鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下農業(yè)雙重負外部性探析：成因及治理措施

朱 燁 張斌昌 林麗瓊

（福建農林大學經濟學院 福建福州 350002)

改革開放40 周年以來，中國農業(yè)發(fā)展盡管取得了令人喜悅的成績，但其存在的問題也不容小覷，取得巨大成就的背后卻付出巨大的代價——資源利用的弦繃得越來越緊，生態(tài)環(huán)境的承載能力越來越接近極限。我國出現嚴重的生態(tài)環(huán)境赤字，也就意味著我國出現了嚴重的雙重負外部性，一重是嚴重的環(huán)境污染，另一重是食品質量不安全問題，與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)文明的要求背道而馳，農業(yè)負外部性成為實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及生態(tài)文明的一大障礙。

一、農業(yè)雙重負外部性的表現

過去傳統的資源節(jié)約、循環(huán)利用、精耕細作農業(yè)盡管難以提高效益，但卻呈現出雙重正外部性，傳統的農業(yè)模式下資源環(huán)境得到更好的保護，食品質量安全也有更高的保障。而隨著農業(yè)產業(yè)化等多重因素的推動下，現代化農業(yè)模式固然能夠提高收益，但卻造成雙重負外部性。

（一）環(huán)境污染。

1.土壤污染。我國農村土壤污染源主要是農藥和化肥。據中國工程院關于全國土壤環(huán)境保護與污染防治戰(zhàn)略咨詢項目研究報告顯示，我國土壤質量在不斷下降，我國農業(yè)生產中土壤的貢獻率大約在50%至60%，比40年前下降10%，比西方國家至少要低10至20個百分點。我國人多地少，人地關系高度緊張。解決我國龐大人口的吃飯問題的核心就是糧食增收問題，因此化肥、農藥等化學產品就變成了可以提高農作物的產量的良藥。這種做法確實很明顯增加了農作物產量，但是其背后的危害卻是巨大的，在提高產量的同時造成了土地污染嚴重、土壤退化、土壤肥力下降、重金屬超標和農藥殘留等嚴重問題。隨著這些負面問題的出現，農民并沒有從根本上解決，而是再次使用化肥、農藥來增加農作物的產量和肥力，從而形成惡性循環(huán)，最終土地污染問題愈發(fā)嚴重。

2.水源污染。隨著工業(yè)逐步布局農村地區(qū)，工業(yè)污染也日趨增加，工業(yè)污水大肆排放入河海，水污染日趨嚴重。同時農藥、化肥等排放也會導致水環(huán)境污染，除此之外，漁業(yè)所造成的水源富營養(yǎng)化及養(yǎng)殖業(yè)的糞便污染也造成了嚴重的水源污染。

3.空氣污染。農業(yè)生產中的空氣污染來源主要有兩個方面，其中一方面是由于種植業(yè)噴灑農藥，造成農藥揮發(fā)；另一方面則是我國還普遍存在通過焚燒的方式處理農業(yè)廢物的情況，其中最為普遍的就是焚燒秸稈。如果合理利用農作物秸稈這類寶貴的生物資源，那么將在很大程度上降低了由于焚燒造成的空氣污染。但我國的農作物秸稈的有效利用率依然低，多數農民為了提高自身的便捷度，采用了露天焚燒的方式，從而極大的污染了大氣環(huán)境，也易對人體、生命安全造成危害。

（二）食品質量安全問題。食品質量安全問題是農業(yè)現代化模式帶來的第二重負外部性。食品安全關乎國家安全和民族興衰，而農產品質量安全與食品安全有著密不可分的聯系。從食品生產過程來看，食品安全真正的源頭是農產品安全。現在無論是買到的生鮮農產品，還是經加工制成的食品，都與農業(yè)有著緊密的聯系。食品安全源頭在農產品，基礎在農業(yè)，必須正本清源，首先把農產品質量抓好。近年來，我國保住了18億畝耕地這條紅線，從規(guī)模上看糧食連續(xù)12年增產，從質量上看食用農產品安全不斷提升，合格率達到95%以上，但對于食品安全問題，國家政策與法律應“零容忍”。食品質量稍有差錯就會造成嚴重的后果，輕則影響人體健康，重則危及人的生命。

近年來我國食品質量安全問題層出不窮，主食副食、吃喝涉及到的方方面面都被爆出各種安全問題，這些都與農業(yè)息息相關。在追求農產品數量增長的同時食品質量安全的嚴重下滑，這是建設健康中國的重大阻力，食品中毒死亡引發(fā)的慘劇引起廣大人民群眾的恐慌，更是影響我國社會穩(wěn)定的重要因素。

二、農業(yè)雙重負外部性的原因

（一）三大資本過剩。

1.金融資本過剩。金融資本過剩最直接的反映就是農業(yè)行業(yè)大量熱錢的流入，熱錢是具有很強的投機性資本。熱錢的目的就是極短時間謀取最大的暴利，而農業(yè)行業(yè)里對某個產業(yè)的培育是需要的是較長的周期，因此投機者往往就會破壞行業(yè)規(guī)則，抬高收購價，只注重數量，不注重質量，嚴重地擾亂了農業(yè)生產秩序。

2.產業(yè)資本過剩，中國的第一輪生產過剩發(fā)生在1998年。1999年，東南亞發(fā)生金融危機，需求急速下降。而當時我國正處于需求旺盛的階段，需求大幅下降造成我國生產大量過剩，形成“輸入型”危機。過剩的工業(yè)資本無處可去，而農村的工業(yè)幾乎空白，自然而然大量過剩的工業(yè)資本涌入農村地區(qū)。過剩工業(yè)資本進入農業(yè)，農業(yè)產業(yè)化的戰(zhàn)略被動地提出，農業(yè)產業(yè)化的模式就是讓工業(yè)資本進入農業(yè)，拉長農業(yè)產業(yè)鏈。隨著我國農業(yè)現代化步伐的加快，農村環(huán)境污染和食品質量安全問題愈加嚴重。

3.商業(yè)資本過剩。多重流通攤薄了利潤，進一步激化了食品流通環(huán)節(jié)的惡性競爭，惡性競爭造成農村營商環(huán)境劣化。[1]（P66）在追求成本最小化、利益最大化過程中，假冒偽劣產品不斷被生產出來，并在市場中大范圍流通，市場上產品質量參差不齊，農產品的產銷市場混亂，無法構建契約關系和誠信制度，農產品市場秩序混亂。

（二）優(yōu)先發(fā)展工業(yè)、過度追求工業(yè)化。1953年，我國開始工業(yè)化，提出優(yōu)先發(fā)展工業(yè)，讓工業(yè)帶動農業(yè)發(fā)展。在工業(yè)化時代，農業(yè)發(fā)展的指導思想是通過規(guī)模化經營以支持工業(yè)的發(fā)展，并為工業(yè)提供資本的原始積累。因此我國在工業(yè)化時代背景下開始農業(yè)現代化，采用大規(guī)模經營，集中連片的使用農業(yè)機械和其他設施。大規(guī)模的機械化生產和設施，必然需要大面積的土地和水資源，為此農村地區(qū)開始大力開荒和開采水資源。資源的過度開發(fā)直接導致資源衰竭速度加快，太多稀缺資源并沒有被配置到產生正外部性的生產活動中。同時，隨著工業(yè)化的推進，產生了大量的廢氣污染，工業(yè)垃圾隨處傾倒。為了節(jié)省人力成本并快速增加產量，往往通過噴灑大量的農藥和化肥的方式達到增收，農藥和化肥不僅造成土壤污染，還會造成食品質量問題。

農業(yè)具有“弱質性”，而農業(yè)和工業(yè)具有“異質性”，讓工業(yè)進入農業(yè)，無疑更大程度深化農業(yè)“弱質性”。在殖民化和奴隸制的的社會環(huán)境下，農業(yè)才能被稱為第一產業(yè)，才具有大規(guī)模農場生產經營的基礎。但中國大多是原住民，以小農經濟為主，資源環(huán)境有限，這種背景和環(huán)境下實際上并不具備大規(guī)模生產經營，農業(yè)產業(yè)化、現代化的條件，根本無法效仿殖民化的美國和澳大利亞的大農場模式。因此讓農業(yè)支持工業(yè)，工業(yè)資本進入農業(yè)無疑是不恰當的。[2]農業(yè)規(guī)模化經營的確能夠為工業(yè)化帶來高額的經濟收益，但是高額經濟收益的背后是農村地區(qū)生態(tài)環(huán)境的污染和食品質量的不安全。工業(yè)化高效益產生的成本并沒有消失而是轉嫁給了弱質的農業(yè)、弱勢的農民和不會說話的生態(tài)環(huán)境。這種只注重數量和收益不注重質量和生態(tài)環(huán)境的粗放式生產方式，最終導致了農業(yè)的雙重負外部性。

（三）市場和政府的雙重失靈。其一，市場的失靈是造成農業(yè)雙重外部性的原因之一，市場失靈體現在以下幾個方面。一方面，在市場經濟下，不法企業(yè)為了成本最小化和市場占有率最大化往往會在生產過程中大量使用化肥、農藥、添加劑等，這類生產出來的商品價格低廉。而采用生態(tài)農業(yè)正規(guī)生產出來的產品，成本高昂，但兩者外觀上并沒有明顯差異。在市場經濟中消費者與生產者存在著嚴重的信息不對稱，消費者往往難以從具有相似外觀的產品里分辨出真?zhèn)巍南M者消費心理的角度出發(fā)，在外觀并無明顯的差異的前提下，消費者就會選擇價格低廉的產品。另一方面，面對違規(guī)產品，正規(guī)生態(tài)農業(yè)產品成本高的劣勢愈發(fā)凸顯，并無競爭力，最終無奈退出市場，產生“劣幣驅逐良幣”現象。在缺乏正規(guī)生態(tài)農業(yè)產品競爭下，質量不安全的產品大量占領了市場，企業(yè)獲得巨額利潤的同時，又會加快生產速度，環(huán)境污染程度加重，食品質量安全更加得不到保障，陷入惡性循環(huán)。農業(yè)過剩問題在中國難以回避，市場無法發(fā)揮自己“看不見的手”的作用去調節(jié)供需兩側，因此菜賤傷農、谷賤傷農的現象在我國普遍存在。其二，政府的調控能力沒有在農業(yè)行業(yè)體現出實質性的效果，政府失靈是引起農業(yè)雙重外部性的另一重要原因。中國是分散的小農經濟，農戶數量多且高度分散。從財力上看，政府逐個治理的成本太高，也無法給全部農戶投資治污設備。而且有些政府追捧“唯GDP論”，GDP與地方政府領導的升遷高度相關，因此以犧牲生態(tài)為代價而獲得GDP的增長。

因此，在市場和政府雙重失靈的情況下，市場和政府都無法扼制住雙重負外部性，負外部性得不到有效監(jiān)管，溢出效應顯著，負外部性愈益嚴重。

（四）農民缺乏環(huán)保和責任意識。我國有幾千年的傳統農耕文明，隨著經濟的發(fā)展，我國迅速向現代經濟農業(yè)文明過渡。在這個轉變過程中，農民缺乏相關知識的學習，關于環(huán)境保護的宣傳教育在農村地區(qū)相對薄弱，導致農民普遍缺乏環(huán)境保護意識，不能積極主動參與保護生態(tài)環(huán)境。[3]（P25）很多農民為了提高產量和追求利益最大化而破壞環(huán)境，如大量使用農藥、化肥、地膜等。農民對使用農藥、化肥等物質是否會對環(huán)境造成危害和造成多大危害缺乏必要的認識，自然也無法認識我國農村環(huán)境惡化的現狀及其危害性，其環(huán)保意識也很難得到提高。

（五）相關法律制度缺陷。近年來，我國頒布和實施了一系列環(huán)境保護的法律法規(guī)，也取得了一定的成效，但是這些法律法規(guī)主要集中在工業(yè)污染地區(qū)和城市污染地區(qū)，針對農村環(huán)境保護，特別是關于的農業(yè)負外部性的法律法規(guī)還相對比較匱乏，甚至在有一些地區(qū)還是空白的，農村地區(qū)環(huán)境保護法立法環(huán)節(jié)還存在很多問題。法律制度并未跟上社會經濟發(fā)展的腳步，監(jiān)管和引導機制的缺失導致農業(yè)負外部性特征也日益顯現。一部分農民在不需要付出相應代價時為了經濟利益的最大化所采取的行為給生態(tài)環(huán)境和其他經濟主體帶了嚴重的損害，而這種農業(yè)負外部性對于環(huán)境和人類健康的損害不可小覷。權利、責任與代價的不公平分配使得農業(yè)負外部性愈加嚴重。

三、治理措施

（一）加大農村環(huán)境污染防治。食品質量安全問題也源自農村環(huán)境污染，因此農業(yè)雙重負外部性最亟待解決的就是農村環(huán)境污染問題，要實現鄉(xiāng)村生態(tài)振興必須加大農村環(huán)境污染防治力度，其中應著力加快推進綠色生產方式。打造立體循環(huán)的兩型農業(yè)，建立治理農村面源污染的長效機制，嚴格控制化肥、農藥，引進先進科學技術，利用合理科學的灌溉方式，加快建設污水處理系統，加快建立農業(yè)廢棄物循環(huán)利用系統等，打造三位一體農業(yè)生產模式。同時要加快培育“產學研”合作模式，積極引導企業(yè)、科研院所和高等學校之間的合作，發(fā)揮各自的優(yōu)勢，加強生態(tài)環(huán)境保護的科技研發(fā)力度，研發(fā)有關于治理環(huán)境污染和食品質量安全的科技成果，并加快科技成果的轉化，將其更好地運用到農村環(huán)境和食品質量安全治理上，并進行示范推廣。合力探索垃圾處理和資源化利用的經營模式和長效機制，為共同推進鄉(xiāng)村的可持續(xù)性發(fā)展貢獻出力量。

（二）加強政府和市場監(jiān)管和補貼力度。一方面，政府和市場雙重失靈代表著政府和市場監(jiān)管不力，職能缺位。因此，首先，應該強化政府責任。把農村環(huán)境污染納入當地政府和干部的績效考核中，并將此長期堅持下去，形成長效機制，并對政府或干部的行為產生一定的約束力。其次，在今后的農業(yè)發(fā)展中，政府要加大監(jiān)管力度，建立嚴格的市場準入機制，加強與食品安全監(jiān)管局的合作，嚴格把關食品質量安全，對于一切不合格產品，嚴禁進入市場。對于負外部性的行為，根據“誰受益，誰付費”的原則，將負外部性內部化。其中最為關鍵的是建立全面的、可執(zhí)行度高的稅收制度。稅收制度可以有效改善農業(yè)負外部性問題，通過稅收制度的變革使得造成農業(yè)負外部性問題的主體承擔起相應的代價，這樣可以有效地調節(jié)農民所采用的生產方式和生產行為，有效地限制農民做出擴大農業(yè)負外部性問題的行為，激勵他們采用相反的方法去保護生態(tài)環(huán)境，增強農業(yè)正外部性。[3]（P26）同時，個別地方政府應轉變發(fā)展觀念，不能過分追求GDP的增長，在注重快速增長的同時要注重高質量增長，農村地區(qū)GDP增長應注重綠色GDP，合理配置資源，發(fā)揮政府宏觀調控的作用。

而對于正外部性的行為也應該實施相應的激勵相容機制和補償機制。對于增強農業(yè)正外部性的行為進行補貼，激勵農民產生農業(yè)正外部性行為，更加注重生態(tài)環(huán)境。建立“舉報人”制度和長效監(jiān)督檢查管理機制，對垃圾隨意投放、破壞環(huán)境資源者的舉報，要給予保護和兌現獎勵。

（三）加強培訓和宣傳，對農民進行調整和引導。農民是負外部性的直接制造者，環(huán)保意識不強，但農民本身受限于教育水平，收入水平也較低，因此讓作為“弱勢群體”和受到農業(yè)“弱質性”影響的農民承擔所有代價有失公允。因此，一方面政府部門可以通過專題培訓、經驗交流、主題宣講等多種方式讓廣大農民群體深刻認識環(huán)境保護的重要性，加強對環(huán)境保護和食品安全的宣傳，采用一些人民群眾的喜聞樂見、新穎的宣傳方式，如文藝表演、微電影、電視、墻報等方式大范圍宣傳，深入基層，加強與人民群眾的互動。另一方面，應發(fā)揮對農民的引導作用，在生產生活中賦予農民更多的權力，減少他們過重的負擔，通過這樣的調整引導和促使農民轉變生產方式，改變農業(yè)生產理念，激勵其產生正外部性行為，從而在根源上解決農業(yè)負外部性問題。

（四）提高農民組織化程度和培育新型農業(yè)經營主體。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“一懂兩愛”，其中“兩愛”中的“一愛”指的是愛組織的農民。政府失靈的一個重要的原因就是交易費用太高，因此推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不可能全依靠政府的力量，也需要農民的支持。因此必須提高農民組織化的程度，如建立合作社等。可以建立特色合作社，如成立不用化肥、農藥等純生態(tài)合作社。合作社也可以充分發(fā)揮農村熟人社會的特點，農戶互相監(jiān)督，大大減少違規(guī)現象的發(fā)生。

培育如家庭農場等新型農業(yè)生產經營主體。家庭農場是生態(tài)農業(yè)技術的使用者和農業(yè)綠色發(fā)展的實踐者，[4]在家庭農場等新型農業(yè)生產經營主體的帶領下，必能實現“質量興農+綠色興農”，提高生產效率和質量，減少污染和提高農產品質量。

（五）加強立法。系統分析農村實際發(fā)展情況，制定更適合于農村環(huán)境現狀及發(fā)展的法律規(guī)范，用法律使外部性內在化。首先，在國家層面上需要制定環(huán)境基本法。應重視農村生態(tài)環(huán)境的特殊性，打破過去在環(huán)境保護與治理上“重城市，輕農村”的做法，提升農村在環(huán)境基本法中的地位，[5]制定完善的約束性法規(guī)政策，加強執(zhí)法力度，使環(huán)境保護、食品質量安全有法可依。其次，在地方層面上，政府應制定地方專門性的農村環(huán)境保護地方性條例。這是由于農村地緣遼闊，實際情況各不相同，因此應因地制宜，加強地方環(huán)保立法，滿足不同區(qū)域農村環(huán)境污染防治的不同需求。

結語

2018年的中央一號文件吹響了實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的沖鋒號，同時2018年被農業(yè)農村部定位為“農業(yè)質量年”,提出農業(yè)發(fā)展由數量擴張向質量升級轉變。隨著國家日益注重“三農”發(fā)展，高質量的農業(yè)發(fā)展是鄉(xiāng)村振興發(fā)展面之一。而由于我國在追求工業(yè)文明這一百年已經付出了巨大的成本，在農業(yè)三大資本過剩、優(yōu)先發(fā)展工業(yè)戰(zhàn)略、政府和市場的雙重失靈、農民環(huán)保和責任意識薄弱、法律體制有缺陷等多種因素的作用下，農業(yè)創(chuàng)造出環(huán)境污染和食品安全雙重負外部性。在向生態(tài)文明轉型過程中產生的雙重的負外部性成本如何消化，是個還沒有被深刻認識的大問題，還需要時間去消化。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、生態(tài)文明在中國的實現，可能還要經歷一個很長的過程。針對我國農業(yè)存在雙重負外部性的情況，本文建議加快建立綠色生產方式、加強政府監(jiān)管，利用稅收和補貼等措施使外部性內部化、加強培訓和宣傳，對農民進行調整和引導、提高農民組織化程度和培育新型農業(yè)生產主體、加強立法等多方面合力降低農業(yè)雙重負外部性所帶來嚴重后果，并使其向正外部性轉化，打破實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的阻力，讓良好生態(tài)成為鄉(xiāng)村振興支撐點，助力實現鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略！