鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜接路徑探索

鄭 霞

（1.中共南平市建陽區(qū)委黨校；2.南平市建陽區(qū)行政學(xué)校 福建南平 353000）

黨的十九大報告中提出的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年中央又發(fā)布題為《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》的一號文件，此文件對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進行了全面部署。《意見》中提到加強農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系深化村民自治實踐要做到深化村民自治實踐的相關(guān)要求。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村的現(xiàn)代化，就沒有國家的現(xiàn)代化。當(dāng)前，我國發(fā)展不平衡不充分問題在鄉(xiāng)村最為突出。在過去的40年里，隨著中國的飛速發(fā)展，我們的一二線城市與美國等發(fā)達(dá)國家的一二線城市相比差距很小，或者在某些領(lǐng)域還超過他們。但是相比農(nóng)村，美國等發(fā)達(dá)國家的農(nóng)村發(fā)展較為完善，很多質(zhì)優(yōu)的大學(xué)或大品牌公司的總部都分布在鄉(xiāng)村。而中國的鄉(xiāng)村發(fā)展相對滯后，與城市之間的差距較大，中國的貧困問題也集中在農(nóng)村。所以，中央及時提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略站在歷史的角度，統(tǒng)籌我國發(fā)展全局作出的正確決定，是造福子孫后代的戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中一個重要的目標(biāo)就是進一步完善鄉(xiāng)村治理體系，而這是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的深層次要求，即是在鄉(xiāng)村擺脫貧困走向富裕的同時提出的更高要求，屬于上層建筑的問題。同時也是我國社會治理體系中政治民主化的必然要求。

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政管理職能和村民自治機制的關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權(quán)是國家公共權(quán)力的重要組成部分，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能與其他行政機構(gòu)的職能是基本一致的，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為離人民群眾最近的一級政府故其行使的行政管理職能也有許多獨特之處。主要有：第一，政治職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一項重要的職能就是宣傳與推廣中國共產(chǎn)黨的基本方針、基本路線以及基本政策，同時結(jié)合本地的的實際情況，對本級政府所制定的一切決策部署、工作任務(wù)進行貫徹與落實。第二，建設(shè)職能。主要以政治文明建設(shè)、精神文明建設(shè)、物質(zhì)文明建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)、精神文明建設(shè)為主要任務(wù)外，還要加強民主法治建設(shè)。第三，公共服務(wù)職能。增加公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的供給，努力打造適合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展與滿足人民生活需求的良好社會環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承擔(dān)著服務(wù)廣大農(nóng)民的職責(zé)，為區(qū)域內(nèi)農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展服務(wù)，為滿足區(qū)域內(nèi)農(nóng)民的基本生活需求、社會保障提供保障。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是當(dāng)前提出解決“三農(nóng)”問題的抓手，這就要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使行政管理職能的過程中落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。在此過程中需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織相互配合，匯集第一手資料，尋找解決農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的有效辦法。

村民委員會是我國農(nóng)村的基層組織，他的存在使農(nóng)村能夠?qū)崿F(xiàn)自我管理、自我服務(wù)以及自我教育。村民委員會作為全體農(nóng)民的代表，還負(fù)責(zé)貫徹與落實村民會議的重大決定，并負(fù)責(zé)對村民集體的日常事務(wù)進行管理。村民委員會是迅猛自治權(quán)的行使主體。但村民委員會的職權(quán)在具體行使中卻擁有兩個特點：第一具有行政色彩，村民委員會的一部分權(quán)力來自于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的授權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使自身職權(quán)的過程中，需要村民委員會的配合；第二具有有限性。由村民會議選舉后所賦予的職權(quán)僅在管理區(qū)域內(nèi)農(nóng)村相關(guān)事務(wù)時生效，村民委員會的性質(zhì)是依法成立的基層群眾性自治組織，并不是國家機關(guān)，所以他的職權(quán)只是權(quán)利的匯集而并不是法律賦予的權(quán)力。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力具有法定性和強制性，行政權(quán)力的行使必須有嚴(yán)格的法律依據(jù)，同時行政權(quán)力的實施是具備法律效力的，是具有強制性的，相對而言村民委員會的職權(quán)是極其有限的。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)和村民委員會的自治權(quán)本質(zhì)來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國的國家機構(gòu)，是我國的基層行政機關(guān)，其后盾國家強制力。而村民委員會是只是社會基層組織，是村民自治組織而不屬于國家行政機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會并不是行政級別上的隸屬關(guān)系，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會并不存在領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。從本質(zhì)上來看，村民自治權(quán)是一種公民權(quán)利而不是權(quán)力，權(quán)力具有直接強制性而權(quán)利具有自主性。村民自治組織是享有社會權(quán)利的社會組織，而不是以國家強制力為后盾的基層政權(quán)組織，其本身是不包含國家強制力因素。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力是國家權(quán)力的一種，村民自治權(quán)屬于社會權(quán)利。從契約論的角度看，國家權(quán)力源于社會權(quán)利，社會權(quán)利是國家權(quán)力的基石，同時國家權(quán)力是社會權(quán)利的保障，因此要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能和村民自治機制之間的融合與協(xié)作就應(yīng)該充分理解二者所依托的內(nèi)在力量有何的不同，并利用其在各自領(lǐng)域的作用實現(xiàn)效益最大化。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提到深化村民自治實踐，就是要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理職能和村民自治機制之間相互協(xié)助的目的。

二、現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民委會的干預(yù)和控制問題

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民委員會選舉。《村民委員會組織法》第十五條規(guī)定了村民享有提名權(quán)，能夠決定參加選舉的候選人。可是在選舉實踐中，個體對候選人的選擇受主觀因素的影響，導(dǎo)致候選人的素質(zhì)參差不齊，有的素質(zhì)還比較低。在此過程中鄉(xiāng)鎮(zhèn)府常常介入把關(guān)，其原因在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主觀上偏好于挑選出能夠積極配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的候選人，已達(dá)到后期協(xié)助其完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理目標(biāo)的目的。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在某種程度上運用行政權(quán)力干涉村民委員會的選舉，在提名環(huán)節(jié)上施加影響。有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在提名階段就設(shè)置一些門檻來篩選候選人，有因人設(shè)崗的嫌疑。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干預(yù)村民自治組織爭取相關(guān)政策扶持。在解決“三農(nóng)”問題的這些年來，國家的各項政策都向基層傾斜，項目資金也源源不斷地流入農(nóng)村。從之前的“項目下鄉(xiāng)”來看，這些財政資金常常是不屬于常規(guī)的財政預(yù)算收支體系內(nèi)，也就是我們常說的“計劃外資金”。又因為項目資金總量是有限的，但農(nóng)村基層建設(shè)的需求相對較大，項目資金的爭取就顯得相當(dāng)重要。而這“計劃外資金”具有較大的不確定性，項目申請者如有一定體制內(nèi)的支持則相對比較好得到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府此時很大程度上就充當(dāng)了裁判員的角色。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)在一個特定的時間段內(nèi)必然有自己的建設(shè)計劃即所謂的“政績”要去實現(xiàn)，在原有計劃的盤子內(nèi)如果得到額外的項目資金則是最好不過的事。于是在實際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)府偏好于授意并引導(dǎo)相關(guān)部門將資金投入到自己屬意的村級項目中。而在項目下鄉(xiāng)過程中，基層民眾常常此類專項資金視為上級的撥款而缺少相應(yīng)的民主競爭意識，甚少對項目落地的具體運作方式進行有效監(jiān)督，這實際上損害了村民自治權(quán)的執(zhí)行。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過派出機構(gòu)或人員控制村民委員會。在我國的鄉(xiāng)村治理中普遍存在“鄉(xiāng)政村治”的模式。“鄉(xiāng)政村治”可以理解為，國家行政權(quán)力通過多種形式，如派出機構(gòu)或人員、財政控制、事項審批等方式，結(jié)合村民自治權(quán)利而形成的獨特的農(nóng)村治理模式。例如，是下派長期駐守村里的干部。這種駐村干部對村委會的工作有較大的影響力，他們的一項任務(wù)就是代表鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的意志，在某種程度上能夠左右村委會的工作。而財政控制則體現(xiàn)在我國目前實行的是“村財鄉(xiāng)管”。就是指村委會保留財務(wù)的使用權(quán)，但在使用前需經(jīng)鎮(zhèn)財政所審批。這種審批制度的初衷是為了對村財務(wù)的監(jiān)督，具有反腐的作用。他實現(xiàn)了公共資金的使用權(quán)和管理權(quán)、審批權(quán)分離在維護村民集體利益、規(guī)范村級財務(wù)上發(fā)揮了積極的作用。但是，該制度在某種在實際執(zhí)行過程中由于執(zhí)行這具有主觀的裁量權(quán)，這一定程度上剝奪了村委對實際事務(wù)的控制權(quán)。村級的財務(wù)管理人員沒有經(jīng)濟上的實權(quán)，村兩委的意圖受到了控制，民主理財權(quán)利受到限制。比如本屬于全體村民所有的財產(chǎn)，村民享有對有對本村財產(chǎn)的占有、使用、收益、處分的權(quán)利，村民委員會這些財產(chǎn)享有管理權(quán)和承擔(dān)管理義務(wù)。但是由于“村財鄉(xiāng)管”，在具體操作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有的時候會把屬于國家的財產(chǎn)和村民集體的財產(chǎn)混為一談，相互轉(zhuǎn)化使用。

三、在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜路徑建議

（一）完善和健全法律制度。加強鄉(xiāng)村法治建設(shè)是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中的一個重要要求。我國正在建設(shè)法治政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國的基礎(chǔ)組織遍布全國，也是離農(nóng)民最近的一級政府，依法行政是否落實到位可以在此充分體現(xiàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政管理與村民自治有效銜，首先應(yīng)該要完善和健全相關(guān)的法律法規(guī)。通過規(guī)范的法律文件的形式，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織的關(guān)系、權(quán)利和義務(wù)使各方主體必須依法行事，這才能在后續(xù)職權(quán)的行使上做到有法可依。目前我國的《中華人民共和國村委會組織法》對村民自治內(nèi)容做了部分規(guī)定，但是與之匹配的法律體系尚未完全建立，《中華人民共和國村委會組織法》只是在宏觀上體現(xiàn)了原則性的問題，不夠細(xì)化并且缺乏可操作性。此外，對于違反相關(guān)規(guī)定的行為的界定和處罰標(biāo)準(zhǔn)不明確，使得違法違規(guī)成本太低，同時其賦予的行政管理自由裁量權(quán)過大。所以，我們應(yīng)該完善相關(guān)的法律制度，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治組織和諧共處創(chuàng)造良好的環(huán)境。具體操作上，首先應(yīng)該要制定一系列適用于村民自治的相關(guān)法律，使基層民主制度有完備的法律保障做后盾。其次，在法治的前提下嚴(yán)格執(zhí)法，村務(wù)管理應(yīng)該依法依規(guī)，不容許有超越法律之上的行為。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府協(xié)助推進探索村民自治的新模式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府做好指導(dǎo)員的工作，可從推進創(chuàng)新農(nóng)村基層組織設(shè)置形式入手，通過成立黨支部，以黨建帶村建。同時明確職責(zé)。建立村代表議事，黨員拓展協(xié)調(diào)的負(fù)責(zé)參政議政、參與決策的村務(wù)管理制度。再次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員協(xié)調(diào)聯(lián)動。推動項目征遷、民生工程等村級重大事項順利推進。辦事不再是政府包辦，可以嘗試執(zhí)行“政府支持、理事會主導(dǎo)、市場參與、民眾監(jiān)督”運作模式，推進各項工作順利推進。

（三）注重引進加強村級組織管理人才隊伍培育工作。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中人才振興至關(guān)重要。根據(jù)實際需要在現(xiàn)有政策編制的前提下大力引進人才、培養(yǎng)本地人才，加強村兩委班子建設(shè)。創(chuàng)新人才引進機制，使鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略儲備人才引進工作常態(tài)化制度化。參考村官的待遇引起鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略儲備人才，為村里持續(xù)輸送村級后備人才和專業(yè)技術(shù)人才。加強崗位的吸引力，適當(dāng)提高引進人才的待遇和補助標(biāo)準(zhǔn)，在考核優(yōu)秀競爭上崗的前提下為期滿人員的后續(xù)工作安排提供事業(yè)單位或公務(wù)員的工作崗位。