低保目標瞄準偏差的鄉土邏輯

摘要：農村最低生活保障制度自2007年全面推行以來，在救助農村貧困群體方面起到了重要作用。從福利治理角度來看，社會救助資源仍存在明顯漏出現象。從政策執行環境來看，轉型與變遷中的鄉土邏輯對社會救助目標瞄準政策的執行提出了巨大挑戰。研究選取天津市的3個村莊作為調查地點，探究農村低保目標瞄準政策在不同鄉土場域的執行過程和結果，發現低保目標瞄準政策執行過程中所出現的變通，是瞄準偏差產生的直接原因，而轉型與變遷中的鄉土社會通過形塑福利治理進而對低保目標瞄準過程產生影響，是瞄準偏差產生的深層原因。

關鍵詞：農村低保;瞄準偏差;福利治理;政策執行;鄉土邏輯

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）02-0009-10

目標瞄準問題是社會救助領域的一個重要議題[1-2]。社會救助目標瞄準既是配置與輸送救助資源的過程，也是國家福利治理的重要內容之一。與北歐某些福利國家相比，我國福利治理模式明顯滯后于社會的發展步伐[3]，同時鄉土社會在鄉村秩序、人口結構以及價值觀念等方面的轉型與變遷，改變了鄉土社會原有的利益格局[4]，使得社會救助政策在農村的運行愈發復雜，瞄準偏差隨之增大。可以說，不完善的福利治理模式和鄉土社會的轉型與變遷構成了政策運行的制度結構。因而，本文將在上述兩大宏觀結構框架下，在政策執行過程中動態考察農村低保目標瞄準偏差的成因，進而嘗試性地提出農村低保目標瞄準的調整與完善之策，以期社會救助資源能夠充分地轉化為人民福祉，精準有效地滿足人民對美好生活的期待。

一、瞄準偏差的幾種類型

（一）作為“技術難題”的瞄準偏差

目標瞄準是對社會救助資源進行配置的必要手段和工具。因而，在技術視角下，目標瞄準偏差問題的根源在于當前相對簡單的瞄準技術無法有效應對現實環境中出現的各種復雜問題。

1.個體瞄準機制。個體瞄準機制是指在救助資源傳遞過程中，以貧困家庭為瞄準單位，使救助資源“精準到戶”[5]。這一目標的實現要以掌握貧困家庭的經濟狀況為基礎。目前，個體瞄準機制主要通過家庭經濟情況調查了解救助申請者的生活狀況。但農村家庭收入結構較為復雜，難以實現精確測量，因此，個體瞄準機制極易導致瞄準偏差[6]。（1）農村家庭獲取收入不僅包括外出務工獲得的勞動報酬和從事農作物生產獲得的經營性收入，還包括紅利、地租等財產性收入。經營性收入實際上有不確定性，工資收入也因非正規就業而具有不穩定性，因而對其總收入進行相對精準的核算并非易事。（2）農村地區實施家計調查的人力物力匱乏，加之農村人口流動性增強、人戶分離情況增多等因素進一步加大了準確掌握農村家庭收入情況的難度。（3）個體瞄準機制自身的缺陷也會導致目標瞄準偏差，如：最低生活保障線劃定不合理[7-8]、家庭經濟情況調查的內容和項目不完善[9]等。

2.類型瞄準機制。類型瞄準機制是先將社會成員劃分為不同類型，然后將救助資源傾斜性地分配給特定社會成員的瞄準方式。在各國的政策實踐中，類型瞄準主要分為身份類型瞄準、消費類型瞄準以及社會行為類型瞄準三種方式。身份類型瞄準將老人、殘疾人、困境兒童等極易陷入貧困的弱勢群體作為救助對象。但并非所有老人、殘疾人和困境兒童都處于貧困狀態，因而身份類型瞄準法也可能會造成目標瞄準偏差。消費類型瞄準將家庭消費品分為“生活必需品”和“高檔耐用品”，并根據高檔耐用品（如住房、轎車等）的擁有量和質量判斷居民收入情況。但“生活必需品”與“高檔耐用品”之間的邊界并不明晰，并且高檔耐用品的數量和質量只能估測居民過去一段時間內的收入水平，不能反映現行收入水平[10]，因而消費類型瞄準仍有可能導致目標瞄準偏差。社會行為類型瞄準則對社會成員的行為進行分類，將表現出某些特定行為的社會成員排斥在救助范圍之外，如“賭博”“酗酒”“超生”等[11]。但由于特定行為的界定往往隨意性較大，為政策執行者預留了自由量裁空間，可能會導致社會救助目標發生偏移，甚至為其他目標所取代，進而導致瞄準偏差。

3.區域瞄準機制。由于地區間經濟發展水平各異，政府為緩解貧困、縮小區域間差距，常會將資源傾斜性地配置給經濟水平較差的地區[12]。區域瞄準主要依據經濟發展水平確定公共資源投放的目標地區，但地區整體經濟發展水平并不能完全反映每個家庭的經濟狀況。換言之，盡管非目標地區的貧困發生率顯著低于目標地區，但仍有可能存在貧困家庭[13]，因此傾斜性地投放救助資源會導致非目標地區的貧困家庭被排斥在社會救助范圍外[14]，造成目標瞄準偏差。此外，在目標地區內部，救助資源仍舊不能得到精準配置。例如在農村，村委會負責組織開展民主評議對救助申請者的貧困程度進行排序，并按照排名的先后順序確定救助對象。這一資源配置機制不僅有可能造成某些村莊中收入低于當地最低生活保障水平的家庭無法獲得救助資源，出現漏保問題，還有可能會將其他村莊中收入高于當地最低生活保障標準的家庭納入救助范圍，發生錯保情況。

綜上，區域瞄準機制在面對復雜的客觀環境時，依然無法避免目標瞄準偏差的產生[15]。

（二）作為“政治過程”的瞄準偏差

社會救助資源的配置既是一個經濟核定過程，又是一個政治過程[16]。從政治過程視角出發，學者在中觀和微觀兩個層面上對社會救助目標瞄準偏差問題展開了討論。

1.中觀組織分析。近年來，不少學者將組織分析法引入到社會救助目標瞄準偏差研究中來。組織分析法認為政府雖然是公共利益的代表者，但同時也有自身狹隘的利益。因此，政府在政策行動中不僅會綜合考慮其決策行為對其他主體的影響，還會追求自身利益的最大化。具體到社會救助資源配置過程，中央政府為維護社會穩定、尋求自身政治合法性，通常會通過特定的制度安排給予欠發達地區特殊照顧，這實質上為政策變通預留了博弈空間。地方政府為維護自身利益，持續性獲取救助資源[17]，也會采取一系列的政治游說和信息控制策略，平衡受助資格與區域扶貧目標要求，巧妙地應對來自中央政府的監督檢查[18]，進而使得中央政府由于信息不對稱，只能采取地區平衡策略配置救助資源，從而造成目標瞄準偏差。

2.微觀執行邏輯。科層制理論認為，社會政策的基層執行者通常會面臨兩難困境：一方面，救助申請者期望基層執行者能夠滿足自身個性化的救助需要;另一方面，實際操作中基層執行者只能刻板地根據社會救助政策的既定規則行事。既定規則無法回應個性化的救助需要，使得部分有特殊困難的申請者雖然能夠獲得救助資源，但并不能精準有效地解決自身實際問題[19]。但也有研究表明，基層執行者并非只能被動地、機械性地執行政策。研究者發現農村基層執行者為應對治理能力下降、治理資源匱乏等問題，常會利用自由裁量權變通地執行社會救助政策，對政策程序進行“再創造”，將社會救助的保護性目標異化為控制性目標，以此安撫村莊中的“麻煩制造者”或實現對村莊精英的獎勵[20-22]。

（三）作為“文化結果”的瞄準偏差

文化視角下的目標瞄準偏差研究關注貧困群體對社會救助的主觀看法以及接受社會救助后的主觀感受，并將社會救助政策與傳統文化之間的沖突與矛盾視為導致瞄準偏差的重要原因。

1.福利污名化與羞恥感。福利污名化與社會救助之間的關系可以從以下三方面進行闡釋：第一，貧困會帶來羞恥感和污名化，而申請社會救助則被視為是貧困的表征，因而，由福利污名化帶來的心理障礙會對救助申請者造成影響[23]。第二，社會救助目標瞄準過程存在暴露救助申請者隱私的風險[24]，還有可能使救助申請者遭受基層政策執行人員的嘲諷，進一步加劇救助申請者的消極感受。第三，“社會救助對象”的標簽還會使貧困群體失去與其他社會成員平等互動的機會。綜上，除部分生活于極端貧困狀態中的人出于保障自身生存的考慮，繼續接受社會救助以外[25]，許多貧困者都因無法克服福利污名化和羞恥等消極感受，“主動”放棄申請社會救助。可見，如果社會救助政策設計和執行過程不能盡可能地降低福利污名化給受助者帶來的負面影響，他們中的很大一部分就會放棄申請救助[26]，進而導致目標瞄準偏差。

2.傳統文化的影響。中國農村社會的傳統救助觀念深受儒家文化影響，提倡依靠家庭力量應對各種風險[27]，具有明顯的“自保障”特征[28]。實質上，儒家倡導的“孝文化”是將社會救助的家庭責任作為社會成員必須遵守并踐行的倫理道德予以固化，導致農村居民不自覺地將接受社會救助與“子女不孝”聯系起來，因而對社會救助存在排斥心理。近年來，雖然我國社會保障體系和社會救助體系不斷健全與完善，但由于救助責任家庭化或個人化觀念的深刻影響，農村成員社會權利意識發展不充分問題依舊突出[29]，將社會救助視為慈善事業和國家恩賜的現象也普遍存在[30]，這些都抑制了貧困戶社會權利意識的提升，進而導致了目標瞄準偏差。

3.“政策工具”的文化標簽。盡管羞恥感和福利污名化給救助申請者帶來了消極感受，但也有學者認為這些消極感受所產生的阻礙作用在社會救助政策實施過程中也具有一定的積極功能。在部分西方國家，羞恥感和福利污名化被視為阻止非貧困者申請社會救助、減少錯保現象、提高目標瞄準率的政策工具[2]。應當說，羞恥感作為人類共有的情緒體驗，在阻礙非貧困者申請社會救助的同時也對貧困者造成不良影響[23]。實際工作中往往某些申請者實際上并不貧窮，也不會因申請社會救助被打上貧困烙印、產生羞恥感。冒充貧困的做法很有可能會對真正有需要的貧困者產生阻礙[31]，最終導致目標瞄準偏差情況發生。

總體而言，社會救助目標瞄準的現有研究涉及領域廣泛，學科綜合性強，形成了豐富的研究成果。但依循現有研究思路開展的研究已經難以取得突破[32]。同時，從政治過程視角出發，在中觀和微觀層面關注社會救助目標瞄準政策的執行過程，雖然能夠找到目標瞄準偏差的直接原因，但未能關注到社會救助政策嵌入的結構或情境，在一定程度上也忽略了行動者與結構之間的互動。因此，筆者認為對社會救助政策目標瞄準的研究應該在更廣闊的視閾、在動態的過程中進行。

二、政策執行的現實圖景

本文選取天津市的N村、D村和X村3個村莊作為調查地，這3個村莊包含信息相對豐富，在經濟情況、人口情況、村莊內部關系、低保辦理情況等方面既有相似之處又存在一定差異，因而具有進行比較的基礎和深入挖掘的價值。同時，這3個村莊均為天津市2018年重點幫扶的困難村，天津市政府專門抽調工作人員成立駐村工作組，對困難村實施幫扶。筆者跟隨駐村工作組進入到村莊中，容易取得當地村民和村干部的信任，獲得相對真實的信息。然后采用參與觀察法和半結構的深度訪談法開展資料收集工作。在參與觀察階段，主要對普通村民和村中的低保對象進行走訪，了解他們的實際生活狀況和家庭經濟狀況。在半結構的深度訪談階段，訪談對象一部分是低保政策的執行和監督主體，包括區、鎮、村低保工作人員、扶貧辦公室工作人員以及村干部;另一部分則是低保政策的相關客體，包括低保對象、低保申請者以及普通村民。訪談對象會被詢問如下的開放式問題：“農村低保對象的評定標準和評定流程是怎樣的？”“您認為農村低保目標瞄準政策設計存在哪些問題？”“本村低保對象的評定標準和評定流程是怎樣的？”“您認為本村低保目標瞄準政策在執行過程中存在哪些問題？”。對收集到的訪談資料進行編碼，提取其中與低保目標瞄準有關的現象，并按照主題加以分類，在多方印證的基礎上形成對事實的初步判斷。

低保目標瞄準是一個動態過程，也是多元主體相互作用的過程。根據天津農村低保目標瞄準政策設計，低保目標瞄準一般包括：申請與受理、家庭經濟情況調查、民主評議、審核審批、公示以及動態管理等6個環節。

（一）扭曲的低保準入環節

低保目標瞄準首先需要村民提出低保申請，但就3個村莊的低保目標瞄準實踐來看，除N村村民能夠相對自由地申請低保，D村和X村皆在低保申請環節實行了不當的“準入控制”，用提名制或分配制代替申請制，即由村代表或村委會直接提名低保對象或分配低保名額，在進入受理環節前就排除了相當一部分本具有低保申請資格的家庭，限制了村民平等的申請權利。3個村莊基于不同的人口情況、經濟情況以及村莊內部關系（見表1），形成了3個不同的鄉土場域，呈現出低保名額分配的3種模式。盡管這些模式不符合低保目標瞄準的規定程序，但卻貼合了每個村莊特有的鄉土邏輯。

1.無競爭模式。N村經濟發達，大部分村民從事工商業活動，人均收入水平較高，但村中仍有少部分以務農為生的家庭以及因喪失勞動能力而陷入貧困的家庭存在，這使得N村村民人均收入差距較大，貧富分化明顯，低保對象清晰。因而，在低保辦理過程中，經濟條件明顯較差的家庭順理成章地成為了低保對象，而其他與之相比經濟情況明顯良好的家庭，既在客觀上明顯不符合低保申請條件，又在主觀上不在乎低保帶來的經濟利益。同時，N村村民宗族意識強烈、較為團結，在鄉土場域中受“情理”約束的村民，并不純粹追求物質利益，他們在采取行動時會權衡人情、關系等“情理”因素，這也使得低保申請過程中的矛盾并不突出。在這種無競爭模式下，N村中低保申請戶不多，競爭并不激烈，因而低保名額無需村委會配置，村民可以自主申請。

2.派系競爭模式。D村村民務農收入穩定且差距較小，務工收入不高且趨同，總體收入水平十分相近，貧富分化并不顯著。豐富的土地資源使D村消除了絕對貧困現象。但D村的相對貧困問題仍比較突出，年老失依、重癥殘疾的低收入人群比較多。除極少數貧困情況十分明顯的家庭外，低收入家庭之間以及低收入家庭與普通家庭之間的界限并不明確，他們皆認為自己符合低保資格且看重低保帶來的經濟收益，彼此間因爭奪低保名額形成了明顯的競爭關系。近年來，因征地拆遷D村村集體收入不斐，村干部也能得到優厚的物質報酬，這使得D村村干部競爭激烈。低保作為村民看重的經濟利益成為了村干部競選和派系競爭時籠絡人心、獲取支持的一種政治資源，D村的派系競爭關系加劇了低保名額分配的復雜性。

3.宗族競爭模式。X村村民收入水平不高且差距不大，他們十分看重低保帶來的經濟利益，因而村中低保名額競爭十分激烈。X村是一個雜姓村莊，宗族斗爭嚴重，村民團結度不高。低保作為一種公共資源，成為了每個宗族都爭相獲取的福利，這不僅是出于為家族成員爭取利益的考量，更是為了能彰顯家族在村內的影響力。宗族間的斗爭影響了村莊的正常治理秩序，加劇了低保名額競爭的激烈程度，X村村干部在低保名額配置過程中如果不能滿足某個宗族的要求，就會在后續工作中失去該宗族成員的支持與配合。在面對較大的內部壓力且缺乏強有力的行政控制背景下，村干部為了減少村內紛爭，平衡宗族關系，在低保名額配置過程中人為擴大低保覆蓋面，保人而不保戶（見表2），甚至將不符合條件的村民納入了保障范圍，以保證村中每個家族皆有成員能夠享受低保救助。

（二）流于形式的監督環節

民主評議、審核審批以及公示是國家對基層執行者自由裁量權的監督，體現了低保目標瞄準政策的程序公正。盡管從中央到地方均強調上述3個環節的重要意義和不可或缺性，但就D村和X村的實踐結果來看，部分不合規的低保對象幾盡暢通無阻地通過了民主評議、審核審批和公示。可見，監督環節的設置并未如預期那般體現程序正義，也未能發揮實質性的監督作用。

“每次就是讓我們去開會（民主評議會），管一頓飯，再給50塊錢，會上就說說哪家家里困難呀，有的歲數大沒生活來源又有病是挺困難的，反正就是給我們介紹一下情況，介紹情況的時候有的說的挺詳細的，大家也都明白什么意思，就是評他嘛……”（X村某黨員）

隨著低保管理日趨規范和嚴格，X村低保對象評定所遵循的村莊邏輯逐步失效。“準入控制”的放開使得村民重新獲得了申請低保的平等機會，但X村村民彼此間收入狀況和家庭財產狀況趨同，又為低保對象的評定提出了新挑戰。原有的村莊邏輯失效，規范性程序在實施過程中又存在實際困難，X村的低保目標瞄準陷入了另一種意義上的無序狀態。在對情理和法理進行權衡后，低保目標瞄準政策再一次出現了執行變通。X村將政策文本中模糊的標準“清晰化”，以年齡大小和殘疾程度作為評定低保戶的重要依據，而家庭經濟狀況僅作參考。雖然這種標準十分刻板并不人性化，但與沒有標準或模糊的標準相比，還是得到了普通村民、村民代表以及低保申請者的認可，進而成為了民主評議中的“潛規則”。

“有時候會私底下說一說，但是誰也不會跑到村委或者上面那里去反映，一是為了不撕破臉，講面子，沒人愿意得罪人，以后萬一有點事情要去求人家，怎么辦呢？另一個我也確實不知道人家家里具體是什么情況，有什么病、家里有什么進項（收入），除了鄰居住的近的，其他人肯定知道的不那么詳細。”（D村普通村民）

公示環節對暗箱操作造成了一定威脅，限制了村干部利益俘獲手段的施展。出于對既得利益的維護，村干部具有了將政策變通執行的動機，他們利用村民對低保評定結果的不知情，只公示部分符合資格的低保對象。而普通村民出于維系村莊內部人際關系考慮，對村干部的違規行為采取“睜一只眼閉一只眼”的緘默態度，進一步使公示環節流于形式。在審批審核環節，程序規定區縣民政部門既要審核鄉鎮人民政府上報的相關材料，還要按照不低于30%的比例對低保戶進行入戶抽查。然而，入戶抽查工作的開展需要借助村委會的力量，難免會受其影響。同時，由于入戶抽查只能了解低保家庭經濟情況的表象，因而區縣民政部門也難以對低保目標瞄準工作實施有效監督。綜上，可以發現在既定的政策設計中，區民政部門低保工作人員、鎮政府民政工作人員、村干部、村民代表、低保對象等多元主體共同構成了一個“政策執行網絡”，村干部的行為會受到上級政府和村民的共同監督，但實際操作過程中，村干部能憑借自身“上傳下達”的有利位置，阻塞了信息流通渠道，使得政策執行網絡中的行動主體不同程度地陷入了信息不對稱狀態，最終導致區政府的審批權、鄉政府的審核權、普通村民與村代表的監督權失靈。

（三）“進退兩難”的管理環節

低保目標瞄準政策明確規定要將符合救助條件的農村貧困人口全部納入救助范圍，并保證救助對象有進有出，即低保應做到“應保盡保”和“動態管理”。因此，低保對象的資格條件一旦確定就應將符合條件的家庭納入保障范圍，并及時清退不再符合條件的家庭。然而，在實際執行過程中，低保的動態管理處于“進退兩難”的狀態。

1.“應保盡保”與“從嚴入保”。近年來，中央政府已經認識到擴大低保保障范圍具有十分重要的意義，因而提倡“應保盡保”。但地方在政策執行過程中往往會有所變通，導致部分貧困家庭雖然具備申請資格但并一定能夠享受低保救助。

“低保發展到現在，基本上達到飽和了，需要納入保障范圍的貧困群體基本已經全部納入，而且現在經濟發展快，特別困難的非常少了，所以也沒有需要新納入的群體了。”（區扶貧辦工作人員）

“實際上只要給辦理，村里還是有人需要辦的。只是現在上邊審查特別嚴，一項項標準特別嚴格，其實就是不給辦了，而且這兩年我們村被納入了幫扶范圍，是要完成扶貧目標的，肯定越來越好才行。”（N村村主任）

筆者在調研中了解到不少政府工作人員認為隨著經濟的快速發展，需要納入保障范圍的貧困群體在逐漸減少，而且有需要的貧困群體基本上已經全部納入保障范圍。事實上，并非所有村莊都實現了應保盡保。以N村為例，N村村干部和村民反映由于一系列幫扶行動的開展，上級政府迫于完成扶貧目標的壓力，對低保申請家庭的資格審核日趨嚴格。盡管村中仍有需要領取低保救助金的貧困家庭，但低保對象只減不增已是常態。可見，在低保目標瞄準的實際執行過程中，地方政府迫于政績壓力和維護社會穩定的需要，會將低保“應保盡保”的應有之意扭曲為“從嚴入保”的嚴格控制。

2.僵化的低保退出機制。在治理資源匱乏和治理能力不足的情況下，X村村干部在執行低保目標瞄準政策時，為了不得罪村民背后的宗族勢力，本著“當一天和尚撞一天鐘”和“多一事不如少一事”的原則，對村中低保家庭收入狀況和財產狀況的變動“睜一只眼，閉一只眼”。而在治理資源相對豐富且村莊派系選舉競爭激烈的D村，通過“派系支持”和“賄選民主”方式當選的村干部為了獲得持續性的政治支持，成為了低保目標瞄準不合規現象的“保護傘”，幫助資格不符的家庭躲過上級政府部門的監督檢查，長期出現在低保名單中。同時，由于金錢政治抬高了村莊選舉的經濟門檻，由此渠道上位的村干部遵循贏利邏輯，傾向于采取成本最小的寡頭式治理方式[33]，從個人利益出發變通地執行目標瞄準政策，選擇性地對低保對象予以清退。綜上，基層執行者出于對自身利益的追求，變通地執行目標瞄準政策，導致“低保年年評，低保對象不見動”。

三、政策變通執行的發生機制

農村低保目標瞄準政策的變通執行引發了目標瞄準偏差問題，究其根本，政策的變通執行是鄉土場域、福利治理和農村低保目標瞄準政策三者相互作用的結果。一方面，低保目標瞄準是福利治理的重要內容，福利治理是影響低保目標瞄準的直接結構因素;另一方面，鄉土場域通過形塑基層福利治理對農村低保目標瞄準政策執行產生影響，因而是影響低保目標瞄準的間接結構因素。關注鄉土場域、基層福利治理以及農村低保目標瞄準政策三者之間的互動可以揭示低保目標瞄準政策變通執行的深層機制。

當現代福利治理嵌入到鄉土場域時，鄉土場域中的各種資源、慣習、網絡必然會對基層福利治理產生影響，基層福利治理也會重塑鄉土場域中的社會關系和秩序。在這一互構過程中，鄉土社會的“情理”公平理念扭曲了福利治理的“法理”公平理念，鄉土社會維護村莊秩序的目標取代了福利治理保護貧困群體的目標，鄉土社會單向度、非對等的治理關系抑制了福利治理中的民主參與和良性互動，最終形成了一個鄉土福利治理場域。鄉土福利治理場域既是互構的結果，又是低保目標瞄準政策執行的情境。低保目標瞄準政策嵌入到鄉土福利治理場域中，村干部、低保利益相關者以及普通村民等不同類型的行動者受到鄉村治理慣習的形塑，發展出了不同樣態的實踐活動，導致低保政策執行發生變通，引發目標瞄準偏差。一方面，村干部或為了維護村莊秩序，或為了獲得更多利益，在低保政策執行中不同程度地抑制了低保利益相關者和普通村民對社會救助資源配置過程的民主參與;另一方面，低保利益相關者為得到低保資格或維持既得利益，也存在抑制村干部配置社會救助資源話語權的可能，不同主體之間“權力”的此消彼長，改變了福利治理場域中的治理關系，異化了福利治理的原初目標，同時，各個行動者對政策執行樣態的默許和選擇性監督則使得情理公平理念進一步固化（見圖1）。

（一）情理公平與法理公平的碰撞

鄉土社會的“情理”治理理念是鄉土場域“差序格局”的體現，在這一理念指導下，無論是村干部、低保相關主體還是普通村民，他們的行動并不單純以理性邏輯為依歸，也不以物質利益最大化為惟一行動目標，他們還會綜合考量關系、人情、面子等情理因素[34]。正因如此，村干部既難以逾越“差序格局”中內含的“情理”原則，又無法違背鄉土社會的“私”邏輯[35]，導致低保目標瞄準政策在基層執行過程中喪失了規范效力，出現瞄準偏差問題。可見，對低保目標瞄準偏差原因的分析已經不能只停留在政策執行的微觀層面，止步于對基層執行者行政能力和倫理道德的批判。實質上，應當認識到“情理”治理理念是當前鄉土福利治理場域的特征之一，當旨在維護法理公平的低保目標瞄準政策嵌入其中時，情理與法理的碰撞必然導致政策在基層執行過程中走偏。

（二）保護性目標與秩序性目標的沖突

表面上看，鄉土社會依靠“差序格局”維持正常的人際交往關系。實質上，“禮治”規則才是鄉土社會維持自身秩序的根本。因而，鄉土社會中的行動者出于對鄉土社會和諧穩定的追求，彼此間會力避沖突。具體來看，一方面，普通村民作為低保目標瞄準的監督主體，為維護鄉土社會的正常秩序，采取彈性監督方式，對村干部在目標瞄準過程中的不合規行為“睜一只眼，閉一只眼”;另一方面，干部在低保申請受理環節實行了不當的準入控制，以平衡派系斗爭，緩解宗族競爭，維護村莊秩序。可見，盡管低保制度設計的原初目標是對貧困群體實施救助，維護公民的社會權利，但在執行過程中卻被異化為一種維護鄉土社會和諧的秩序性目標。保護性目標與秩序性目標的沖突，導致低保目標瞄準政策在基層被變通執行，進而導致瞄準偏差問題出現。

（三）單向性、非對等的互動關系

鄉土社會中的傳統權威仍發揮著重要作用，權利關系中“長老制”和“家長制”色彩濃厚[36]。在這一場域中，村干部與村民之間是一種自上而下、有求無應的單向性、不對等關系。村干部在低保目標瞄準過程中基于自身權威地位，難以放低姿態與民眾進行平等互動，忽略了貧困群體的低保訴求。同時，為了追求自身利益的最大化，限制了村民對低保目標瞄準過程的參與，壓縮了民主政治發揮作用的空間，表現出了“家長制”作風。非對等、單向性的溝通模式不僅造成貧困群體的救助需要遭到無視，降低了低保目標瞄準的精準度，還將公民排除在民主政治話語體系之外，妨害了公民的知情權與監督權，違背了低保目標瞄準政策設置民主評議和公示環節的本意。

四、政策改進與完善的路徑

社會政策與外部環境的契合程度影響著社會政策的效果。因而，社會政策應當隨著外部環境的變化進行適時適當地調整。對于低保目標瞄準政策來說，一方面應當從政策本身入手，完善低保目標瞄準的政策設計;另一方面還應著眼于農村基層社會環境，建立村、鎮兩級組織之間的良性互動關系，強化區級部門的監督作用，促進村民的民主參與。

（一）推動低保目標瞄準程序走向法制化

低保目標瞄準程序的法制化是監督政策執行者自由裁量權的基礎和依據，也是保障公民權利、維護社會公平、提高瞄準效率的有效保證。因此，國家和地方政府應以《社會救助暫行辦法》為指引，積極推進《社會救助法》立法進程，促使低保目標瞄準在申請程序、審查程序和反饋程序上實現法制公正。首先，在申請程序上，由于低保救助既是一種公民權利，也是國家應承擔的一種責任。因而，法制化的申請程序不僅應當強調權利主體主動提出申請，還應要求責任主體主動執行。其次，在審查程序上，我國農村主要采用家計調查和民主評議方法篩選低保對象，并通過公示實現民主監督。因此，應當由專業機構負責調查低保申請者的收入情況和財產情況，并賦予這些機構一定的執法權利，以形成權責匹配的工作體系，避免“責重權輕”現象發生。同時，還應對低保公示制度的內容、方式、范圍和時間做出具體規定。在反饋程序上，為維護低保申請者的受助權和知情權，應當要求低保審核與審批機關無論批準與否都要對低保申請者提出的申請及時予以反饋。

（二）明確低保目標瞄準過程中的權責歸屬

低保目標瞄準過程實質上是低保申請者、村委會、鎮政府以及區民政部門4個主體相互作用的過程。對于多元主體的權利與責任進行合理且清晰的界定，明確權責歸屬，是多元主體發揮其作用、產生協同效應的基礎。（1）應在明確申請者權利的同時，強調其應履行的義務，在申請者的道德自覺和制度的有力約束下防止騙保、賴保現象發生。（2）應完善基層社會救助管理體系建設[37]，構建村、鎮兩級組織之間的良性互動關系，強化區級政府部門的監督責任。首先，明確村民自治組織的獨立法律地位，強化其維護村民公共利益的法律職責，以規避鄉鎮組織對村民自治組織的不當干預。其次，明確鎮政府在低保目標瞄準過程中應履行的監督與管理責任，避免因職責界限模糊和“雙重擔責”導致政策執行發生變通。再次，區級政府部門應定期對基層低保目標瞄準工作的開展情況進行監督檢查，及時糾正政策執行過程中的不合規行為。最后，應強化村民的主體意識，保障村民的參與權，拓寬村民的參與渠道。

（三）加快推進農村低保目標瞄準信息化

瞄準過程中出現的許多偏差是難以通過傳統方式予以解決的。一方面，傳統的家計調查或入戶抽查方式只能了解特定時間內低保申請家庭的情況，無法對低保家庭的收入和資產狀況進行動態追蹤，因而很容易導致瞄準偏差。同時，低保家庭對隱性就業收入、臨時就業收入以及親屬之間財產贈與的隱瞞也會導致低保目標瞄準偏差[38]。另一方面，在行政成本相對固定的前提下，大規模、高精度的家計調查通常難以為繼，而且在農村社會開展家計調查難免會受到人為干擾。因此，我國農村地區亟待開展的一項工作就是加快推進低保目標瞄準信息化，避免由信息不對稱或“人情社會”所導致的道德風險[39]，約束行政人員權力，全面提升低保目標瞄準的精度，節省人力財力。具體來看，一是實現低保救助信息系統全國聯網，形成上下互通、省際互聯的低保救助綜合管理網絡。二是建立健全低保對象的電子檔案，逐步實現低保網上審核審批，縮短辦理時限，降低行政成本。三是全面建立居民經濟狀況核對系統，在政府部門之間實現信息共享，以便動態掌握救助申請家庭的真實情況。

五、結語

農村低保目標瞄準偏差的直接原因在于政策執行過程中的種種變通：（1）基于村莊邏輯和鄉土邏輯的準入控制，一方面妨害了真正有需要的貧困群體申請并獲得社會救助的權利，另一方面則使民主評議、審核審批以及公示等維護低保目標瞄準程序公平公正的監督環節流于形式。（2）村干部在政策執行過程中“上傳下達”的重要位置，阻塞了信息流通渠道，導致村民、鎮政府以及區民政部門等主體處于信息不對稱狀態，抑制了他們監督作用的發揮。（3）地方官員迫于政績壓力收緊低保準入口使得中央層面提倡的“應保盡保”難以得到有效落實，而村干部對個人利益的追求和村民“不得罪人”的邏輯又使得“應退盡退”機制僵化，最終導致低保動態管理陷入“進退兩難”的困境。而低保目標瞄準政策在執行過程中所發生的種種變通，其背后的深層機制在于鄉土場域通過形塑福利治理，影響了低保目標瞄準政策的執行過程與結果。低保目標瞄準政策進入到鄉土場域后，原有的法理公平理念被情理公平理念所取代，保護性治理目標被異化為秩序性治理目標，單向度、非對等的治理關系抑制了原有的民主參與和良性互動，導致低保目標瞄準政策被變通執行，出現目標瞄準偏差問題。因此，農村低保目標瞄準政策在改進過程中應從政策設計本身和政策與外部環境的適配性兩方面著手，在推進低保目標瞄準程序法制化的基礎上，進一步明確瞄準過程中各主體的權責歸屬，同時，要加快推進農村低保目標瞄準信息化進程，將瞄準偏差的技術治理作為未來政策完善的著力點。

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The Local Logic of the Rural Minimum Living Security Targeting Deviation

CUI Baochen

（School of Social and Behavioral Sciences， Nanjing University， Nanjing210023， China）

Abstract： Since the full implementation of the rural minimum living security system in 2007， it has played an important role in helping rural poor groups. However， from the perspective of welfare governance， despite the continuous expansion of social welfare policies in recent years and the continuous improvement of the project system， the welfare resources donated by the state have not been fully transformed into people’s welfare. The rural poverty situation is still severe. Judging from the implementation environment of the targeting policy of the minimum living security， the rural society in transition has undergone tremendous changes. This study uses that as the research background and selects three villages in Tianjin as cases to analyze the implementation process and results of rural minimum living security targeting policy in different fields. The study finds that the various changes are the reasons that lead to targeting errors， and the root cause is that the rural society in transformation has shaped the implementation process of the targeting policies through shaping of welfare governance.

Key words：rural minimum living guarantee;targeting deviation;welfare governance; policy implementation; village logic