環(huán)境糾紛多元化解決機制探析

李 敏 王世進(jìn)

（江西理工大學(xué)環(huán)境資源法研究中心 江西 贛州 341000）

環(huán)境糾紛產(chǎn)生的原因很多種，涉及的主客體各異。[1]學(xué)術(shù)界對環(huán)境糾紛化解機制提出過“三位一體”觀點，重點從預(yù)防、協(xié)調(diào)、強制等綜合地研究環(huán)境糾紛解決機制； 有學(xué)者根據(jù)關(guān)于底層群體社會心理分析，對糾紛產(chǎn)生的心理原因差異進(jìn)行了梳理。[2]此外，《中國應(yīng)用法學(xué)》還組織策劃了“多元化糾紛解決機制”專題。環(huán)境糾紛解決方式多元化，是保障環(huán)境權(quán)益訴求的實現(xiàn)，是環(huán)境糾紛化解的必然選擇。

1.環(huán)境權(quán)益訴求及其保障

1.1 環(huán)境權(quán)及其主體界定

環(huán)境權(quán)指的是每個人都可享受的受法律保護(hù)的環(huán)境權(quán)益。關(guān)于環(huán)境權(quán)益性質(zhì)的說法主要有：以呂忠梅教授為代表的“人權(quán)說”，主張環(huán)境權(quán)核心是生存權(quán)，是被國際法普遍肯定的一項人權(quán)；“私權(quán)說”主張環(huán)境質(zhì)量是關(guān)系每個個體生存的利益，環(huán)境權(quán)得作為一種私權(quán)才能體現(xiàn)其以人為本的特點；“公益權(quán)說”堅持對環(huán)境權(quán)的行使是對公共環(huán)境利益的維護(hù)。可見，環(huán)境權(quán)主體范圍演變是從自然人發(fā)展到公民、國家、人類，再到自然人、組織團(tuán)體、國家、人類及自然體”。[3]呂忠梅教授在其《論公民環(huán)境權(quán)》一書中指出，公民享有在未被污染的環(huán)境中生存的權(quán)利，有著對自然資源的使用權(quán)。蔡守秋教授認(rèn)為自然體的環(huán)境權(quán)不是動物權(quán)益也非人類權(quán)益，[4]自然體是由很多不同的物種組成的，而人類只是自然存在之一。因而，公民是環(huán)境權(quán)利主體之一具有正當(dāng)性、客觀性。

1.2 環(huán)境權(quán)益訴求及保障

環(huán)境糾紛訴訟的解決包括通過環(huán)境行政、環(huán)境民事、環(huán)境刑事訴訟，公益訴訟以及生態(tài)損害賠償訴訟等方式。在日本環(huán)境保護(hù)中，其事業(yè)者有著對行政處分提出訴訟的權(quán)利，企業(yè)不服其行政機關(guān)取消其許可證等行政處分的，或是認(rèn)為處分不恰當(dāng)，則企業(yè)可提起請求撤銷或者取消行政處分的訴訟；而那些被許可的，存在環(huán)境破壞的企業(yè)，造成周邊環(huán)境和生態(tài)破壞的，周邊居民有提起訴訟的資格。[5]而我國環(huán)境民事訴訟被分類為停止侵害的訴訟，排除妨礙的訴訟，消除危險的訴訟，恢復(fù)原狀的訴訟，損害賠償?shù)脑V訟等。其最終目的是對環(huán)境結(jié)構(gòu)及功能的維護(hù)和修復(fù)。

2.我國環(huán)境糾紛解決機制的不足

2.1 糾紛解決方式的不確定性

環(huán)境糾紛的解決方式有訴訟與非訴訟兩種機制，實踐中環(huán)境糾紛參照民事糾紛的一般解決方式。我國雖提倡糾紛解決方式多元化，但還沒有明確的多元化處理方式立法。環(huán)境糾紛與一般的民事糾紛、行政糾紛等性質(zhì)不同，涉及整個社會的環(huán)境權(quán)益，參照其他部門法規(guī)定，仍不足以指導(dǎo)環(huán)境糾紛的解決。早前，有學(xué)者總結(jié)了一套環(huán)境糾紛化解程序的運行圖，具體從協(xié)商、行政處理、人民調(diào)解、仲裁、信訪并行再到訴訟。[6]但現(xiàn)實中環(huán)境糾紛的處理并不順暢，且環(huán)境訴訟案件耗時漫長。若不對環(huán)境糾紛解決方式進(jìn)行明確，環(huán)境糾紛則不能切實化解。

2.2 訴訟主體的限制性

據(jù)《中國環(huán)境司法發(fā)展報告（2015-2017）》顯示，2016年我國環(huán)境公益訴訟案件為146 件，65 件是由社會組織提起，81 件是檢察機關(guān)提起的。[7]這在一定程度上反映我國環(huán)境訴訟案件訴訟主體單調(diào)。我國現(xiàn)行環(huán)境立法滯后，法律法規(guī)尚未完善對公民環(huán)境權(quán)益保護(hù)的規(guī)定，部分法院以當(dāng)事人主體不適格等理由拒絕受理環(huán)境訴訟案件。[8]公民在環(huán)境權(quán)益維權(quán)過程中，收集和保全證據(jù)困難重重。因而在司法實踐中逐漸出現(xiàn)刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟。如2017年，我國安徽蚌埠五河縣發(fā)生的隨意傾倒有毒有害印刷電路板廢渣行為，被檢察院提起刑事公訴和刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟；2018年安徽銅陵銅官區(qū)也受理了一起刑事附帶環(huán)境民事公益訴訟案件。筆者認(rèn)為此種訴訟模式進(jìn)一步局限了我國環(huán)境訴訟主體范圍。

2.3 訴訟外相關(guān)糾紛化解機制的局限性

（1）環(huán)保部門作用未發(fā)揮。我國環(huán)保法規(guī)定的是由國務(wù)院及其有關(guān)部門、地方各級政府及環(huán)保部門對環(huán)境的監(jiān)管職能。但實踐中，環(huán)境監(jiān)管部門在環(huán)境保護(hù)中存在職責(zé)缺位。主要原因包括：一是我國對環(huán)境監(jiān)管部門具體職責(zé)的法律規(guī)定不夠，監(jiān)管部門履職不及時甚至缺位；另一方面體現(xiàn)國家對環(huán)境監(jiān)管部門權(quán)限的限制，授權(quán)不足，放權(quán)不夠。有的地方政府為鼓勵增長經(jīng)濟(jì)，對污染企業(yè)和工廠設(shè)址及排污標(biāo)準(zhǔn)放松，為激勵轄區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而犧牲了區(qū)域的環(huán)境利益。

（2）監(jiān)管部門履職缺失。我國是全國人大立法與監(jiān)督，各級政府領(lǐng)導(dǎo)及環(huán)境行政部門統(tǒng)一監(jiān)管的，各環(huán)保部門依法實施環(huán)境監(jiān)督管理的環(huán)境管理體制。[9]國家對環(huán)境監(jiān)管部門的授權(quán)具有一定的限制，這也導(dǎo)致環(huán)境監(jiān)管部門在預(yù)防環(huán)境糾紛及處理環(huán)境糾紛的作用受到限制。環(huán)境行政監(jiān)管部門既有工作安排上的疏漏，也有國家管理制度上對工作人員考核及追究責(zé)任等內(nèi)容上的缺失。據(jù)報道，2018年3月，我國生態(tài)環(huán)境部公布的第二批環(huán)保督查問責(zé)情況中，問責(zé)達(dá)到1048人，監(jiān)督不到位問題占了四成。另外，工作人員的綜合素質(zhì)及技能決定其處理環(huán)境糾紛的能力。面對新興的環(huán)境保護(hù)事業(yè)，工作人員若不及時更新知識和技能，將不足以應(yīng)對新時期環(huán)境監(jiān)管工作的開展，影響部門履職。

2.4 訴訟與非訴訟糾紛解決機制缺乏聯(lián)動性

訴調(diào)對接機制是體現(xiàn)訴訟與非訴訟的聯(lián)動，屬于訴訟與非訴訟解決機制的內(nèi)容。與裁判比較，調(diào)解更能體現(xiàn)對雙方當(dāng)事人的真實意思表示的尊重，糾紛當(dāng)事人能更好感受公平與正義，節(jié)約司法資源。但實踐調(diào)解下的環(huán)境糾紛處理結(jié)果的公平性很難把握，結(jié)果執(zhí)行困難，這也意味著非訴訟解決的成效無法得到保障。非真實意思表示下的暫時和解也可能成為環(huán)境糾紛切實化解的阻礙。而實踐中通過訴諸審判的環(huán)境糾紛也大多因耗時長，問題仍不能及時被化解。可見，單純通過訴訟或只通過非訴訟方式，都不能實現(xiàn)環(huán)境糾紛切實化解。

3.環(huán)境糾紛多元化解決機制的完善

環(huán)境糾紛的解決機制始終聯(lián)系著人與環(huán)境，而傳統(tǒng)的糾紛解決模式建立在人與人聯(lián)系的基礎(chǔ)上。因此，環(huán)境糾紛的解決應(yīng)當(dāng)深化環(huán)境保護(hù)相關(guān)理念，將各項理念植根于環(huán)境糾紛多元化解機制中。

3.1 完善理念

（1）深化對環(huán)境糾紛產(chǎn)生的預(yù)防理念。環(huán)境糾紛產(chǎn)生有其階段性的特點。現(xiàn)階段的環(huán)境糾紛發(fā)生原因有：環(huán)境污染因經(jīng)濟(jì)發(fā)展而加劇；政府及環(huán)境監(jiān)管部門環(huán)保履職不到位，職責(zé)履行不充分，部門配合不協(xié)調(diào)；環(huán)境法律規(guī)范及政策落實不力。公眾環(huán)境權(quán)益遭受侵害，引發(fā)環(huán)境紛爭。要真正化解糾紛，應(yīng)從源頭抓起，治標(biāo)治本，把糾紛產(chǎn)生的苗頭扼殺在源頭。因此，環(huán)境糾紛的多元化應(yīng)體現(xiàn)其預(yù)防功能，把預(yù)防理念糅合到機制的建構(gòu)中，預(yù)防和遏制環(huán)境沖突升級。

（2）踐行環(huán)境保護(hù)公眾參與理念。發(fā)揮公民作用，監(jiān)督政府和企業(yè)保護(hù)環(huán)境，使得環(huán)境糾紛能夠“大事化小，小事化了”。對公眾參與理念的實踐，要求行政部門及時公開關(guān)于環(huán)保的真實、準(zhǔn)確的信息與數(shù)據(jù)，實現(xiàn)對公眾環(huán)境知情權(quán)保障；通過環(huán)境決策和環(huán)評等，舉辦聽證會、專家研討會、各界論壇，對公眾參與環(huán)境決策進(jìn)行保障；突出法律環(huán)保的援助，指派專業(yè)律師為維護(hù)公眾的環(huán)境權(quán)益出謀劃策，在環(huán)境糾紛中扶助弱勢的公眾。

3.2 制度安排

（1）擴大環(huán)境權(quán)益請求主體范圍，優(yōu)化公眾權(quán)利。最近幾年，我國學(xué)術(shù)研究主張多元共治，公民當(dāng)然屬于多元的一元，其中公眾也是環(huán)境風(fēng)險法律上的利害一方，而擴大環(huán)境訴訟主體范圍，應(yīng)以環(huán)境利益享有者作為提起環(huán)境訴訟的適格原告。學(xué)習(xí)日本的經(jīng)驗，擴大企業(yè)方權(quán)利，重視事業(yè)主體；再有，把周邊居民作為拓寬主體，主張其可成為原告對此類許可行為提起取消的訴訟。[10]我國應(yīng)多維度地拓寬環(huán)境公益訴訟主體范圍，例如賦予村民自治組織，居民自治組織等非政府組織在環(huán)境公益訴訟案件中的訴訟權(quán)。

（2）培養(yǎng)專業(yè)人才充實公益組織隊伍，強化環(huán)境監(jiān)管。2018年3月我國通過了監(jiān)察法，對國家公職人員進(jìn)行監(jiān)察全覆蓋，深化履職。國家及環(huán)境主管部門工作人員的素質(zhì)和技能需普遍提升，通過加大對專業(yè)人才的培養(yǎng)，積極選拔專業(yè)人才，為環(huán)境保護(hù)部門輸入新鮮血液；充實環(huán)境糾紛調(diào)解的第三方，明確調(diào)解程序啟動權(quán)的歸屬，強化各不同調(diào)解主體調(diào)解下的調(diào)解協(xié)議的法律效力；增加公益組織參與環(huán)境糾紛解決中的訴訟費用補貼及援助的投入。考量已有的“三位一體”觀點，加強對公益組織隊伍環(huán)境的教育，或針對性開設(shè)環(huán)境法學(xué)課程，倡導(dǎo)環(huán)境學(xué)者、環(huán)境領(lǐng)域?qū)＜叶喽嚅_展學(xué)術(shù)交流和指導(dǎo)。

（3）完善環(huán)境糾紛化解的內(nèi)部程序。在非訴程序中，推進(jìn)訴訟外調(diào)解的選擇。如建立專門的組織，實行第三方居中調(diào)解；同樣，被眾多學(xué)者稱為環(huán)境糾紛化解的最佳模式——談判，也是協(xié)商的一種途徑；[11]另外，仲裁具有程序簡單，充分尊重當(dāng)事人之間的合意等優(yōu)勢。如我國江蘇東臺，仲裁解決了長達(dá)十多年的一件環(huán)境糾紛案。[12]完善環(huán)境信訪，設(shè)置多種形式的信訪方式，積極走訪，做到環(huán)境問題的精準(zhǔn)排查。案件受理后，設(shè)置環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的專家調(diào)解團(tuán)隊，建立調(diào)解專員名冊，以法院調(diào)解的形式解決糾紛。提供法律援助時，通過專業(yè)環(huán)境律師代理訴訟，減少糾紛案件的反復(fù)性；確定在環(huán)境糾紛案件舉證指派責(zé)任和權(quán)威的鑒定機構(gòu)；在環(huán)境糾紛調(diào)解和執(zhí)行階段設(shè)置監(jiān)督環(huán)節(jié)，降低環(huán)境執(zhí)法風(fēng)險，提高環(huán)境執(zhí)法效率。

（4）促進(jìn)訴訟與非訴訟糾紛化解程序的靈活對接。完善環(huán)保法中訴訟與非訴訟程序的對接。主要表現(xiàn)為：對接的法律保障制度；協(xié)調(diào)程序?qū)嵤┥系膶印⒎窃V和訴訟程序相結(jié)合，在明確的法律規(guī)定下，發(fā)揮訴訟隊伍、非訴團(tuán)隊合力，強化環(huán)境保護(hù)主體多元力量。如新西蘭，其國家資源管理法規(guī)定了從地方委員會到環(huán)境部的指導(dǎo)，環(huán)境法院對環(huán)境工作進(jìn)行監(jiān)督的體系。我國應(yīng)明確環(huán)境糾紛非訴解決制度，確定環(huán)境糾紛化解中ADR 制度的適用。同時，也可對美國環(huán)境調(diào)解組織和我國臺灣地區(qū)的環(huán)保報案中心等進(jìn)行借鑒，然后，針對我國現(xiàn)行的機制相應(yīng)設(shè)置非訴糾紛的化解機構(gòu)，并且把非訴解決的后續(xù)配套制度及措施進(jìn)行完善。

4.結(jié)語

環(huán)境糾紛解決是一項綜合性系統(tǒng)性的大工程。為實現(xiàn)對環(huán)境權(quán)益的保障及救濟(jì)，高效、切實化解環(huán)境糾紛，應(yīng)盡快聯(lián)動銜接訴訟與非訴訟，通過對環(huán)境糾紛多元化解決機制的建立健全，凝聚司法合力助力環(huán)境保護(hù)。