農(nóng)村低保政策“走樣”及其整體性治理

摘要：以社會保障的實質(zhì)性公平為基準，農(nóng)村低保政策“走樣”的機理在于：配額制主導(dǎo)的“社區(qū)瞄準”偏差和社會救助政策捆綁執(zhí)行形成的福利疊加。基層政府以正式行政結(jié)構(gòu)替代“簡約治理”模式的整體性治理，有助于為低保審核提供統(tǒng)一標準，實現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的程序性公平，但修正政策“走樣”的中心工作機制因缺乏可持續(xù)性而無法維系社會有效性。為實現(xiàn)精準施保，社會救助制度的改革方向需要建立低保政策與專項社會救助政策之間的分類銜接機制，科學(xué)合理發(fā)揮村級組織的協(xié)助功能。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保政策;政策“走樣”;社會救助;整體性治理;分類銜接機制

中圖分類號：C913.7文獻標識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）02-0001-08

一、文獻綜述

作為社會保障體系的重要組成部分，農(nóng)村最低生活保障制度（以下簡稱“農(nóng)村低保政策”）在扶貧減貧中成效顯著。然而，國家政策在執(zhí)行過程中卻常常“走樣”[1]，農(nóng)村低保政策亦不例外，這一現(xiàn)象已被學(xué)界廣泛關(guān)注。以社會保障的實質(zhì)性公平為基準，圍繞農(nóng)村低保政策的“走樣”有三類解釋邏輯值得重視：瞄準偏差、一線棄權(quán)、政策泛福利化。

瞄準偏差的解釋路徑在方法上依靠統(tǒng)計數(shù)據(jù)分析，發(fā)現(xiàn)在社會救助標準普遍偏低的情況下，瞄準偏差會帶來巨大的負面影響。由于貧困人口信息機制不健全，農(nóng)村低保政策的實際保障對象和政策規(guī)定的貧困對象之間存在較大背離，一些低保社會救助資源被分配給非貧困人口。基于此，不少學(xué)者提出要建立健全家庭收入審核機制和貧困人口識別機制，以提高低保社會救助資源的瞄準率[2]。

一線棄權(quán)的解釋路徑傾向于在治理語境中理解基層政府在執(zhí)行農(nóng)村低保政策中所面臨的體制環(huán)境。由于農(nóng)村低保政策在一線行政中位居次要地位，無法獲得足夠的領(lǐng)導(dǎo)注意力，原本為政策所規(guī)定的低保審核、審批程序處于棄權(quán)狀態(tài)[3-5]。由此，農(nóng)村低保的評選過程被鄉(xiāng)土精英控制，低保資源演化為擺平村莊利益沖突的治理資源[6-7]。毫無疑問，這種解釋邏輯更容易發(fā)現(xiàn)低保政策“走樣”的基層治理邏輯，有助于理解低保政策在基層行政實踐中究竟如何抵達“社會”，提升對低保政策執(zhí)行過程復(fù)雜性的認知。

政策泛福利化的解釋路徑關(guān)注農(nóng)村低保政策執(zhí)行中與專項社會救助政策發(fā)生的政策捆綁，這類研究發(fā)現(xiàn)農(nóng)村低保資源的配置產(chǎn)生了社會救助資源的剩余，加之專項社會救助政策與低保政策相銜接，最終形成“底線救助”向“高位福利”的政策執(zhí)行異化[8-9]。這種解釋路徑著眼于兜底型社會救助制度所包含的政治價值理念，有助于厘清當(dāng)前低保政策偏差的制度緣由，明確農(nóng)村低保政策的價值選擇，防止農(nóng)村低保政策在扶貧減貧工作上形成不必要的功能超載。

以上三類解釋邏輯分別從貧困信息甄別、行政體制環(huán)境、政策價值辨析剖析農(nóng)村低保政策的“走樣”，并提供了相應(yīng)的政策偏差治理意見，均具一定解釋力和啟發(fā)意義。不容忽視的是，低保政策是一個處于不斷建設(shè)和完善過程中的動態(tài)政策體系，政策“走樣”是政策執(zhí)行變量相互疊加、長期累積的結(jié)果，在不同的政策執(zhí)行階段呈現(xiàn)出不同的“走樣”特征。如此看來，企圖以單一視角解釋政策緣何發(fā)生“走樣”并提供政策修補或制度完善意見，必將無功而返。

基于此，筆者認為既往研究存在以下不足：第一，瞄準偏差的解釋路徑過于看重統(tǒng)計數(shù)據(jù)，忽視了低保政策執(zhí)行的真實世界。數(shù)據(jù)統(tǒng)計標準很容易決定統(tǒng)計計算的結(jié)果甚至形成完全相反的理論認知。有研究表明，低保政策執(zhí)行的確存在瞄準偏差，但偏差程度遠未達到主流觀點所認為的那么夸張。劉鳳芹等發(fā)現(xiàn)學(xué)界對貧困概念的狹義理解誤導(dǎo)了對低保政策瞄準偏差的整體判斷，認為低保救助金沒有全部分配在“收入貧困”人口上，超出1/3的低保救助金分配在其他類型的貧困人口上，獲得低保救助金的非貧困人口在15%左右[10]。第二，一線棄權(quán)的解釋路徑局限于基層治理邏輯之中，缺乏政策層面的總體反思。目前農(nóng)村低保政策日趨完善，對一線行政監(jiān)管程度不斷加強，低保政策“走樣”卻不見改善，反而引發(fā)大量基層治理矛盾，這顯然需要跳出基層行政實踐層面，對低保政策本身作全面系統(tǒng)分析。第三，政策泛福利化的解釋路徑有助于矯正一線棄權(quán)解釋路徑的不足，但卻始終無法解釋低保政策“走樣”究竟如何發(fā)生。如果對低保政策體系的運作缺乏深刻認知，科學(xué)的政策價值也難以產(chǎn)生救助于民的政策效益。

本文將從政策體系與政策執(zhí)行互動的角度，梳理農(nóng)村低保政策體系的變遷，對當(dāng)前農(nóng)村低保政策“走樣”生成的政策癥結(jié)給予解釋，并在此基礎(chǔ)上對基層行政的整體性治理予以體制反思，并討論農(nóng)村低保政策完善的制度方向。

二、農(nóng)村低保政策體系的變遷

以2007年國務(wù)院頒發(fā)《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》為始，農(nóng)村低保政策體系的建設(shè)已有十多年。截至目前，農(nóng)村低保政策體系的總體目標、執(zhí)行程序、救助標準等核心部分一直處于動態(tài)調(diào)整之中。本文梳理出2007-2016年國家層面發(fā)布的主要農(nóng)村低保政策，見表1。

最重要的農(nóng)村低保政策是先后于2007年、2012年和2014年頒發(fā)的《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》和《社會救助暫行辦法》，三者分別標志著我國農(nóng)村低保政策體系的建立、形成和法制化。以上述農(nóng)村低保政策文件、行政法規(guī)等制度文本為基礎(chǔ)，本節(jié)重點討論農(nóng)村低保政策體系中救助程序和救助內(nèi)容兩方面的變遷。

（一）低保救助程序：從村級民主評議到鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主

從2007年農(nóng)村低保制度建立到2012年《最低生活保障審核審批辦法（試行）》出臺，低保救助程序存在明顯變化。《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》第四部分“規(guī)范農(nóng)村最低生活保障管理”采取了“從農(nóng)村實際出發(fā)，簡便易行的方法”，將低保評定的關(guān)鍵程序放置于行政村層面，即“受鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托，在村黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，村民委員會對申請人開展家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查、組織村民會議或村民代表會議民主評選后提出初步意見，報鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府;鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核后，報縣級人民政府審批”。以上政策文本意味著，低保救助的實質(zhì)性程序被簡化為由村兩委主導(dǎo)民主評議并決定誰能夠享有公共救助資源，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核、縣級人民政府的審批只具有形式意義。

政策形勢很快發(fā)生變化，2010年民政部《關(guān)于進一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見》不僅將農(nóng)村低保政策的目標從“解決溫飽問題”上升為“解決基本生活問題”，而且全面強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的審核職責(zé)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府被要求對低保申請戶開展全覆蓋式的家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查;同時規(guī)定村級民主評議需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府統(tǒng)一組織并列席參加。更重要的是，該文件還專門強調(diào)“村級民主評議不是批準程序”，這顯然是為了改變《關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》政策執(zhí)行中出現(xiàn)的村干部決定低保救助資源分配的亂象。

2012年國務(wù)院《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》更為鮮明地確立了“鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是審核最低生活保障申請的責(zé)任主體”，并且將低保審核程序的重心由村級民主評議變更為鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核。也就是說，最初的低保審核程序中，村級民主評議在前、審核在后，后者僅具有形式審核功能;而新的低保政策規(guī)定審核在前、村級民主評議在后，后者成為附屬性審核程序。緊隨其后，2012年《最低生活保障審核審批辦法（試行）》進一步細化了低保審核程序，確定了村級民主評議的核心功能在于核定對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的家庭經(jīng)濟狀況調(diào)查結(jié)果的真實有效性。

以上梳理發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)行低保審核程序基本放棄了最初低保救助資源分配中以村級民主評議為主的方法，選擇了略顯繁瑣的先是鄉(xiāng)鎮(zhèn)下鄉(xiāng)入戶調(diào)查、村級民主評議家庭經(jīng)濟狀況真實性，而后鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核通過的行政程序。村級民主評議在正式行政結(jié)構(gòu)之外，屬于典型的“簡約治理”模式[11]。相比于傳統(tǒng)的正式行政機構(gòu)的消極行政而言，低保政策的制度設(shè)計對作為政策執(zhí)行主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了更多積極行政的要求。為確保低保救助資源的公平分配，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村級組織需要相互分工、有效配合，凸顯出以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的程序設(shè)計，這不僅強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在低保審核上的行政主體責(zé)任，而且企圖借助村級民主評議來獲取正式行政實踐的社會確認，以提高低保政策執(zhí)行的公正性和合法性。

（二）低保救助內(nèi)容：從社會兜底到綜合救助

社會救助制度的政策定位是“托底線、救急難、可持續(xù)”，不同的社會救助制度具有相對獨立的政策定位。在整個社會救助制度體系中，長期社會類救助、專項分類救助和應(yīng)急類救助三者是并列關(guān)系，其中低保救助制度與特困人員供養(yǎng)制度屬于長期生活類救助，醫(yī)療救助、教育救助、住房救助和就業(yè)救助屬于專項分類救助，受災(zāi)人員救助和臨時救助屬于臨時應(yīng)急類救助[12]。我國力圖建立將長期類生活救助與專項分類救助相結(jié)合，輔之以臨時應(yīng)急類救助的社會救助體系，例如國務(wù)院《關(guān)于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》提出要加強最低生活保障與其他社會救助制度的有效銜接，“加快推進低收入家庭認定工作，為醫(yī)療救助、教育救助、住房保障等社會救助政策向低收入家庭擴展提供支撐”。其政策文本所意圖表達的顯然是希望通過最低生活保障制度的實施建立生活困難人口信息檔案，推動專項社會救助體系的建設(shè)。

但從我國社會專項救助制度的發(fā)展歷程來看，專項分類救助從建立之初就和低保救助制度捆綁在一起。民政部2003年頒發(fā)的《關(guān)于實施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》明確規(guī)定醫(yī)療救助對象是農(nóng)村五保戶和農(nóng)民貧困戶。農(nóng)村低保制度建立后，醫(yī)療救助對象被更改為農(nóng)村低保戶。民政部2004年頒發(fā)的《關(guān)于進一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》明確規(guī)定教育救助對象之一為“持有城鄉(xiāng)最低生活保障證家庭的未成年子女”。也就是說，在社會救助政策實施過程中，享有最低生活保障成為獲得專項分類救助的“身份證”，而非低保戶、非特困戶在需要專項分類救助時極有可能因為不具備這個身份資格而被遭受拒絕[13]。

2014年頒布的《社會救助暫行辦法》屬于行政法規(guī)，其在我國社會救助制度中屬于最高位階的制度規(guī)范。《社會救助暫行辦法》的立法思路延續(xù)了多年來我國社會救助政策實施的制度慣習(xí)，以最低生活保障制度為核心，統(tǒng)籌其他各項社會救助制度，尤其是專項社會救助制度，最低生活保障制度與社會專項救助制度實現(xiàn)了全面有效的銜接，我國正式進入綜合社會保障救助制度階段。《社會救助暫行辦法》為低保政策執(zhí)行提供了一個根本性、穩(wěn)定性的法律制度框架，對低保政策執(zhí)行產(chǎn)生巨大影響。

三、農(nóng)村低保政策“走樣”的生成機理

農(nóng)村低保政策的政策目標是有效保障農(nóng)村困難群眾的基本生活。現(xiàn)階段農(nóng)村低保政策偏差的重點不再是“關(guān)系保”“人情保”“治理保”的層出不窮，而是享有低保救助資源的農(nóng)戶獲得了比低保邊緣戶更多的救助資源，引發(fā)了新的社會不公。本節(jié)重點討論農(nóng)村低保政策如何在執(zhí)行過程中發(fā)生偏差，并從政策可行性的角度討論低保政策“走樣”的制度根源。

（一）配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準”

國家對低保政策的核心原則是“應(yīng)保盡保”，但在政策執(zhí)行過程中，考慮到地方財力是低保救助開支的主體，地方政府在財政預(yù)算中按照“以錢定線”“以錢定人”來編制年度低保救助計劃，并形成低保政策執(zhí)行中的配額制。配額制是典型的分配稀缺性公共資源的有效制度，大多數(shù)具有競爭性的公共資源的配置都采取配額制[14]，扶貧資源的配置也不例外[15]。也就是說，原本應(yīng)該按照低保救助需求來確定民政開支，最終卻形成了指導(dǎo)性的低保名額指標。配額制意味著，低保名額總是多于或少于實際的低保戶數(shù)量，假設(shè)國家社會救助財政開支不斷增加，低保名額就會逐年增加，而這并不表明農(nóng)村社會中的低保救助需求在同步增加。

配額制主導(dǎo)下的低保政策執(zhí)行采取國際通行的“社區(qū)瞄準”機制，即將貧困家庭根據(jù)困難程序排序，按照配額從貧困人群中篩選出最貧困的家庭給予救助[16]。與國際標準不同的是，在低保政策執(zhí)行之初，為了節(jié)省行政成本并有效發(fā)揮“社區(qū)瞄準”機制在社會救助中的治理功能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府賦予了村級民主評議實質(zhì)性的社會救助審核權(quán)，“社區(qū)瞄準”機制不僅力圖實現(xiàn)對鄉(xiāng)土社會貧困人口的排序，而且直接決定了誰能享有公共救助資源。

低保政策如此設(shè)計的原因集中在兩個方面：一方面，與世界上其他發(fā)展中國家類似，我國福利認證能力嚴重不足。福利認證能力是中央政府對社會保障需求狀況的全面而準確的把握，最典型的比如美國建立的依靠稅收體系而形成的社會保障信息認證能力[17]。我國低保政策的實施是在國家福利認證能力并不具備的前提下快速推行的，依靠村級民主評議的社區(qū)認證模式來彌補國家福利認證能力的不足。另一方面，“社區(qū)瞄準”機制相對于現(xiàn)代行政體系而言具有不可替代的優(yōu)勢。農(nóng)村社會的家庭生計是顯著的“半工半耕”模式[18]，農(nóng)業(yè)收入和務(wù)工收入對于國家而言屬于典型的模糊社會信息，均難以通過經(jīng)濟調(diào)查準確獲得[19]。依靠鄉(xiāng)土熟人社會信息相對對稱的特點，國家能夠簡便易行地實現(xiàn)低保申請戶貧困程度的排序。

“社區(qū)瞄準”機制運作依賴于村民自治的良好運作，否則便一定會發(fā)生貧困瞄準上的偏差。既然低保救助資源真正掌握在村干部手中，而社會民主原本就難以克服利益、關(guān)系、人情等因素的干擾，那么享有低保救助資源的人口中必然會產(chǎn)生一定比例的非貧困人口。低保政策在執(zhí)行初期產(chǎn)生了大量的治理亂象，顯然拜配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準”機制所賜。社會救助審核規(guī)范化后，這類政策偏差很快大大減少。不過，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府強化低保審核程序的監(jiān)管，只要村干部在低保救助資源配置中掌握剩余攫取權(quán)，社區(qū)瞄準偏差便不可避免。

雖然國家在當(dāng)前低保政策執(zhí)行中不斷從制度上強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并弱化村級民主評議，但基層行政體制的執(zhí)行惰性，使得“社區(qū)瞄準”依然成為低保救助資源配置的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。所以，在村民自治運作不甚理想的前提下，低保配額制主導(dǎo)下的“社區(qū)瞄準”機制必然產(chǎn)生瞄準偏差，這作為低保政策執(zhí)行的基礎(chǔ)性偏差將長期存在。

（二）救助資源擴增下的“福利疊加”

自2007年全國性農(nóng)村低保政策實施以來，我國農(nóng)村低保救助事業(yè)獲得了飛速發(fā)展。這一方面得益于地方經(jīng)濟的持續(xù)增長，另一方面則是由于低保救助支出責(zé)任從最初的地方負擔(dān)制變?yōu)檠氲胤旨壺摀?dān)制[20]。中央資金在低保救助資金總盤中所占的比例提高，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011—2015年中央補助資金在農(nóng)村低保資金中分別為506.6、431.4、612.3和582.1億元，其在總的農(nóng)村低保救助資金中的占比分別達到75.3%、60.1%、70.6%和66.9%，近十年來我國農(nóng)村低保覆蓋率的總體情況見表2。

如表2所示，十年來低保資金增加了近900億元，每人每月平均低保標準從最初的70元提高到312元，低保救助覆蓋率從最初的4.98%提高到7.78%。在農(nóng)村貧困人口不斷減少的形勢下，低保救助覆蓋率的總體遞增是行政化的配額制所致，即低保救助資金在財政預(yù)算中占有一定比例，并且民生政治建設(shè)不斷增加低保預(yù)算比例。由此，低保救助資金的提高不僅表現(xiàn)為低保救助額度水平的逐年提高，而且表現(xiàn)為低保救助覆蓋率的不斷提升。

雖然無法準確測量出農(nóng)村低保的需求量，但經(jīng)驗調(diào)研顯示，低保救助覆蓋率已經(jīng)超出了實際的農(nóng)村低保救助需要，絕大多數(shù)行政村每年都存在剩余指標如何分配的治理難題。一旦低保救助出現(xiàn)資源剩余，而配額制下的指導(dǎo)性低保指標又需要在行政體制內(nèi)完成分配，那么即便不考慮基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準偏差，也總有非貧困人口享有低保救助資源。剩余低保救助資源需要采取相對公平的方式分配下去，于是鄉(xiāng)土社會的均平主義觀念影響低保救助資源的配置，共同生活的家庭成員中的殘疾人、重大疾病和高齡老人，成為爭取剩余低保救助資源的重要依據(jù)。

現(xiàn)實情況是，基礎(chǔ)性的社區(qū)瞄準偏差始終存在，加之剩余低保救助資源分配導(dǎo)致的政策偏差，低保戶中便存在相當(dāng)比例的人口獲得了原本不該享有的公共救助資源。相比之下，人均年收入在最低生活保障線以上不多的低保邊緣戶就很容易產(chǎn)生相對剝奪感，并極易產(chǎn)生對低保政策的不滿。此外，社會專項救助與低保救助捆綁執(zhí)行，導(dǎo)致非低保戶享有社會專項救助的可能性大大降低，這對社會專項救助存在需求的農(nóng)村人口形成強大的排斥作用。

以上分析發(fā)現(xiàn)，《社會救助暫行辦法》的政策本意并未規(guī)定低保戶必須享有專項社會救助資源，但在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)行《社會救助暫行辦法》過程中，低保救助制度不僅與專項社會救助制度直接掛鉤，而且改變了《社會救助暫行辦法》中對專項救助制度的規(guī)定，例如低保戶不僅能夠直接享有醫(yī)療救助，還可以按照最高比例直接報銷合作醫(yī)療費用;低保戶全面享有危房改造補足，即使低保戶的居住條件并不符合危房改造要求。

可見，現(xiàn)階段低保政策執(zhí)行中最容易引發(fā)低保救助資源分配不公的是《社會救助暫行辦法》實施之后救助政策捆綁帶來的顯著的 “福利疊加”效應(yīng)，即以低保作為享有其他優(yōu)惠政策的準入資格的現(xiàn)象[21]。雖然專項社會救助政策早已存在，但之前的專項社會救助并不產(chǎn)生救助紅利，低保政策與專項社會救助政策的捆綁并未形成可觀的政策福利。關(guān)鍵在于，國家立法提高社會救助政策體系的制度化水平之后，專項社會救助制度建設(shè)得到極大發(fā)展，專項社會救助水平得到極大提高，享有低保資格便意味著能夠獲得更多的社會救助資源。且不論真正符合低保政策標準的貧困人口是否應(yīng)該直接享有社會專項救助，那些能夠參與剩余低保救助資源分配的非貧困人口依靠《社會救助暫行辦法》的實施獲利豐厚，成為社會救助資源分配中的不當(dāng)?shù)美摺?/p>

結(jié)合上述分析，農(nóng)村低保政策偏差的機理如圖1所示。

長期以來，學(xué)界將低保政策“走樣”的責(zé)任歸咎于地方政府的不作為或亂作為，很少從政策體系的層面來看待低保政策執(zhí)行的不盡人意之處。結(jié)合以上論述，低保政策“走樣”的制度根源在于社會救助政策體系救助分類能力的匱乏，即低保政策缺乏將低保人口進行篩選后與專項社會救助制度銜接的能力;專項社會救助政策亦難以對低保人口進行重新篩選并給予救助，反而樂于將低保對象作為專項社會救助資源分配的前置要件。正是如此，原本應(yīng)該相互獨立的社會救助政策在執(zhí)行中相互搭便車，進而形成政策捆綁執(zhí)行后的“福利疊加”，帶來低保政策的“走樣”。

四、低保政策“走樣”的整體性治理

（一）整體性治理的行政動力

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為邏輯中，低保政策執(zhí)行屬于“條條”為主的專項社會發(fā)展業(yè)務(wù)工作，與其他科室站所的業(yè)務(wù)工作毫不相干，無法在行政體制中獲得額外的組織資源支持。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將專項業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)化為中心工作，對科層體制內(nèi)的組織資源重新整合，以行政內(nèi)部發(fā)包的方式，實現(xiàn)業(yè)務(wù)工作量的指定到人[22]。對比低保政策的程序性規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府針對政策偏差所開展的整體性治理實際上并非制度創(chuàng)新，而是偏向低保政策體系的全面回歸，即真正開始貫徹以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的低保救助審核程序，將村級民主評議操作為低保申請戶家庭經(jīng)濟狀況真實性核實的必要環(huán)節(jié)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動的整體性治理并非是為了克服低保政策執(zhí)行的“碎片化”，而是力圖彌補鄉(xiāng)鎮(zhèn)科室行政人力資源的不足，以應(yīng)對壓力型體制下的政策執(zhí)行壓力。從理論上講，整體性治理需要以信息技術(shù)治理為依托[23]，但對于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，低保政策執(zhí)行顯然無法得到信息技術(shù)治理的足夠支持。所以，低保政策“走樣”的整體性治理的組織基礎(chǔ)是具有中國特色的官僚制，地方政府推動整體性治理的目的并不是為了更好地為農(nóng)民服務(wù)，方式也偏向于傳統(tǒng)意義上組織動員式的中心工作機制。

面對低保政策“走樣”，基層政府向來缺乏治理動力。即便在政策執(zhí)行壓力之下，地方政府難以突破政策體系所劃定的諸多限制。基層行政的整體性治理的動力在于：一方面是上級政府開始強化了對農(nóng)村最低生活保障工作的考核力度，這無形中提升了地方黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)重視程度;一方面是低保政策本身導(dǎo)致了公共救助資源配置的執(zhí)行難題。如何以更為公平合理的方式解決制度本身帶來的不公平，克服村級治理帶來的社會沖突，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政策執(zhí)行壓力下必須著重考慮的問題。為了應(yīng)對上級行政考核和黨委紀律監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須全面清理多年來低保政策執(zhí)行所形成的問題，以統(tǒng)一的制度性規(guī)定貫徹落實下一年度的農(nóng)村低保救助任務(wù)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對“簡約治理”模式具有極強的制度化依賴，為了減輕行政負擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府傾向于將行政任務(wù)放置于村民自治的半正式行政結(jié)構(gòu)下，使得村級組織的行政化程度不斷增加，村干部在行政事務(wù)中的權(quán)力不斷增大，甚至形成了村級治理的“寡頭定律”[24]。村級組織在分解鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政負擔(dān)的同時，也不可避免地成為資源輸入鄉(xiāng)村過程中的食利者。低保政策執(zhí)行中形成“社區(qū)瞄準”偏差，很大程度源于村級治理的特殊性。如果企圖徹底實現(xiàn)低保救助資源分配的公平、公開，無異觸動了村干部所把持的利益奶酪，甚至?xí)档袜l(xiāng)鎮(zhèn)政府其他政策的執(zhí)行能力。

我國的黨政體制決定了低保政策偏差的整體性治理依然遵循權(quán)力的高度集中，即便制度性的權(quán)力打破了低保救助資源分配“關(guān)系—利益”網(wǎng)絡(luò)，只要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府保持強有力的政治性和政策執(zhí)行力，低保救助資源分配相對公平的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)便可很快形成。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為低保政策的執(zhí)行主體，能夠為低保審核提供統(tǒng)一標準，實現(xiàn)行政轄區(qū)范圍內(nèi)的程序性公平。

（二）整體性治理的限度

我國政府縱向?qū)用娴摹奥氊?zé)同構(gòu)”雖然帶來了不少體制弊端[25]，但卻是保障政令暢通的有效行政體制設(shè)計。就地方治理的日常行政運作而言，中心工作并非學(xué)界通常所認為的運動型治理，而是呈現(xiàn)出一系列常規(guī)化特征[26]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府體系中的定位就是具有綜合治理功能的一線地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府科室、站所的日常工作一方面承接上級“條條”的指令，一方面是在中心工作中成為其他“條條”行政工作的協(xié)助單位。受限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制和行政經(jīng)費預(yù)算，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的科室、站所經(jīng)常無法完成被要求嚴格執(zhí)行的諸多政策，凡是進入到政策執(zhí)行壓力序列中的日常工作，便直接在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部轉(zhuǎn)化為中心工作，由原站所科室牽頭，其余單位視情況作為成員單位協(xié)助工作，最終統(tǒng)一于鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)。迫于政策執(zhí)行壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只需采用中心工作機制便可輕而易舉地修正低保政策執(zhí)行偏差。就此而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府推動的整體性治理最重要的是重新確立了低保救助資源分配的權(quán)力與規(guī)則，確保鄉(xiāng)土社會的貧困排序更加公平合理，更加標準化，突破社會民主的地緣血緣因素和利益關(guān)系帶來的局限性。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面主導(dǎo)的低保救助資源分配并不意味著對“社區(qū)瞄準”機制的徹底摒棄。以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)反而意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要將村級民主評議定位于真正的“社區(qū)代理”，積極發(fā)揮村級組織的協(xié)助功能，協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府識別鄉(xiāng)土社會中的貧困人口并實現(xiàn)貧困排序。

在鄉(xiāng)土社會中，原本存在不少不符合國家低保標準但符合鄉(xiāng)土社會貧困標準的申請戶，在原先的低保評選中，村干部靈活操作而讓這類低保申請戶享有低保救助資源。現(xiàn)行的做法則存在矯枉過正之嫌，村級組織更多地扮演了低保審核程序中最后的評議功能，只具有基層民主表演性質(zhì)。政策執(zhí)行壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作的外部變量，政策執(zhí)行壓力減弱，政策執(zhí)行偏差便會去而復(fù)返[27]。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運作中，中心工作及其相應(yīng)的工作機制隨處可見，但難保讓低保政策作為中心工作的可持續(xù)性。一旦其他政策執(zhí)行在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中占有重要位置，即便低保政策執(zhí)行依然被列為中心工作，也很可能是徒有其名，原本被上收至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府層面的低保評選，又被下放至村級組織，低保政策執(zhí)行的社會有效性便難以維系。

五、結(jié)論

國家政策需要依托行政體制實現(xiàn)有效執(zhí)行，同時需要考慮基層行政實踐的執(zhí)行能力，否則再好的政策也注定無法獲得有效執(zhí)行。從政策與政策執(zhí)行者的關(guān)系來看，政策建設(shè)和基層行政實踐應(yīng)該實現(xiàn)良性互動：政策建設(shè)從基層行政實踐中獲得有效反饋，進而不斷調(diào)整以更加符合實際情況;基層行政從政策執(zhí)行中提升政府的公信力和合法性。然而，農(nóng)村低保政策的執(zhí)行給地方政府帶來的是“剪不斷理還亂”的基層治理矛盾，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為此背負起政策執(zhí)行的負面后果。不可否認，地方政府未對低保政策救助審核程序的變化給予積極響應(yīng)，在政策執(zhí)行中曾出現(xiàn)普遍性的一線棄權(quán)，導(dǎo)致較為嚴重的“社區(qū)瞄準”偏差。不過，基層行政監(jiān)管強化之后，現(xiàn)階段低保政策偏差集中于低保救助資源剩余和政策捆綁執(zhí)行所帶來的社會不公，這顯然是在信息技術(shù)治理不足背景下基層行政實踐難以突破的治理困境。

《社會救助暫行辦法》的實施導(dǎo)致政策執(zhí)行偏差的同時，也為政策“走樣”的治理提供了制度契機。以低保政策執(zhí)行及其偏差治理為例，政策執(zhí)行的中國經(jīng)驗在于政策體系的變遷始終為政策執(zhí)行提供了更大的靈活空間，同時地方黨政體制主導(dǎo)下的整體性治理能夠為政策偏差的矯正提供政治支持和行政體制空間。吊詭的是，恰好是低保救助資源的剩余，給基層行政實踐帶來的執(zhí)行壓力，使得以鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核為主的救助審核程序得以全面貫徹。從制度變遷的角度看，低保政策體系以《社會救助暫行辦法》的出臺而實現(xiàn)法制化，在執(zhí)行過程中生成政策“走樣”的同時，也提供了低保救助資源配置標準化的執(zhí)行壓力。基于此，筆者認為《社會救助暫行辦法》未來進一步法制化的方向不僅在于實現(xiàn)從行政法規(guī)向全國人大立法的邁進，而更需要以現(xiàn)有社會救助體系為基礎(chǔ)，探索性地建立低保政策與專項社會救助政策之間的分類銜接機制，從政策源頭克服“福利疊加”效應(yīng)。

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Implementation Deviation of Rural Subsistence Allowance Policy and Its Integral Governance

YIN Zi

（Law School， Zhongnan University of Economics and Law， Wuhan430073， China）

Abstract： Based on the substantive equity of social security， the mechanism of “differentiation” of the rural minimum living security policy lies in the “welfare superposition” led by the quota system and the welfare superposition formed by the bundling of social assistance policies. The grassroots government replaces the overall governance of the “simple governance” model with a formal administrative structure， which helps to provide a unified standard for the subsistence review and achieve procedural fairness within the scope of the administrative jurisdiction. However， the central working mechanism for correcting the policy “out of shape” cannot maintain social effectiveness because of lack of sustainability. In order to achieve accurate protection， the reform direction of the social assistance system needs to establish a classification and connection mechanism between the low income policy and the special social assistance policy， and scientifically and rationally play the assistance function of the village level organization.

Key words：rural subsistence allowance policy; policy “out of shape”; social assistance; holistic governance; classification bridging mechanism