶養老金，地方合計負擔的替代率為30%；鄭功成（2015）提出將政府財政兜底責任固化為養老保險基金總支出的20%，在全國統籌之前中央政府與省級政府各分擔50%，在全國統籌之后則按照7∶3或6∶4的比例分擔；楊斌和謝永才（2015）提出，中央政府要綜合考慮全國各地區城鎮職工基本養老保險制度運行狀況、老齡化、經濟增長和個人賬戶空賬規模等因素，分等級給予地方財政支持，同時要減少專項轉移支付對地方政府的配套要求，以提高地方政府的自主性。

現有研究主要從全國層面關注城鎮職工基本養老保險財政補助的中央與地方責任分擔，專門針對東北地區的研究較少。本文以東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支缺口以及地方政府財政補助壓力為研究對象，在分析東北地區城鎮職工基本養老保險基金運行現狀、問題及成因的基礎上，研究養老保險基金運行狀況欠佳對地方財政支出可能造成的壓力，以及提高地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金能力的有效途徑。

二、東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口規模與地方財政補助壓力

（一）全國城鎮職工基本養老保險基金總體運行狀況

從全國范圍來看，城鎮職工基本養老保險基金累計結余規模不斷增長，從2007年7391.4億元增加至2016年38580億元，但是基金結余的增速近年來基本呈現下降趨勢，累計結余的可支付月數以及當期結余率在2011年左右出現高位拐點，基本養老保險基金運行狀況不容樂觀①數據來源：《中國養老金發展報告2016》。。具體來看，累計結余增速在2002年出現大幅上升之后，出現總體下降的趨勢，2016年累計結余下降至9.15%；累計結余率在2011年達到峰值24.44%之后連年降低，2016年為9.15%；可支付月數在2012年達到峰值18.46個月之后連年下降至2016年的14.53個月②數據來源：《中國養老金發展報告2016》。。上述三個指標都是近十年來的最低水平。并且，從2014年開始至2016年，基本養老保險基金征繳收入連續低于當年基金支出規模①根據《人力資源與社會保障事業發展公報（2012-2016）》。，這意味著從全國總體來看，基本養老保險基金通過制度內繳費籌資規模已經不能確保養老保險基金的支出需求，需要財政補助資金等其他資金來源渠道的補充，才可以實現足額發放養老金。這個情況的出現可以視為城鎮企業職工基本養老保險基金運行狀況的一個轉折點，在2014年之前，通過全國統籌的制度安排，基本養老保險可以實現制度內基金收支平衡，從2014年至今，即使實行全國統籌，基本養老保險基金也需要制度外資金補充才可以確保充足的支付能力。

（二）東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支缺口規模及與全國和發達省份的比較

全國31個省份的基本養老保險基金運行狀況具有明顯差異。以城鎮職工基本養老保險基金累計結余規模一項指標為例，2016年廣東省城鎮職工基本養老保險基金累計結余規模達到7653億元，增速為17.14%，黑龍江省的累計結余規模為-196億元，增速為-249.48%，

而黑龍江省的企業政策繳費率不低于20%。總體來看，廣東省、北京市等部分地區由于制度贍養率較低、歷史負擔較輕等原因，基本養老保險基金結余、可支付月數等指標快速增長，但是一些制度贍養率較高、歷史負擔較重的地區養老保險基金出現較大缺口。我們將東北地區的養老保險基金結余狀況與北京市、廣東省和全國總體情況進行對比，見表1。

表1 東北地區城鎮職工基本養老保險征繳收入與基金支出情況及比較 單位：億元

從表1中數據來看，東北地區三個省份征繳收入持續低于基金支出規模，全國征繳收入從2014年開始低于基金支出規模，而這種狀況在北京市和廣東省并未出現。我們進一步列出2001年以來東北地區、北京市和廣東省城鎮職工基本養老保險基金累計結余規模增長率，見圖1。圖1數據顯示，從2011年開始黑龍江省養老金累計結余規模增長率即已開始出現負值，遼寧省與吉林省從2015年開始養老金累計結余負增長，特別是黑龍江省2016年養老金累計結余增長率為-249.78%，其累計結余規模已經為-196億元，截至2016年是全國唯一一個累計結余規模為負的省份；同期，北京市和廣東省的養老金累計結余增長率一直為正，累計結余規模不斷增長，2016年廣東省養老金累計結余規模已達7652億元，北京市養老金累積結余規模為3566億元。

圖1 城鎮職工基本養老保險基金累計結余規模增長率

我們進一步將城鎮職工基本養老保險基金當年結余狀況劃分為兩個層次，第一個層次的當年結余是指征繳收入減基金支出之后的所余規模，可以度量統籌地區基本養老保險的制度內平衡能力，第二個層次的當年結余是指基金總收入（包括財政補助在內的基本養老保險基金總收入）減基金支出之后所余規模，可以度量統籌地區基本養老保險制度的總體平衡能力。如果某層次當年結余的計算結果為負，則說明該層次出現基金收支缺口。

表2 東北三省城鎮職工基本養老保險基金兩個層次當期結余情況及地區比較 單位：億元

我們測算了全國31個省份的城鎮職工基本養老保險基金兩個層次的當年結余情況，東北三個省份城鎮職工基本養老保險基金運行狀況整體欠佳，養老保險基金缺口規模較大，在全國31個省份中問題最為突出。表2分別列出遼寧省、吉林省、黑龍江省和北京市、廣東省及全國平均水平的兩個層次的基金當年結余情況。從表2中第一層次養老保險基金當年結余規模的結果來看，東北三省城鎮職工基本養老保險基金第一層次結余規模全部為負，說明三個省份均有第一層次的養老保險基金缺口，東北三個省份的城鎮職工養老保險基金均無法實現制度內平衡，需要征繳收入之外的財政補助以及其他資金的補充，才能夠實現當年基金收支平衡；其中，遼寧省和黑龍江省是2015年全國養老保險基金第一層次缺口規模最大的兩個省份，吉林省的養老保險基金第一層次缺口規模為全國第六位，東北三省養老金缺口第一層次規模之和占所有出現養老保險基金第一層次缺口的25個省份總規模的33.55%。從養老保險基金第二層次當年結余規模的結果來看，遼寧省和黑龍江省全部出現養老保險基金第二層次缺口，并且是2016年全國唯一兩個出現養老保險基金第二層次缺口的省份，同時，吉林省的養老保險基金第二層次當年結余規模在全國為倒數第三位。與廣東省、北京市等地區相比，東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支壓力較大，基金缺口規模較高。并且，廣東省城鎮職工基本養老保險的企業政策繳費僅為14%左右，北京市2016年的企業政策繳費率也下調至19%，而東北地區的企業政策繳費率一直不低于20%，高政策繳費率條件下出現較大規模的養老保險基金缺口，更反映出東北地區城鎮職工基本養老保險基金平衡能力存在深層次的問題。

（三）東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口的地方財政補助壓力

地方財政支出中“社會保障和就業支出”項目中包含地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金的資金支出規模，社會保障和就業支出占地方財政一般性支出的比重可以在一定程度上反映出地方財政補助城鎮職工基本養老保險的狀況。圖2列出了東北地區地方財政支出中社會保障和就業支出占地方財政一般預算支出的比重及與北京市和廣東省的比較。從圖2中數據來看，遼寧省、吉林省和黑龍江省社會保障和就業支出占地方財政一般性支出的比重明顯高于北京市和廣東省，2016年遼寧省、黑龍江省該項指標在全國31個省份總排名第1和第2，吉林省排名第10。

圖2 東北地區社會保障與就業支出占地方財政一般預算支出的比重及比較

從基金缺口的相對規模來看，2015年遼寧省、吉林省和黑龍江省養老保險基金第一層次缺口占地方財政一般性預算收入的比例分別是31.49%、18.94%和48.86%，如果養老金缺口全部由地方財政補助彌補，將對地方財政支出產生較大的影響。雖然現實情況是養老金缺口同時還有中央財政補助進行彌補，同時可能還會動用之前的養老金結余，但是東北地區養老保險基金第一層次缺口占地方財政一般性預算收入比例過高的事實，依然可以在一定程度上反映出地方財政補助的壓力。

各個地區城鎮職工基本養老保險基金的中央與地方分別財政補助規模至今未有發布，從全國總體數據來看，中央財政補助占總財政補助的比例較高，歷史數據顯示中央財政補助占財政補助總額的比例基本在75%-80%①鄭秉文主編：《中國養老金發展報告2011》，經濟管理出版社。，但是由于我們并不清楚中央財政在各地區的分配，因此無法準確獲知東北地區中央與地方財政補助各自的規模。但是，從實際情況來看，黑龍江省與遼寧省已經開始出現養老保險基金第二層次的基金缺口，即在包括中央財政與地方財政補助之后，這兩個省份的養老保險基金依然需要動用之前的結余才能夠滿足養老保險基金支出需求，這說明在有中央財政補助的情況下，地方財政依然沒能完全彌補城鎮職工基本養老保險基金缺口，而不得已選擇動用結余，這可以在相當程度上反映出地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金的壓力。因為東北地區曾經是全國第一批做實個人賬戶改革的試點省份，如果地方財政有能力足額補助養老保險基金缺口，動用養老金歷史結余用于當期養老金發放應該不會成為地方政府的選擇。

遼寧省和黑龍江省出現養老保險基金第二層次缺口造成基金累計結余規模下降的事實同時說明，目前中央財政對城鎮職工基本養老保險基金的補助規模并未完全承擔兜底責任，中央財政補助規模可能是按照一定的標準確定，其余的養老保險基金缺口需要由地方政府承擔。在這種情況下，隨著東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口規模的擴大，地方財政補助養老保險基金的壓力可能會進一步加劇。黑龍江省養老保險基金結余規模已經為負，這意味著是通過負債的形式確保黑龍江省城鎮職工基本養老保險的支付能力，即使在動用全部歷史結余規模的條件下，黑龍江省地方財政也無力承擔兜底責任，隨著基金缺口規模的擴大，黑龍江省養老保險基金的負債規模可能會繼續增加，而且遼寧省和吉林省的養老保險基金結余規模出現降低的情況顯示出這兩個省份城鎮職工基本養老保險制度的支付能力并不樂觀，隨著基金缺口的擴大，也可能出現養老保險制度的負債，這在一定程度上也反映出東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口對地方財政造成的壓力。

（四）可能產生的不利后果

東北地區養老保險基金缺口規模較大，按照目前的中央財政補助與地方財政補助的分擔模式，地方政府要在中央財政補助的基礎上實際承擔城鎮職工基本養老保險基金的最終兜底責任，這可能會產生兩個不利后果。第一，地方財政承擔兜底責任可能“捆綁”甚至“裹挾”地方財政。人口老齡化程度的不斷加深造成東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支壓力加大，隨著人口老齡化程度的不斷加深和隱性轉軌成本的逐步顯性化，養老保險基金收支缺口在未來一段時間內會一直存在，且缺口規模有逐步擴大的趨勢。東北地區地方財政能力有限，如果中央財政補助力度不能有效加大并且無其他資金對東北地區城鎮職工養老保險基金進行補充，基本養老保險與地方財政之間缺乏明確的制度邊界，地方財政補助規模可能會不斷增加，對財政運行甚至經濟安全產生不利后果。希臘等國曾經發生的債務危機其主要原因之一就是養老金過高引發的公共債務，這應該是東北地區地方財政補助基本養老保險基金非制度化的重要警示。第二，空賬繼續產生并動用已做實的個人賬戶，進一步擴大空賬規模。從全國情況來看，目前31個省份中共有7個省份2016年城鎮職工基本養老保險基金累計結余的增長率為負，分別是河北省、內蒙古、遼寧省、黑龍江省、吉林省、湖北省和青海省，同時，天津市和廣西養老保險基金累計結余的增長率小于1%，這說明由于部分省份地方政府財政能力有限，需要使用當期的個人賬戶繳費甚至是之前已做實的個人賬戶資金以確保養老保險制度充足的支付能力，這會進一步造成空賬規模的擴大。東北地區曾經是全國第一批做實個人賬戶的試點地區，從現實情況來看，近年來東北地區個人賬戶沒有做實，并且已有部分前期積累的個人賬戶資金被使用，做實個人賬戶的改革并未取得明顯效果。更為重要的是，空賬規模的擴大意味著未來基礎養老金要實現更高的替代率來彌補個人賬戶的理論替代率，這會進一步加大東北地區城鎮職工基本養老保險基金的支付壓力以及地方財政補助的壓力。第三，黑龍江省城鎮職工基本養老保險負的基金累計結余規模顯示出該省份養老保險基金已有負債，遼寧省和黑龍江省等地區養老保險基金累計結余為負的情況說明養老保險基金負債的問題有擴大的可能，如果城鎮職工基本養老保險制度的負債最后由地方政府承擔，這將會進一步擴大地方債務規模，增加地方財政壓力，可能引發進一步的不利后果。

三、東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口與地方財政補助壓力的成因

（一）東北地區城鎮職工基本養老保險制度贍養率偏高

制度贍養率是指領取養老金人數占在職職工參保人數的比例，是現收現付制養老保險制度基金平衡的直接影響因素。相同替代率條件下，制度贍養率越高，實現基金平衡需要的繳費率越高。由于城鎮職工基本養老保險采取了統賬結合制模式，并且現收現付基礎養老金實現的替代率水平相對較高，因此制度贍養率提高對城鎮職工基本養老保險基金收支平衡具有重要影響。東北地區三個省份城鎮職工基本養老保險制度贍養率明顯偏高且上升趨勢明顯，2007-2016年十年間，遼寧省制度贍養率從45.77%提高至60.66%，吉林省制度贍養率從41.75%提高至68.24%，黑龍江省制度贍養率從44.10%提高至74.52%，2016年東北三省的制度贍養率在全國31個省份中最高，也是僅有的制度贍養率超過60%的三個省份。圖3為東北地區制度贍養率與廣東省、北京市和全國平均水平的比較。2016年北京市的制度贍養率僅為21.66%，廣東省的制度贍養率僅為10.78%，全國平均制度贍養率為36.30%，偏高的制度贍養率是東北地區城鎮職工基本養老保險基金缺口較大的直接原因。

同時，東北地區城鎮職工基本養老保險制度贍養率還顯示出制度贍養率明顯高于老年人口撫養比的特征。表3數據顯示，盡管北京市、廣東省以及全國平均的制度贍養率也高于老年人口撫養比，但是東北地區制度贍養率與老年人口撫養比之間的差距更為明顯，北京市與黑龍江省的老年撫養比接近，但制度贍養率僅為黑龍江省的29%。我們推測，這可能是由于東北地區國有經濟比重較大，城鎮職工基本養老保險建立時老年人參保比例較高，同時國有企業轉軌過程中存在一定的提前退休問題所致。

（二）東北地區城鎮職工基本養老保險轉軌成本規模較高且參保人數增長速度較慢

城鎮職工基本養老保險的轉軌成本是指從企業保障過渡到社會保障所需要的成本，可以用在制度建立時為“老人”和“中人”按照新制度模式完全做實個人賬戶所需的資金規模來度量，由于轉軌成本未一次性解決，轉軌成本轉變為現實中的“老人”全部養老金與“中人”過渡性養老金，并由現收現付的基礎養老金進行支付。轉軌成本越高，城鎮職工基本養老保險的支付壓力越大。由于東北地區國有單位眾多，國有單位從業人員比例較高，城鎮職工基本養老保險建立時，國有單位中的“老人”和“中人”參保比例較高，從而造成東北地區城鎮職工養老保險制度轉軌成本相對于其他地區來說偏高，并進一步加大養老保險基金的支付壓力。城鎮職工基本養老保險在20世紀90年代后期開始逐步正式建立，我們可以用2001年的參保人員以及2001-2016年的參保人數增長情況大致判斷東北地區城鎮職工基本養老保險的轉軌成本與其他地區的比較情況。

圖3 東北地區制度贍養率情況以及與廣東省、北京市以及全國平均水平的比較

表3 2016年東北地區、北京市、廣東省及全國平均制度贍養率與老年撫養比 單位：%

表4中數據顯示，2001年遼寧省、吉林省和黑龍江省的離退休人數全國排名都明顯高于總人數的排名，遼寧省離退休人員數全國第1，總人口排名僅為第13，吉林省離退休人數全國排名第14，總人口排名第21，黑龍江省離退休人數全國排名第6，總人口排名為第15，

這說明東北地區在城鎮職工基本養老保險制度建立之初承擔了更高比例的離退休人員養老金發放任務，一定程度上可以反映出東北地區養老保險制度轉軌成本偏高。并且，2001年至2016年，東北地區在職職工參保人數的增長速度偏低，遼寧省在職職工參保人數的增長速度為52.69%、吉林省為45.10%、黑龍江省為27.54%，而同期北京市與廣東省在職職工參保人數增長率超過300%，這意味著北京市和廣東省有更多的新參保者共同分擔制度轉軌成本。我們認為這一狀況的主要原因可能是東北地區城鎮化率較高，鄉城遷移人口較少，同時，對外省人口的吸納能力有限，進而引起新加入養老保險制度的人數相對較少。

表4 2001年和2016年在職職工參保人數、離退休人數及變動情況

（三）近年來經濟增速下滑造成地方政府財政收入規模增長緩慢

從全國各個地區的情況來看，2015年城鎮職工基本養老保險基金出現第一層次缺口的省份共有25個，但這些省份卻未像黑龍江省和遼寧省一樣出現養老保險基金第二層次的缺口，財政補助可以完全彌補養老保險基金第一層次缺口，城鎮職工基本養老保險基金在包括財政補助的條件下可以實現總體收支平衡。除了東北地區養老保險基金第一層次缺口規模較大的原因之外，近年來東北地區經濟增速下降影響地方財政能力很有可能也是主要原因。表5中數據顯示，東北地區養老保險基金支出占財政收入的比例明顯高于廣東、北京以及全國平均水平，特別是黑龍江省養老保險基金支出規模已經超過地方財政收入規模，這反映出東北地區地方財政支持城鎮職工基本養老保險制度的難度要更大；同時，東北地區經濟增速較低，特別是遼寧省2016年經濟增速為負，財政收入增速也明顯低于全國平均水平以及北京市與廣東省。地方財政能力有限且地方財政收入增速較慢，一定程度上造成東北地區地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金的壓力加大。

表5 2016年東北地區經濟增速、財政收入增速情況及對比 單位：%

（四）中央與地方財政補助缺乏明確的責任分擔機制

一直以來，中央財政與地方財政共同對城鎮職工基本養老保險進行補助，但中央財政與地方財政之間尚未建立明確的責任分擔機制，一定程度上加大了地方財政補助城鎮職工基本養老保險基金的壓力。責任分擔機制的缺失體現在以下三個方面。第一，財政補助的責任不確定。財政補助究竟對城鎮職工基本養老保險承擔何種責任，目前尚未有確定的規定。從OECD國家的情況來看，財政補助對繳費型社會養老保險的責任比較清晰，有的國家財政補助明確承擔部分人群的繳費或部分項目的給付，例如澳大利亞、德國、韓國等，有的國家明確財政補助規模的計算方式，例如土耳其規定財政補助為總繳費收入的25%，有的國家確定財政補助承擔全部兜底責任，例如克羅地亞、匈牙利和意大利等，也有的國家明確對繳費型社會養老保險不承擔任何財政責任，例如加拿大和冰島。城鎮職工基本養老保險的財政補助總體責任尚不明確，使中央與地方責任進一步劃分缺少相應基礎。第二，城鎮職工基本養老保險基金財政責任的事權歸屬尚未完全明確。盡管《關于印發“十三五”推進基本公共服務均等化規劃的通知》（國發［2017］9號）將基本社會保險列為基本內容，但《國務院辦公廳關于印發基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案的通知》（國辦發［2018］6號）中納入中央與地方共同財政事權范圍的八大類18項的基本公共服務事項，并未包含城鎮職工基本養老保險，因此，目前社會保險的主要財政事權基本屬于地方，但是中央財政對基本養老保險卻一直進行一般轉移支付，基本養老保險財政補助事權尚不明確。隨著東北地區養老保險基金缺口規模的擴大，地方財政無力完全承擔基金缺口的全部補助責任，事權歸屬不明確使地方政府必須承擔中央財政補助之外的所有財政補助責任，相當于由地方政府實際承擔城鎮職工基本養老保險基金的最終兜底責任，從而加劇了地方政府的補助壓力。第三，中央財政補助規模計算標準不確定。中央財政向地方財政進行城鎮職工基本養老保險轉移支付，地方財政在中央轉移支付的基礎上承擔城鎮職工基本養老保險基金的最終兜底責任，因此，中央財政補助的規模直接決定地方財政補助規模，對于地方財政補助壓力具有直接的影響。但是，目前中央財政補助規模的確定缺乏明確的標準，與地方養老金缺口并無直接關聯，中央財政對地方養老保險基金轉移支付的規模有限，在養老保險基金缺口擴大的情況下，地方財政不得不動用前期結余用于當期養老保險發放，這是目前遼寧省和黑龍江省養老保險基金累計結余規模出現下降的直接原因之一。

四、完善城鎮職工基本養老保險政府財政責任的對策建議

（一）明確城鎮職工基本養老保險財政補助目標

城鎮職工基本養老保險制度建立以來，中央與地方財政持續進行補助，補助規模從1998年的24億元擴大至2016年的6511億元，但是財政補助目標一直未明確，這是目前財政補助非制度化的主要原因。只有在明確的財政補助目標的條件下，財政補助的規模、財政補助的觸發條件、財政補助的界限、中央與地方的分擔機制等具體政策細節才可能有效確定。從現實情況來看，財政補助應該盡快在對城鎮職工基本養老保險制度承擔全部赤字兜底、征繳收入補助或僅承擔轉軌成本之間做出目標選擇。如果財政補助以全部赤字兜底為目標，中央與地方財政應進一步明確責任分擔比例，以養老保險基金當期收支缺口為基數確定財政補助規模，對包括東北地區在內的出現養老金收支缺口的省份進行足額的財政補助，但是對未有養老保險基金收支缺口的地區則無需進行補助；如果以征繳收入補助為目標，中央與地方財政應明確各自補助比例，以不同地區城鎮職工基本養老保險征繳收入為基數，確定并固化財政補助責任；如果財政補助以僅承擔轉軌成本為目標，中央與地方財政補助應以地方養老保險基金支出中轉軌成本為基數，按照一定的責任分擔比例，承擔各年養老金支出中的“老人”養老金與“中人”過渡性養老金。

城鎮職工基本養老保險是我國覆蓋人群最廣的社會保障項目，對于保障老年人生活、維護社會穩定具有重要的意義，從確保城鎮職工基本養老保險充足的支付能力角度，財政補助的目標確定為全面赤字兜底更為適合。養老保險相關政策性文件中，應對財政赤字補助兜底責任進行明確，財政補助的觸發條件、規模的計算方式、央地分擔的比例等也應一并確定，從而全面推動城鎮職工基本養老保險財政補助責任的制度化。特別是，如果以赤字兜底作為財政補助責任目標，應對養老金赤字的涵義進行明確，是嚴格按照統賬結合制度模式做實個人賬戶之后將統籌養老金當年收支缺口作為養老金赤字，或者放棄做實個人賬戶改革以當期收支缺口作為養老金赤字。

（二）明確城鎮職工基本養老保險財政補助的中央與地方分擔機制

東北地區養老保險基金缺口規模較大，從現實數據來看，在中央財政補助基礎之上，地方財政補助能力有限，因此出現遼寧省與黑龍江省城鎮職工基本養老保險結余出現下降的情況，特別是黑龍江省基本養老保險基金結余已為負值，這可以直接反映出地方政府無力承擔兜底責任的現實。在這種情況下，財政補助已經成為養老保險基金支付能力的必要補充，以養老保險基金支出狀況為財政補助規模的計算標準，建立確定中央與地方財政補助機制，滿足養老保險基金支出需求，對于東北地區城鎮職工基本養老保險制度的持續健康穩定運行，具有基礎性的意義。

中央與地方財政補助分擔機制需要明確以下三個方面的內容。第一，財政補助的觸發條件與總規模計算。東北地區城鎮職工基本養老保險基金收支缺口已經出現并對地方財政補助造成較大壓力，財政補助可以將養老保險基金第一層次基金缺口出現作為觸發條件，即以當年征繳收入小于當年基金支出規模作為財政補助的條件，同時將財政補助總規模確定為養老保險基金第一層次缺口規模，這種做法相當于不做實新的個人賬戶，可以一定程度上降低財政補助壓力，同時也可以避免遼寧省與吉林省動用養老保險基金累計結余從而出現黑龍江省養老保險基金累計結余全部被使用的問題。第二，財政補助的中央與地方分擔比例。目前東北地區養老保險基金缺口造成的養老金累計結余下降與地方財政補助壓力的直接原因就是中央與地方財政分擔比例不合理，中央財政補助規模與養老保險基金收支缺口關聯度較低，而地方財政無力承擔最終兜底責任。建議明確中央與地方城鎮養老保險財政事權共同負責機制，并同時劃定央地財政分擔比例與地方財政補助警戒線，即同時規定財政補助規模中央財政與地方財政各自負擔的比例與地方財政補助占地方財政收入的最高比例，在達到地方財政補助警戒線之前，按照分擔比例確定中央與地方財政補助規模，在地方財政補助達到補助警戒線時，由中央財政進行最終兜底或者利用中央調劑金、全國統籌基金、全國社會保障基金等其他資金補充渠道進行補助。在具體分擔比例的確定上，建議根據不同地區養老保險基金支出結構（例如轉軌成本的比例）、地方國有企業的歷史貢獻、人口結構等因素，因地制宜、動態調整，分別對不同地區確定合理的分擔比例。第三，明確財政兜底城鎮職工基本養老保險基金責任的最終歸屬。現實情況是，在地區經濟發展水平、地方政府財政能力、人口結構以及養老保險基金運行狀況等差距較大的條件下，地方政府無力承擔城鎮職工基本養老保險的最終兜底責任，城鎮職工基本養老保險的最終兜底責任應該在充分發揮地方政府功能的前提下由中央財政承擔，原因是中央財政規模比某一地方政府財政規模更大，同時中央財政調動各類全國資源的能力較強，可以在中央財政補助的同時通過各種其他資金來源渠道補助養老保險基金，例如調動中央調劑金、協調使用全國社會保障基金等，以更有效地提高對城鎮職工基本養老保險的補助能力。

（三）完善城鎮職工養老保險制度，提高精算平衡能力

第一，盡快實施養老保險基金地區調劑制度，適時進行全國統籌改革。黨的十八屆三中全會《決定》和國家“十三五”規劃綱要都明確要求實現基礎養老金全國統籌，《社會保險法》也規定“基本養老保險基金逐步實行全國統籌”，但是，該項改革一直未有明顯進展。2018年3月，李克強總理在十三屆全國人大一次會議上表示2018年將實施養老保險基金調劑制度，中央收取3%統籌調劑，以后還會有所提高，以彌補有些省份的養老金可能發生的不足。黨的十九大明確提出“盡快實現養老保險全國統籌”，這為養老保險全國統籌改革指明了方向。全國統籌制度為解決省域間養老保險基金不平衡問題提供了一個有效手段，但是，由于改革進程相對較慢，目前還無法有效在全國統籌使用養老保險基金，2018年養老保險基金調劑制度可能成為全國統籌改革的開端。應以養老保險調劑金為改革契機，盡快明確調劑金繳納比例、管理體制以及使用方式等，有效發揮調劑金制度對城鎮企業職工基本養老保險基金收支壓力的緩解效應；同時，積極協調各方利益，加快推進中央調劑金制度向全國統籌的過渡。第二，實施名義賬戶制改革，東北地區可作為改革試點省份。名義賬戶制改革的討論由來已久，但一直未有確定結果。東北地區做實個人賬戶改革并未取得明顯進展，從現實數據來看，新的個人賬戶并未做實，并且之前積累的個人賬戶基金可能也被用作發放當期養老金，事實上已經是隱性個人賬戶制的運行狀態。在這種情況下，可以考慮全面推行名義賬戶制改革，之后各年的個人賬戶征繳收入也可以直接用于發放當期養老金，遼寧省與吉林省的養老保險基金累計結余可以用來直接支付當期養老金，黑龍江省負的養老金累計結余可以直接轉變為名義賬戶制養老金權益積累，以緩解養老保險基金支付壓力和財政補助壓力。并且，名義賬戶制的另一功能是強化繳費與給付之間的聯系機制，通過增強個人參保激勵程度進一步提高東北地區實際繳費比率，進而增加養老保險基金征繳收入規模。第三，適時推進延遲退休政策的實施。應以實現男女同齡退休為目標，在平衡勞動力供求和養老金收支的基礎上審慎選擇延遲退休起始年份，在實施方式上應采取漸進式延遲退休和彈性退休相結合的方式減小改革阻力，并設計延遲退休養老金獎勵機制等相應配套措施，以保障彈性退休制度的順利實施。第四，建立養老金指數化調整機制，提高城鎮職工基本養老保險基金自動平衡的能力。明確養老金調整機制的功能定位，既強調老年人生活保障，同時強化養老金水平與城鎮職工基本養老保險可持續性的聯動，綜合考慮物價、工資增長率、養老保險基金收支狀況及未來趨勢等各類因素，設計科學合理的養老金調整指數，實現養老金調整的科學化，從而促進養老保險制度財務狀況的改善。

（四）完善養老保險基金其他資金來源渠道，緩解財政補助壓力

國有資本劃轉與全國社會保障基金是目前最具可行性和可操作性的緩解城鎮職工基本養老保險財政補助壓力的有效途徑。第一，加快國有股權劃轉社會保障基金的改革進程。養老保險社會化改革之前企業職工以低工資形式積累的養老金權益轉移至國有資產，利用國有資產解決養老保險轉軌成本的討論由來已久，2017年11月國務院印發《劃轉部分國有資本充實社保基金實施方案》進一步明確國有資本充實養老保險基金的目標、規模、承接主體等具體實施細節。作為承接主體，全國社保基金會和地方國資部門應從具體政策制定與管理手段健全等各個方面做好國有資本劃轉的相關工作，同時相關部門應盡快出臺國有資本充實社保基金的具體方式和規劃，例如，是采取變現的形式還是持有資產獲取分紅的形式、在養老保險基金運行處于何種狀況下可以處置國有資產等相關問題目前還未有明確規定。第二，明確全國社會保障基金充實城鎮職工基本養老保險基金的具體規劃。全國社會保障基金于2000年8月設立，是國家社會保障儲備基金，由中央財政預算撥款、國有資本劃轉、基金投資收益和國務院批準的其他方式籌集的資金構成，專門用于人口老齡化高峰時期的養老保險等社會保障支出的補充、調劑，由全國社會保障基金理事會（簡稱社保基金會）負責管理運營，2016年全國社會保障基金總資產已達2萬多億元人民幣。但是，目前還未有利用全國社會保障基金對城鎮職工基本養老保險基金進行補充的具體辦法與方案。在東北地區養老保險基金缺口規模較高且缺口擴大趨勢明顯的情況以及全國社會保障基金資產規模明顯提高的背景下，可以適時合理有效利用全國社會保障基金對城鎮職工基本養老保險基金進行補充，可以采取直接劃撥資產的方式，也可以采取長期貸款的方式，或者根據養老保險基金收支預測結果制定資金劃轉規劃，以有效發揮全國社會保障基金的職能，緩解養老保險基金收支缺口對東北地區地方財政造成的負擔。