西北地區(qū)易地移民搬遷扶貧

摘 要：易地移民搬遷作為我國精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的“五個一批”工程之一，近年來取得了巨大成績，基本實現(xiàn)了“搬得出、穩(wěn)得住、能致富”的目標(biāo)，為2020年全面建成小康社會打下了堅實基礎(chǔ)。但西北地區(qū)復(fù)雜的地理環(huán)境和龐大的貧困人口使易地移民搬遷的精準(zhǔn)扶貧之路漫長而曲折，數(shù)量大而任務(wù)艱巨。通過總結(jié)西北地區(qū)近年來易地移民搬遷取得的成效，再從精準(zhǔn)識別、區(qū)位環(huán)境、扶志扶智、資金整合使用、扶貧機制創(chuàng)新等不同角度分析了易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧中存在的難點，提出提高貧困人口識別精準(zhǔn)度、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式、優(yōu)化項目供給等相應(yīng)路徑選擇及建議。

關(guān)鍵詞：易地移民搬遷;精準(zhǔn)扶貧;扶貧難點;脫貧致富;西北地區(qū);全面建成小康社會

中圖分類號：F304.6 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-9107（2019）04-0069-09

一、問題的提出

易地移民搬遷（也稱易地扶貧搬遷）是我國政府正在探索實施的精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧方略的重要舉措之一，目的是通過貧困人口的易地搬遷打破“貧困—環(huán)境惡化—再貧困”的惡性循環(huán)，實現(xiàn)搬遷群眾脫貧致富和遷出地生態(tài)環(huán)境改善的雙重目標(biāo)，這與我國促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、建設(shè)環(huán)境友好型社會、實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興等重大戰(zhàn)略目標(biāo)是一致的。2017年6月23日，習(xí)近平總書記在山西太原主持召開深度貧困地區(qū)脫貧攻堅座談會上指出，對居住在自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱、生存條件惡劣等“一方水土養(yǎng)活不了一方人”深度貧困地區(qū)的貧困群眾實施易地搬遷工程，是解決深度貧困的好辦法。易地扶貧搬遷通過“挪窮窩”“換窮業(yè)”“拔窮根”，已經(jīng)成為我國精準(zhǔn)扶貧重要方略之一[1]。

易地移民搬遷與國外理論研究中的環(huán)境移民、生態(tài)移民含義既有聯(lián)系又有本質(zhì)區(qū)別，是極具中國特色的政府主導(dǎo)型扶貧模式。我國學(xué)者對于易地移民搬遷的研究主要集中在4個方面：一是對易地移民搬遷的政策演進(jìn)、機制體系、減貧效果的分析：如翟紹果等人梳理了易地搬遷政策的演進(jìn)過程并提出其創(chuàng)新路徑[2];白永秀等人構(gòu)建了易地扶貧搬遷機制體系[3];李聰認(rèn)為易地移民搬遷可使貧困群體的經(jīng)濟(jì)、社會、文化資本在新的生存空間整合重置，有效降低農(nóng)戶貧困脆弱性[4];邰秀軍等人認(rèn)為集中但不連片的安置方式將更有利于貧困戶減貧脫貧[5]。二是對搬遷戶的識別、意愿、貧困類型等的研究：如殷浩棟等人構(gòu)建了扶貧搬遷戶識別的多維指標(biāo)體系[6];時鵬等人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)理性是農(nóng)戶搬遷的主要動機[7];劉偉等人證明了確定搬遷農(nóng)戶的貧困成因和類型有助于建立精準(zhǔn)扶貧工作機制[8]。三是對搬遷后農(nóng)戶生計問題的研究;黎潔分析了影響搬遷農(nóng)戶生計恢復(fù)力的主要因素[9];金梅、汪磊、徐錫廣等分別從不同的角度研究了易地移民搬遷對農(nóng)戶生計資本的影響[10-12]。四是對易地扶貧搬遷政策的執(zhí)行、實踐難點、后果等的研究：如何得桂提出易地移民搬遷政策執(zhí)行存在偏差，應(yīng)盡快完善制度建設(shè)以提升政策執(zhí)行力[13];周恩宇等認(rèn)為現(xiàn)階段扶貧搬遷在操作上忽視了搬遷戶社會融入和社會文化治理問題[14];王宏新提出易地移民搬遷政策應(yīng)加強科學(xué)評估，更加重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)、更好地處理短期與長期的關(guān)系[15]。

已有研究為本文的分析提供了理論基礎(chǔ)與方法借鑒，本文基于西北地區(qū)易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的背景及成果，分析其現(xiàn)階段面臨的難點。西北地區(qū)位于我國西北內(nèi)陸，地形多為山地、盆地、沙漠和戈壁，其特殊的自然地理特征導(dǎo)致大部分地區(qū)不適宜人口居住且極易滋生貧困，形成較多的深度貧困區(qū)。截至2018年底，西北地區(qū)貧困人口總數(shù)263.56萬人，在全國1 660萬貧困人口中占比15.88%，且陜西、寧夏、新疆、青海、甘肅的貧困發(fā)生率分別為3.2%、3%、6.51%、2.5%和5.6%，均遠(yuǎn)高于全國1.7%的平均水平。面對艱巨的脫貧攻堅任務(wù)，西北地區(qū)亟需尋求更有效的脫貧方式，在深度貧困區(qū)開展原地傳統(tǒng)方式的扶貧工作難度很大且效果不顯著，脫貧后極易返貧，因此，易地移民搬遷工程成為深度貧困人口脫貧的必然選擇。

二、西北地區(qū)實施易地移民搬遷精準(zhǔn)脫貧取得的成效

西北貧困地區(qū)與生態(tài)脆弱區(qū)在地理上高度重合，西北地區(qū)較早開始探索通過易地移民搬遷方式來改善貧困人口生存、生活、生產(chǎn)條件，其移民搬遷大致分為3個階段：第一階段（1949-1980）為計劃經(jīng)濟(jì)時期人口遷移，在國家開發(fā)大西北的號召下，有計劃、有組織的人口遷入，主要表現(xiàn)為大批青壯年從東部省份遷入大西北。第二階段（1981-2011）對自然災(zāi)害頻發(fā)、生態(tài)環(huán)境脆弱的縣域進(jìn)行區(qū)域性避災(zāi)移民搬遷和生態(tài)移民搬遷。如：青海省三江源藏區(qū)生態(tài)移民工程;甘肅省古浪縣15萬人搬遷安置工程及民勤綠洲生態(tài)移民工程;寧夏吊莊移民及中部干旱帶縣內(nèi)生態(tài)移民工程;新疆克孜勒蘇柯爾克孜自治州扶貧移民搬遷工程等。第三階段（2012至今）為瞄準(zhǔn)貧困戶的精準(zhǔn)扶貧易地移民搬遷，將易地移民搬遷作為精準(zhǔn)扶貧的重要手段之一，對滿足搬遷條件的貧困戶或貧困村實行易地搬遷，既改善了貧困地區(qū)居民的生產(chǎn)生活條件，幫助他們實現(xiàn)脫貧致富，又有效遏制了遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢，形成脫貧致富與生態(tài)保護(hù)良性互動的效果。

陜西南部地區(qū)（也稱陜南，包括漢中市、安康市、商洛市三市）地處秦嶺巴山腹地，脆弱的地質(zhì)環(huán)境和復(fù)雜的地形使當(dāng)?shù)鼐用耖L期遭受洪水和地質(zhì)災(zāi)害的威脅。1983年7月31日，陜西安康遭受的洪水災(zāi)害導(dǎo)致870人死亡，經(jīng)濟(jì)損失4.01億元。為減輕地質(zhì)及洪水災(zāi)害帶來的危害，陜西展開以避災(zāi)減貧為特色的易地移民搬遷工作，于2011年啟動了備受矚目的大規(guī)模避災(zāi)扶貧移民搬遷工程，計劃在地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)的安康、漢中、商洛三市搬遷居民240萬人，使陜南貧困群眾搬離地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)區(qū)和生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，打破“受災(zāi)-重建-再受災(zāi)”的惡性循環(huán)，為秦巴山區(qū)深度貧困地區(qū)人民群眾脫貧打下基礎(chǔ)。截至2018年底，陜西省共完成266.7萬建檔立卡貧困人口的移民搬遷工作，易地搬遷脫貧成效為五?。▍^(qū)）之最。甘肅省通過易地移民搬遷實現(xiàn)113.48萬人脫貧，寧夏、青海、新疆也都順利完成“十二五”規(guī)劃的移民搬遷工作，為“十三五”全面加快開展易地移民搬遷工作奠定了良好基礎(chǔ)，為精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的開展助力，見表1、表2。

“易地扶貧搬遷脫貧一批”作為“五個一批”脫貧攻堅措施的重要組成部分，它的開展使西北地區(qū)精準(zhǔn)脫貧工作成效顯著。至2018年底，西北地區(qū)累計脫貧1 230.44萬人，農(nóng)村貧困人口規(guī)模大大縮小，貧困發(fā)生率大幅下降。其中陜西省累計脫貧418.5萬人，甘肅省累計脫貧478.6萬人（見圖1），貧困發(fā)生率由2012年的17.5%、28.5%分別降至2018年的3.2%和5.6%（見圖2），均實現(xiàn)2/3以上建檔立卡貧困戶順利脫貧。

西北地區(qū)農(nóng)村貧困發(fā)生率下降速度快于全國平均速度，但由于貧困面廣，貧困程度深，截止2018年底，各省的貧困發(fā)生率仍高于全國平均水平，脫貧任務(wù)依然十分艱巨。2011-2017年，西北地區(qū)易地移民搬遷采取集中安置為主、分散安置為輔的安置方式，累計搬遷貧困人口418.31萬人，使深度貧困人口過上了“挪窮窩、移窮業(yè)、斷窮根”的生活。搬遷安置實行“五靠近”原則（即靠近中心村、靠近集鎮(zhèn)、靠近生態(tài)旅游區(qū)、靠近產(chǎn)業(yè)園區(qū)、靠近城區(qū)），通過逐步完善遷入地基礎(chǔ)設(shè)施以及扶貧產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的實施，增收體系的建立，社會保障的落實，農(nóng)村居民的人均可支配收入實現(xiàn)大幅度增長。其中新疆維吾爾自治區(qū)農(nóng)村居民人均可支配收入增長最快，年均增長達(dá)到930元，是西北地區(qū)中首個農(nóng)村居民人均可支配收入超過1萬元的省份。精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧工作的開展推動西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，寧夏、陜西農(nóng)村居民人均可支配收入年均增長速度均超過900元，青海、甘肅農(nóng)村居民人均可支配收入年均增速稍緩，分別為819元和716元（見表3）。農(nóng)村人均可支配收入的快速上漲說明西北地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作成效顯著。

雖然西北地區(qū)農(nóng)村居民人均收入大幅增長，但與全國平均水平相比差距依然顯著。全國農(nóng)村居民人均可支配收入于2014年突破1萬元，而西北地區(qū)直至2016年只有新疆突破萬元，且全國農(nóng)村居民人均可支配收入增速為1 117元（見表3），遠(yuǎn)高于西北地區(qū)增長速度。說明西北地區(qū)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍落后于全國平均水平，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的任務(wù)依然十分艱巨，因此要不斷克服易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的難點，因時因地施策，推動西北地區(qū)貧困群眾與全國人民一道邁入小康社會。

三、西北地區(qū)易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧面臨的難點

習(xí)近平總書記精準(zhǔn)扶貧思想要求在精準(zhǔn)扶貧上做到“六個精準(zhǔn)”，即扶持對象精準(zhǔn)、項目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。西北地區(qū)復(fù)雜的地理環(huán)境和龐大的貧困人口使精準(zhǔn)扶貧下的易地移民搬遷之路漫長而困難，數(shù)量大而任務(wù)艱巨。本文分別從識別、環(huán)境、項目、資金、體制、心理等不同角度進(jìn)行分析，剖析當(dāng)前西北地區(qū)易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的難點。

（一）貧困人口精準(zhǔn)識別難

扶貧對象精準(zhǔn)意味著扶貧工作不能僅停留在貧困縣、貧困村的識別和幫扶上，需要對農(nóng)村地區(qū)開展全面深入細(xì)致的調(diào)研工作，要求準(zhǔn)確識別每一個貧困戶、貧困個體的貧困程度和致貧原因，為精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)施策奠定基礎(chǔ)。但西北貧困地區(qū)自然地理環(huán)境較惡劣，生態(tài)環(huán)境脆弱，交通不便，使得貧困人口精準(zhǔn)識別工作難度加大。部分貧困地區(qū)為少數(shù)民族聚集區(qū)，有獨特的民族文化、生活習(xí)慣和居住習(xí)慣，更加為精準(zhǔn)識別增加難度[16]。青海、新疆等地農(nóng)村居民居住較為分散，游牧民族居無定所，導(dǎo)致貧困測量成本大大增加，降低了可操作性，且部分地區(qū)臨界貧困戶（邊緣貧困戶）較多，成為貧困人口精準(zhǔn)識別的難點。

過去貧困人口的識別認(rèn)定是由村干部上報至鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，再逐級上報至縣、市，這樣的識別存在較多難題。一是賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村干部較大權(quán)利，極易產(chǎn)生弄虛作假，為獲取扶貧補貼將貧困名額給親友的現(xiàn)象，導(dǎo)致真正貧困人口被排除在外，產(chǎn)生虛假識別。二是層層上報時滯較長，每一級需要再統(tǒng)計整理，耗費大量人力、物力、財力，貧困人口的識別認(rèn)定快則3個月，慢的甚至半年以上。三是貧困的識別標(biāo)準(zhǔn)過于單一，對于沒有工作，以務(wù)農(nóng)、養(yǎng)殖、賣菜為生的貧困戶，其收入難以核準(zhǔn)。四是雖然建立了貧困戶檔案，但精準(zhǔn)識別依然缺乏全面性、連續(xù)性，缺乏動態(tài)管理。

（二）區(qū)位環(huán)境改變難

易地移民搬遷旨在消除貧困和防止生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，以可持續(xù)發(fā)展為基本原則，要考察安置地的資源環(huán)境承受力，并據(jù)此確定安置規(guī)模和進(jìn)度[1]。但西北地區(qū)獨特的地理區(qū)位環(huán)境和多民族聚居的特點，使移民搬遷面臨諸多困難。一是西北地區(qū)深居內(nèi)陸，土地面積大，但多為高原、山地和荒漠，且氣候干旱，降雨量少，風(fēng)沙大，荒漠化問題嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱、土地承載力較差的現(xiàn)狀使得可供選擇的大規(guī)模移民安置區(qū)較少。二是高寒山區(qū)、草原地區(qū)、偏遠(yuǎn)城鎮(zhèn)和村莊的居民較少，居住分散，在這些地區(qū)修建電力、公路、學(xué)校的成本太高且不具有規(guī)模效應(yīng)，導(dǎo)致這些地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不完善，居民吃水、用電、出行十分困難，且居民都依賴農(nóng)、牧業(yè)生存，維持生計的方式較單一。三是少數(shù)民族聚居地區(qū)實行民族區(qū)域自治制度，各民族的文化、風(fēng)俗、生活習(xí)慣存在較大差異，文化融合較難，這使得移民搬遷安置工作后的各項融合更加困難。自然地理環(huán)境無法改變，生態(tài)環(huán)境的修復(fù)也是一項長期工程，基本公共服務(wù)供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的資金、人力、物力的支持，這些都成為易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的難點。

（三）貧困成因多、程度深

落后的生活條件和思想意識使部分貧困戶陷入貧窮的死循環(huán)，難以改變現(xiàn)狀。一是西北貧困地區(qū)的生產(chǎn)生活條件較為惡劣，部分地區(qū)飲水困難且水質(zhì)酸性或堿性偏高，缺乏微量元素，導(dǎo)致地方病頻發(fā)。村鎮(zhèn)醫(yī)療條件的落后和居民生理健康知識的缺乏，使小病不治拖成大病，進(jìn)一步增加了因病致貧的概率，造成一人生病全家貧窮的局面。二是大多數(shù)貧困家庭的收入來源單一，主要依賴農(nóng)作物種植或畜牧業(yè)，而農(nóng)業(yè)易受氣候等自然災(zāi)害的影響，畜牧業(yè)易受疫情的危害，加劇了收入的不穩(wěn)定。同時，家庭成員受教育程度較低，致使他們對新生事物的接受能力較差，先進(jìn)的農(nóng)用設(shè)備不會操作，新的養(yǎng)殖技術(shù)無法快速掌握，逐漸陷入貧窮的死循環(huán)。三是部分家庭觀念落后，承襲養(yǎng)兒防老觀念，生育小孩多達(dá)四五個，父母一方為照顧子女無法外出工作，直接減少了家庭的有效勞動力，且供養(yǎng)較多子女上學(xué)讀書的花銷增大，導(dǎo)致因?qū)W致貧的概率加大。四是一些貧困家庭地處偏遠(yuǎn)地區(qū)，歷代貧窮，早已習(xí)慣了貧困的生活，懶于改變現(xiàn)狀，既不愿外出打工，也不愿付出更多的勞動，而是等待政府救濟(jì)，靠政府補助金勉強維持生活，即“依著門框閑抽煙，等著別人送小康”，陷入貧困陷阱。這些因病因?qū)W因懶致貧的貧困戶，也成為易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧進(jìn)程中的一大難點。

（四）項目供給不平衡之難

扶貧項目供給應(yīng)順應(yīng)精準(zhǔn)扶貧的要求，根據(jù)貧困縣（區(qū)、村）的貧困程度、致貧原因、貧困特性以及各扶貧項目的特點，瞄準(zhǔn)精準(zhǔn)識別的目標(biāo)靶向，因地制宜的提供扶貧支持項目。但實際的項目供給過程存在四大難點：一是許多特困村缺乏扶貧項目實施需要的配套資金及基礎(chǔ)設(shè)施，導(dǎo)致項目執(zhí)行能力較差，在扶貧項目申請中往往無法成功，項目反而流向那些相對不貧困的村莊，造成扶貧項目并未使極度貧困地區(qū)受惠的現(xiàn)象[17]。二是地方政府向貧困縣（區(qū)）提供統(tǒng)一的易地搬遷扶貧開發(fā)項目，并未充分考察各地方差異化的致貧原因、資源環(huán)境條件、人口因素等，扶貧項目的統(tǒng)一化致使其不符合貧困地的真實需求，造成項目供需不平衡、不匹配現(xiàn)象。三是項目執(zhí)行只注重短期利益和局部問題，缺乏全局性和可持續(xù)性。地方政府關(guān)注短期的政績和績效，不考慮易地搬遷扶貧項目的長期效果以及貧困戶是否能持續(xù)受益，導(dǎo)致項目未能發(fā)揮出應(yīng)有的功能，貧困農(nóng)戶脫貧又返貧的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。四是易地移民搬遷項目需要各部門協(xié)作才能完成，遷入地的住房、就業(yè)、教育、養(yǎng)老等民生問題需要提前規(guī)劃解決，但項目實施過程中各部門缺乏協(xié)調(diào)合作，影響項目正常運行。

（五）扶貧資金整合使用難

扶貧資金的大量需求與資金供給不足的矛盾成為易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧的難點之一。一是易地搬遷項目需要中央和省級資金投入、地方政府資金投入、搬遷農(nóng)戶資金投入配套才能完成，但地方政府資金受財政收入所限投入不足，農(nóng)戶又不愿自行出資搬遷的現(xiàn)狀，使得易地搬遷項目無法正常運轉(zhuǎn)。二是部分地區(qū)扶貧專項資金不足，難以滿足各貧困縣、鄉(xiāng)、村對扶貧資金的需要，就向各貧困村平均分配現(xiàn)有扶貧資金，這嚴(yán)重違背了精準(zhǔn)扶貧的原則。三是西北地區(qū)金融扶貧起步較晚，惡劣的自然條件，較差的基礎(chǔ)設(shè)施，不合理的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以及地方政府認(rèn)識不足，使得針對西北貧困地區(qū)的金融服務(wù)和金融產(chǎn)品較少，很多扶貧項目無法得到金融機構(gòu)的支持，造成扶貧資金全靠國家財政的現(xiàn)象。四是各扶貧單位各自為政，將現(xiàn)有扶貧資金亂撒胡椒面，未能充分整合利用，大大降低了扶貧資金的使用效率，貧困群眾的受益也大打折扣。

（六）體制機制創(chuàng)新難

常規(guī)的扶貧機制和手段在脫貧攻堅階段恐難奏效，且逐漸暴露出諸如脫貧群眾返貧，扶貧項目或資金受限較多，只注重扶貧短期效益，扶貧資源瞄準(zhǔn)偏離等問題，創(chuàng)新出更科學(xué)、更高效、更可持續(xù)的精準(zhǔn)扶貧體制機制，成為西北地區(qū)易地搬遷扶貧工作的難點。一是扶貧工作以政府主導(dǎo)為主，由各級政府扶貧辦和地方扶貧工作小組負(fù)責(zé)，其他政府部門、社會組織和地方私營企業(yè)參與度不高，缺乏多方合作協(xié)調(diào)，導(dǎo)致扶貧工作形不成合力，降低了扶貧效率。二是在政績考核體系的壓力下，扶貧工作人員在開展工作時將注意力放在貧困指標(biāo)數(shù)據(jù)的變化上，只注重短期內(nèi)給錢、給物，使貧困人口數(shù)量快速減少和貧困發(fā)生率大幅下降，忽略了對貧困群體脫貧能力的培養(yǎng)，更沒有為其制定中、長期脫貧規(guī)劃，導(dǎo)致暫時性脫貧。三是貧困治理本身是一項包含人口學(xué)、社會學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、生態(tài)學(xué)等多學(xué)科，有自身動態(tài)演變規(guī)律的學(xué)科，且其理論性、實踐性很強，又具有地域特征，極難把握。西北貧困地區(qū)缺乏城市與農(nóng)村的人才流動機制，專業(yè)的扶貧機構(gòu)和相關(guān)人才十分稀缺，短時間內(nèi)要做到因地制宜的創(chuàng)新扶貧體制機制，仍需不斷攻克難關(guān)。

（七）貧困戶脫貧主動性不足

部分易地搬遷貧困戶在政府的幫助下脫貧，后又返貧，逐漸陷入持久貧困的惡性循環(huán)狀態(tài)。這一現(xiàn)象與政府扶貧政策的可持續(xù)性不足有關(guān)，但根本原因是貧困戶自身脫貧內(nèi)生性不足。一是易地搬遷貧困戶在搬遷前主要從事農(nóng)作物種植或畜牧業(yè)，搬遷后家庭耕地?fù)碛辛看蟠鬁p少或新的生活環(huán)境不適宜繼續(xù)從事畜牧養(yǎng)殖，但其務(wù)農(nóng)的思想觀念難以轉(zhuǎn)變，不愿到附近工廠打工，僅依靠農(nóng)業(yè)生存使他們很快又陷入貧困狀態(tài)。二是易地搬遷戶往往對安置地生活條件和工資水平期望太高，當(dāng)現(xiàn)實條件無法滿足期望時，他們經(jīng)常放棄工作機會，靠政府補助金生活。三是易地搬遷貧困戶受教育程度普遍較低，對知識獲取能力差，且對政府組織的就業(yè)培訓(xùn)和專業(yè)技能培訓(xùn)參與積極性不高[18]。沒有專業(yè)知識和專業(yè)技能使得他們在勞工市場上處于劣勢，只能從事一些技術(shù)含量低且收入較低的工作，不利于長期脫貧。四是習(xí)慣于貧困生活狀態(tài)的貧困戶甚至不認(rèn)為自己貧困，沒有擺脫貧困的欲望和能力，缺乏脫貧的志氣，坦然接受政府的救助和資金補貼。這種落后的思想意識使貧困戶很難真正擺脫貧困，呈現(xiàn)出脫貧主動性不足的難點。

四、西北地區(qū)易地移民搬遷實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧脫貧的路徑選擇

易地移民搬遷精準(zhǔn)扶貧是一項浩大的工程，需要多方合力產(chǎn)生凝聚力，才能使搬遷地實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)環(huán)境改善、人居水平提高、生活富裕等目標(biāo)。在國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的指引下，提高貧困識別精準(zhǔn)度、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式、優(yōu)化扶貧項目供給、完善公共服務(wù)供給等是西北地區(qū)實現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的主要實施路徑。

（一）提高貧困人口識別精準(zhǔn)度

首先要采用群眾票選的方法識別真正的貧困戶，并進(jìn)行公示公告。貧困村、貧困戶的識別標(biāo)準(zhǔn)要向社會公開，貧困戶的收入水平、致貧原因等檔案資料要在村中公開，接受村民監(jiān)督。各級政府扶貧辦設(shè)立電話監(jiān)督專線，將監(jiān)督電話在扶貧辦官網(wǎng)及各村公示，為群眾舉報虛假貧困識別提供便捷途徑。不斷強化村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣（區(qū)）三級公示制度，確保貧困識別結(jié)果公平、公開、公正。

目前西北地區(qū)扶貧信息化程度較低，還未完全實現(xiàn)實時報送數(shù)據(jù)、快速在線審核、迅速匯總數(shù)據(jù)、實時更新數(shù)據(jù)和網(wǎng)絡(luò)查詢，無法做到扶貧資金使用動態(tài)監(jiān)管和扶貧信息即時公開。西北地區(qū)亟需建立基層扶貧信息共享平臺，完善扶貧監(jiān)測體系，逐步實現(xiàn)扶貧工作的信息化管理。要求每一個或兩個貧困村有一名扶貧信息管理員，專職負(fù)責(zé)扶貧、脫貧、返貧信息的采集、整理、上傳和分析，確保信息及時、準(zhǔn)確錄入扶貧監(jiān)測系統(tǒng)并定期更新。扶貧辦在扶貧信息共享平臺可快速查詢各縣、各村、各戶的詳細(xì)貧困信息，無需層層上報，既縮短識別時滯，又提高識別精確性。扶貧信息共享平臺要向全社會開放，群眾可快速查詢、了解扶貧動態(tài)，做好監(jiān)督工作。

在建立基層扶貧信息共享平臺的基礎(chǔ)上，扶貧信息管理員要充分發(fā)揮作用，及時網(wǎng)絡(luò)錄入、更新建檔立卡貧困戶信息，實現(xiàn)扶貧監(jiān)測的動態(tài)管理，精準(zhǔn)識別貧困人口。對于無固定工資收入的農(nóng)戶，要采用多指標(biāo)考察體系評定其貧困狀況，提高識別精準(zhǔn)度。首先考察評定對象的耕地面積、農(nóng)作物種植情況、經(jīng)濟(jì)作物種植面積等，依據(jù)農(nóng)產(chǎn)品市場價格估算其年收入。其次根據(jù)考察對象的住房條件（住房面積、房齡、裝修），家電擁有量，主要交通工具等來估計其經(jīng)濟(jì)實力。然后了解考察對象的年齡、身體健康狀況、學(xué)歷等，判斷其是否擁有務(wù)工能力及務(wù)工可能所得收入。最后詢問考察對象支出情況，日常生活支出、養(yǎng)老支出、醫(yī)療支出、下一代教育支出等，估算其年支出。根據(jù)各項指標(biāo)綜合評定考察對象是否貧困、貧困程度及致貧原因，切實提高貧困識別精準(zhǔn)度。

（二）創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)扶貧模式

產(chǎn)業(yè)扶貧作為當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧方略的重點，已成為各地政府扶貧的重要手段之一。地方政府應(yīng)根據(jù)市場運行規(guī)律，制定客觀可行的區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并在實踐中不斷探索、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧模式，實現(xiàn)企業(yè)獲利和貧困戶獲益的雙重目標(biāo)。優(yōu)化“公司+基地+農(nóng)戶”“公司+合作社+農(nóng)戶”“合作社+貧困戶”“黨支部+合作社+貧困戶”等產(chǎn)業(yè)扶貧直接帶動模式。要依托當(dāng)?shù)刈杂匈Y源，選擇適合本地區(qū)發(fā)展、具有比較優(yōu)勢和長遠(yuǎn)市場發(fā)展?jié)摿Φ奶厣a(chǎn)業(yè)，并通過扶貧優(yōu)惠政策吸引該產(chǎn)業(yè)內(nèi)實力較強的企業(yè)參與產(chǎn)業(yè)扶貧。如恒大集團(tuán)在貴州大方縣易地搬遷與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，創(chuàng)新出搬遷點配套產(chǎn)業(yè)模式[19]。政府財政扶貧資金用于建設(shè)生產(chǎn)基地，企業(yè)負(fù)責(zé)提供技術(shù)指導(dǎo)、產(chǎn)品深加工及銷售，各貧困村成立的合作社負(fù)責(zé)管理、培訓(xùn)、后勤等服務(wù)，各司其職，通力合作，既降低企業(yè)生產(chǎn)成本，又為貧困戶提供就業(yè)機會，能夠充分調(diào)動三者生產(chǎn)積極性，實現(xiàn)共同發(fā)展。

學(xué)習(xí)貴州六盤水“三變機制”改革，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧資產(chǎn)收益模式。將財政扶貧資金、村集體資金資產(chǎn)和農(nóng)戶自持的土地、資金、勞動力等生產(chǎn)要素整合盤活，入股合作社或企業(yè)，以定期取得分紅，獲得穩(wěn)定資產(chǎn)收益，壯大集體經(jīng)濟(jì)[20]。其中，資源入股要依托產(chǎn)權(quán)制度改革，如實行土地流轉(zhuǎn)制度，允許農(nóng)戶轉(zhuǎn)讓、出租土地、森林等資源的使用權(quán)，轉(zhuǎn)換為企業(yè)股權(quán)，既減少生產(chǎn)經(jīng)營成本，又提高資源整合使用效率，拓寬貧困人口增收渠道，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

發(fā)展勞動密集型農(nóng)業(yè)、牧業(yè)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧就業(yè)創(chuàng)業(yè)模式。改變低附加值農(nóng)產(chǎn)品直接出售的方式，大力發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，依托企業(yè)實現(xiàn)特色農(nóng)產(chǎn)品原產(chǎn)地深加工，既延長農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)鏈，提高其附加值，又提供大量就業(yè)崗位，幫助有勞動能力的貧困戶實現(xiàn)脫貧。同時，出臺優(yōu)惠政策吸引青年勞動力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和現(xiàn)代物流將特色農(nóng)副產(chǎn)品和地方傳統(tǒng)手工藝品出售出去，形成生產(chǎn)-加工-包裝-銷售的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，推動貧困村向小康村轉(zhuǎn)變。

切實結(jié)合各貧困村實際情況及需求，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)扶貧混合帶動模式。由于各貧困村人口年齡結(jié)構(gòu)不同，受教育程度不同，擁有的資源稟賦差異明顯，所以固定產(chǎn)業(yè)扶貧模式的照搬不可行[21]。產(chǎn)業(yè)扶貧并不局限于某一種模式，要切實根據(jù)農(nóng)戶、企業(yè)、政府所能提供的資源及其需求，把多種模式結(jié)合使用，因地制宜地探索出適合各地的產(chǎn)業(yè)扶貧機制和模式。

（三）優(yōu)化扶貧項目供給

針對西北地區(qū)扶貧項目供給不平衡的矛盾，要遵循項目運行邏輯，逐步完善。首先要實現(xiàn)扶貧項目申請、確立、實施、評估各個環(huán)節(jié)的透明化，以便加強監(jiān)管。在扶貧項目的分配過程中，必須把貧困程度作為首要考慮指標(biāo)，加大對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、集中連片貧困地區(qū)的項目投入力度，對項目執(zhí)行力較差的特困地區(qū)，更要加大幫扶力度，對項目實施全程跟蹤指導(dǎo)，及時提供幫助。要減少項目申請過程中各種不合理的限制條件，為貧困地區(qū)申請扶貧項目掃清障礙，將寶貴的項目資源投入到最需要的地區(qū)。

扶貧項目的一致化和平均分配極易產(chǎn)生項目實施效果不佳、貧困地區(qū)未能真正受益等現(xiàn)象。扶貧項目供給要充分考察需求地的致貧原因、資源環(huán)境條件和人口結(jié)構(gòu)特點，設(shè)計出適合需求地的差異化扶貧項目，使扶貧項目的各項功能得到有效發(fā)揮。鼓勵貧困群眾積極參與扶貧項目設(shè)計，廣泛采納合理建議，使扶貧項目更好地反映貧困群眾最真實、最迫切的利益訴求，滿足貧困戶異質(zhì)性、多元化的需求。提高地方政府扶貧積極性，強化其治理能力，鼓勵基層政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H需求設(shè)計一套行之有效的項目，交上級政府評估審批，克服扶貧項目供需不平衡的矛盾。

扶貧項目的設(shè)計和實施要站在全局角度，更加注重扶貧的長期效益，強調(diào)扶貧開發(fā)的可持續(xù)性。優(yōu)化地方政府政績考核機制，綜合考評扶貧項目的實施效果、持續(xù)性及后期維護(hù)情況，更加關(guān)注貧困人口脫貧質(zhì)量;建立扶貧項目責(zé)任機制，對于荒廢的扶貧項目，要尋找其原因，追究項目負(fù)責(zé)人責(zé)任，杜絕扶貧項目無故終止、扶貧資金浪費現(xiàn)象;制定扶貧項目維護(hù)機制，對于已經(jīng)完成的項目，要跟蹤觀察，做好后期維護(hù)工作，及時給予政策、資金方面的幫助，鞏固已有扶貧成果，減少貧困戶脫貧又返貧現(xiàn)象。

（四）加大金融扶貧支持力度

在西北貧困地區(qū)建立金融扶貧工程，加大金融扶貧支持力度，拓寬扶貧資金來源渠道，促進(jìn)易地扶貧搬遷項目正常運轉(zhuǎn)。政府要鼓勵、引導(dǎo)金融機構(gòu)擴(kuò)大在貧困地區(qū)的網(wǎng)點布局，強化農(nóng)村地區(qū)網(wǎng)點營業(yè)能力，加大貧困地區(qū)資金有效供給。金融機構(gòu)要逐步健全金融功能體系，依據(jù)西北貧困地區(qū)和貧困人口特點多元化金融業(yè)務(wù)，借“三權(quán)分置”改革契機，加大宅基地抵押貸款力度，為貧困地區(qū)注入發(fā)展所需資金;同時創(chuàng)新大病醫(yī)療保險、農(nóng)業(yè)保險、創(chuàng)業(yè)保險等產(chǎn)品，降低農(nóng)戶經(jīng)營風(fēng)險，積極助力脫貧攻堅。

針對亟需易地搬遷又無資金搬遷的貧困戶，金融機構(gòu)要開放綠色扶貧通道，應(yīng)用村民互保、小組聯(lián)保制度向貧困戶發(fā)放小額信用貸款，既簡化貧困戶貸款審批手續(xù)，又降低金融機構(gòu)貸款風(fēng)險，助推搬遷工作順利開展。貧困地區(qū)中小企業(yè)的健康發(fā)展，既能為貧困人口提供更多就業(yè)機會，又能引導(dǎo)、帶動貧困人口脫貧，提高貧困人口自我發(fā)展能力，打破貧困的惡性循環(huán)。因此，在創(chuàng)新滿足貧困人口需求的金融產(chǎn)品的同時，金融機構(gòu)更要扶持貧困地區(qū)中小企業(yè)及農(nóng)村合作社的發(fā)展，滿足其融資需求，為推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展、建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)提供資金支持。

整合各類扶貧資金，規(guī)范扶貧資金使用方法，拓寬精準(zhǔn)扶貧資金來源渠道，實現(xiàn)財政政策與金融政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。各類扶貧項目資金要形成合理，資金使用明細(xì)公開化，建立精準(zhǔn)扶貧投融資體系，克服扶貧項目實施后期資金不足的難點。地方政府要優(yōu)化財政稅收政策，大力支持金融機構(gòu)扶貧，通過稅收優(yōu)惠、補貼等政策降低金融機構(gòu)扶貧成本，提高其投資西北貧困地區(qū)的積極性。

（五）完善基本公共服務(wù)供給

自然地理區(qū)位環(huán)境在短時間內(nèi)無法改變，西北地區(qū)應(yīng)通過加大基本公共服務(wù)供給，加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)來逐步改善人民生存生活環(huán)境，克服精準(zhǔn)扶貧障礙。對于居住在深山區(qū)、干旱區(qū)、沙漠化嚴(yán)重地區(qū)、生態(tài)環(huán)境脆弱地區(qū)等有安全隱患地區(qū)的農(nóng)戶及貧困戶，要與其充分溝通協(xié)商，在合理規(guī)劃布局的基礎(chǔ)上實現(xiàn)移民搬遷。

為更好的改善移民戶的交通、醫(yī)療、教育條件，要相對集中的安置移民搬遷戶，通過建設(shè)易地搬遷移民新村，向農(nóng)戶提供集中的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品供給。這種集中管理的社區(qū)化發(fā)展模式，既能提高搬遷戶的獲得感，又能減少資源的浪費。政府要在加大易地搬遷基本公共服務(wù)供給的同時，允許社會資本參與，最大化供給總量，并提高農(nóng)村公共服務(wù)供給比重，改善農(nóng)村居民基本生活條件。建立合理、安全、便捷的農(nóng)村道路體系，打破貧困偏遠(yuǎn)地區(qū)與外界的交通障礙，使農(nóng)民生產(chǎn)的糧食、蔬菜、水果、肉蛋奶可以“走出去”，提高其收入水平。同時要加快自來水管道建設(shè)，讓村民喝上放心水;提高農(nóng)村電網(wǎng)覆蓋率，做到村村通電，戶戶可用家電;加快寬帶網(wǎng)建設(shè)，讓村民用上互聯(lián)網(wǎng);加快醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)點建設(shè)，解決村民看病難問題;提高農(nóng)村地區(qū)基本公共醫(yī)療保險覆蓋率，逐步降低因病致貧的比重;提高教育供給在公共服務(wù)供給中所占比重，充分發(fā)揮教育在易地搬遷脫貧中的積極作用，提高貧困地區(qū)人口的脫貧能力。

（六）創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧體制機制

創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧體制機制，要脫離常規(guī)扶貧機制和扶貧手段的限制，立足西北地區(qū)脫貧現(xiàn)狀，不斷優(yōu)化扶貧政策體系，努力克服以往扶貧工作開展后暴露出的各種問題。首先要根據(jù)各貧困縣、鄉(xiāng)、村的實際情況制定短期、中期、長期同時進(jìn)行、相互配合的脫貧規(guī)劃，杜絕暫時性脫貧。短期內(nèi)，通過政策支持、資金補貼、金融服務(wù)、社會保障等方式，支持宜搬者搬遷、引導(dǎo)有勞動能力者致富、為喪失勞動能力者提供生活保障，為貧困農(nóng)牧民提供實現(xiàn)脫貧必要的外部條件。中期內(nèi)，通過制定符合貧困群體利益的經(jīng)濟(jì)增長政策，建立資源開發(fā)收益共享機制，依托合作社和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)以入股、增加就業(yè)等方式，拓寬貧困戶增收路徑，建立起可以長期發(fā)展較為穩(wěn)固的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。長期內(nèi)，通過加強貧困地區(qū)基礎(chǔ)教育建設(shè)，支持貧困家庭子女完成高等教育，提高貧困家庭長久脫貧能力，杜絕貧困的代際傳遞;同時政府引導(dǎo)各職業(yè)技校開放貧困戶技能培訓(xùn)綠色通道，使擁有一技之長的貧困戶永久脫貧。

創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧體制機制，推動西北地區(qū)農(nóng)、牧業(yè)走合作化生產(chǎn)之路。學(xué)習(xí)貴州安順塘約村——通過走合作化生產(chǎn)道路僅用兩年時間就自主脫貧的經(jīng)驗，改革一家一戶分散生產(chǎn)經(jīng)營的方式，從建立農(nóng)村生產(chǎn)合作社開始，向集約化農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有效提高貧困戶自主脫貧能力。嘗試以村或以鄉(xiāng)為單位走合作化道路，強化合作社談判地位和力量，既能以更低廉的價格買到質(zhì)量更高的種子、化肥、農(nóng)藥等生產(chǎn)資料，又能以更高的價格統(tǒng)一銷售農(nóng)副產(chǎn)品，大幅提高貧困戶收入，同時有利于貧困地區(qū)水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田和牧場的改造等基礎(chǔ)設(shè)施的改善。農(nóng)業(yè)合作化可以降低“谷賤傷農(nóng)”的生產(chǎn)風(fēng)險，也更容易得到國家政策支持和金融機構(gòu)資金支持，通過這種形式將農(nóng)牧民組織起來，有效提高其脫貧致富的能力和動力[22]。

（七）開展物質(zhì)貧困、精神貧困雙扶持

習(xí)近平總書記在中央政治局第三十九次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)：“要注重扶貧同扶志、扶智相結(jié)合，把貧困群眾積極性和主動性充分調(diào)動起來，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚自力更生精神，激發(fā)改變貧困面貌的干勁和決心，靠自己的努力改變命運。”當(dāng)前，我國扶貧工作已進(jìn)入沖刺階段，為打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，實現(xiàn)貧困群眾永久脫貧，必須打破物質(zhì)扶貧和精神扶貧不平衡局面，通過道德評議、教育引導(dǎo)、模范宣傳等手段轉(zhuǎn)變?nèi)罕姟暗?、靠、要”落后思想，樹立自力更生、艱苦奮斗精神，激發(fā)貧困村、貧困戶的內(nèi)生脫貧動力。

開展精神扶貧工作，要通過長期教育、宣傳、引導(dǎo)持續(xù)向群眾傳遞正能量，潛移默化的轉(zhuǎn)變?nèi)罕娐浜笏枷胗^念。首先，要創(chuàng)新扶貧政策宣傳方式，組織縣、鄉(xiāng)宣傳隊與藝術(shù)團(tuán)合作，將法律知識、黨的惠農(nóng)惠民政策、扶貧新政、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化以相聲、戲曲、小品、快板等群眾喜聞樂見的方式展開宣傳教育，既有利于提高群眾思想道德境界，改變陳規(guī)陋習(xí)和落后觀念，又能豐富群眾的精神文化生活。同時，要組織各鄉(xiāng)評選“脫貧先進(jìn)個人”“勤勞農(nóng)戶”“最美家庭”“美麗鄉(xiāng)村”等各類道德模范和先進(jìn)集體，深入開展道德講堂，通過身邊故事教育身邊的人，充分發(fā)揮典型模范示范作用，積極營造比趕超越、不甘落后的奮斗氛圍，帶動群眾鼓足干勁，積極脫貧。精神扶貧要依靠貧困地區(qū)廣大基層干部群眾，充分利用基層干部對各貧困戶實際生活、思想狀況熟悉的優(yōu)勢，通過定期座談會、家訪等方式，對部分好逸惡勞、等靠要纏、依賴政府救濟(jì)的后進(jìn)者給予思想上的幫助，激勵其通過努力工作、勤勞付出獲得穩(wěn)定收入，靠自身努力脫貧致富。

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