食品安全監管地方立法現狀及應對研究

范成博

(大連財經學院法學院 遼寧 大連 116622）

一個國家與社會若想得到長遠穩定的發展就必須要予以食品安全問題足夠的重視，食品安全與公民的生命健康權利息息相關。當前世界各國政府均十分注重食品安全問題的解決，致力于守護公眾的身體健康與生命安全。我國于2009年通過并施行了《中華人民共和國食品安全法》與《中華人民共和國食品安全法實施條例》，旨在從法律的高度上對群眾食品安全予以切實保證，從根本上杜絕食品污染并避免人體受到食品中有害因素的侵害，對食源性疾病的發生進行控制與預防。地方立法的配套與銜接是有效貫徹與實施食品安全法的基礎，將食品安全地方性法規制定出來可對食品安全法的順利實施予以保障。因食品安全問題具有相當的特殊性與復雜性，且所處地域不同的地方自身特點也不盡相同，如何將一部既具有地方特色，又對食品安全法律、法規實施有利，還能對食品安全監管過程中發生的實際問題予以解決的地方性法規制定出來是當前立法者及相關學者的研究與關注重點。

1.地方政府食品安全監管現狀及存在的問題

目前，我國政府越來越重視食品安全問題，許多地方政府在對食品安全進行監管的時候采取了更為靈活的方法，其所擁有的權利也越來越大，可以中央的相關法律法規為依據，并將其與當地實際情況相結合來對本級政府食品安全監管規章制度予以定制。與此同時，與食品檢驗檢疫相關的技術也越來越先進、執法手段也越來越多樣，可更加切實有效的對食品行業的發展予以促進，確保公眾的食品安全。但在此過程中仍存在以下幾點問題。

1.1 目標偏差

眾所周知，切實有效的對食品行業的發展予以促進，確保公眾的食品安全是政府實行食品安全監管的主要目標，但在實際情況下，地方政府常常較為矛盾，其一方面需保持當地GDP 的增長水平，一方面又要對當地社會穩定予以維持，在如此情況下，大部分地方政府會選擇維持當地GDP 增長水平。此類政府一般認為食品安全僅會在一定程度上對社會穩定產生影響，只要事故不大就沒有人會對食品安全問題投入過多的精力，且如若有較大食品安全事故發生，政府僅需要在事故后一定時間內對食品安全問題予以重視，待該項事件風頭一過，一切就又如從前一樣[1]。

1.2 地方食品安全監管意愿與食品安全監管能力受財政水平影響

在我國分稅制改革實施之后，我國各地政府均已擁有了財政自主權，但大部分地方政府因經濟發展水平與自身財政積累現狀的制約仍保持著囊中羞澀的狀態，很難調動出一部分專門資金投入到食品安全監管工作當中。

1.3 缺乏相應問責機制，存在嚴重政企利益相容現象

政府與企業雙方均可在某項事件當中獲得利益即為一般來說的政企利益相容現象。目前，許多食品企業會因為各種各樣的原因寧愿拿出十分之一的利潤去通過各種不正規渠道獲取相關機構的免疫證書，為自己今后可能犯下的錯誤買一張“免死金牌”，也不愿意每年向相關機構繳納數目較少的檢疫費。而相關部門也非常愿意在降低一定工作強度的同時獲得巨大的經濟實惠。

1.4 各部門監管職責責任與職能不明確

在我國通過并實行《食品安全法》之前，我國食品安全監管工作由近十個相關部門共同擔任，其中包含衛生、質檢、農業、生物、工商、藥監等等，在實行《食品安全法》之后，食品安全的管理權仍被多個部門共同擁有，各相關部門均在其各自領域、環節與場所當中擁有各自的權利，此種情況下各部門的分工看似明確，執行卻尤其困難[2]。監管真空、越權監管、重復監管的問題在權責脫節、權利分散的現實狀況下頻頻發生，使得食品安全監管無法得到統一協調，甚至一旦出現食品安全時間往往無法確定向誰問責。

2.對食品安全產生影響的主要因素

在食品從原材料到端上人們餐桌的過程中會經歷許多工序與環節，如生產、加工、包裝、貯存、運輸與使用等等，在每個環節中都有非常多的因素會對食品安全產生影響，從而引發食品安全問題。

2.1 食源性

食源性安全風險所指的是在生產食品或銷售食品的環節當中食品因遭受污染而帶有致害性物質，其中包含環境污染與微生物污染，如我國農業種植中使用的化肥、農藥、殺菌劑、殺蟲劑等均屬于環境污染范疇內，于畜禽養殖中使用的激素、抗生素、疫苗等均屬于微生物污染范疇內。此兩項污染不僅會對自然生態平衡產生嚴重破壞，也使食品從源頭上即遭受污染，嚴重損害了人類的身體健康。

2.2 食品添加劑

食品添加劑在當今科學技術的不間斷發展與食品工業化生產的快速發展中應運而生，成為了當今食品加工業當中的關鍵要素。簡單來說，食品行業的高速發展與食品的大規模生產離不開食品添加劑。但我國目前還沒有一套行之有效的食品添加劑管理措施與檢驗標準，造成了許許多多食品加工廠存在超期、超量、超范圍的濫用食品添加劑現象，一部分食品加工廠甚至利用化工原料等非食品添加劑來替代食品添加劑，致使食品安全事件頻發[3]。

2.3 未知安全風險

當前科學條件所無法查明的食品安全風險即為未知安全風險，目前主要指轉基因食品。利用先進的科學技術來轉換或重組生物體，使生物體的性能有所改變進而形成一種新的食品品種即為轉基因食品，目前市面上所常見的主要包括轉基因植物食品、轉基因微生物食品與轉基因動物食品。轉基因食品是一種新興的生物技術手段，可有效提升農產品的產量，使食品的生產成本有所降低，在全球糧食問題的解決方面意義重大，但此種技術具有一定的不確定性與不成熟性，存在未知的安全風險[4]。

除上述幾點安全風險之外，食品在加工、包裝、儲存、運輸與使用過程當中還會因衛生、經營、包裝、儲存等因素產生安全風險。

3.國外食品安全監管模式經驗淺析

3.1 多部門分工監管模式

多部門分工監管模式是日本與美國等地所采取的食品安全監管模式，一般由其中央政府各部門以實際職責為依據來分工監管食品安全。美國聯邦機構及各地政府均有食品安全管理機構，數量多達20 多個，具有制定視頻安全法規和執行監督的相關聯邦行政部門有5 個，分別為衛生部的視頻藥品管理局、農業部的視頻安全檢驗局、動植物健康檢驗局、環境保護局、海關與邊境保護局。美國的視頻安全管理模式的原因在于美國建國初制定了司法、理發和執法三權分立的國家治理原則，美國主要按實物種類劃分部門職能，對特定食品進行監督管理實現功能上的集中監管。

3.2 單一部門獨立監管模式

單一部門獨立監管模式是德國與加拿大等地所采取的食品安全監管模式，一般由一個單一部門對食品安全進行統一管理。此種管理模式的主要宗旨為“分級管理、相互合作、廣泛參與”。德國2001年初將原由衛生部負責的視頻安全管理智能交由新成立的消費者保護、食品和農業部負責；其他衛生部門依法在自身職責范圍內配合農業部門的產品質量安全管理工作。1998年英國發表了白皮書《視頻標準局-變革的動力》，其中內容指出政府有必要設立標準局，以結束視頻安全和標準發布管理方面混亂不明的狀況，1999年發布《1999年食品標準法》，2000年成立獨立的食品安全監督機構——食品標準局，其使命是對食品進行實施監督管理，就視頻安全、營養及食用向公眾和政府提供咨詢。

4.加快食品安全地方立法的必要性

遼寧省是一個擁有4377.8 萬常住人口的大省，擁有地級市14個，副省級城市2 個，總面積達14.8 萬平方千米，日消耗食品非常之多，更存在數量極其龐大的小攤販、小作坊與小餐飲。面對如此之多的食品消耗量與生產經營者，采取相應措施對其進行有效監管非常重要。自 2000年以來，“三鹿奶粉”、“地溝油”、“瘦肉精”等食品安全事件相繼出現，越來越突出的食品安全問題引起了廣大群眾的極度重視。食品安全問題不僅與廣大人民群眾的身體健康及生命安全產生直接關系，還對正規企業的經濟利益有著不小的影響，進而與整個社會的穩定與和諧產生關聯，因此，加快食品安全地方立法具有相當的必要性。

5.我國實行食品安全地方立法相關措施

5.1 確定立法體例與地方實際相符合

若想有效實現食品安全的地方立法，需首先對該項法規的具體體例類型予以確定。食品安全地方立法作為對地方食品安全予以監管的重要法律保障，必須以“細化、補充、完善”作為其立法思想，對立法體例予以有效把握，在符合國家相關法律規定的前提下將地方立法與國家法律之間的關系平衡好，在對上位法規定予以有效執行的同時充分考慮地方實際，將切實可行的地方性法規制定出來。

5.2 將協調、統一的食品安全監管體系構建起來

地方政府在制定地方性法規的過程中應充分梳理當地的食品安全監管機制，對其中存在的如多頭管理、多部門監管職責不清、部門職責較差、食品歸類不明確以及監管空白等等問題予以針對，將與地方實際相符合的食品安全監管機制制定出來[5]。

5.3 貫徹落實對小作坊與食品攤販的監管

在遼寧省有著幾千家從事食品加工生產的小作坊，還有難以計數的食品小攤販，此類小作坊、小攤販的存在方便了當地群眾對風味特色食品、傳統食品的購買，也在一定程度上增加了人民群眾的就業途徑。但此類小作坊、小攤販存在食品生產衛生條件較差、生產條件較為簡陋、缺乏相關食品安全知識以及食品安全監管難度較大等等問題。在制定地方性法規的過程中需在加強監督管理的同時對其施以必要的幫扶，在確保其所生產食品安全性的同時還需利用規范的引導使其接近或達到正規食品生產經營企業的相關要求。

5.4 使食品安全地方標準具有規范性與統一性

目前為止，我國還未正式出臺與食品有關的強制性標準，針對國家標準未覆蓋到的食品種類，地方政府需為其制定相應的食品安全地方標準，并以此當做對該類食品安全進行檢驗的依據。以此為暫無國家標準的食品種類設置相應標準，避免出現無序的混亂生產局面，有效降低該品類食品的安全風險。

5.5 完善食品安全法律制度

食品安全監管是一項需要一整套完善法律制度對其進行保障的系統工程。地方政府需在不和上位法產生沖突的基礎上充分結合自身實際情況對食品安全法律制度予以完善、細化與補充，對相關監管措施予以固化，在突出自身地方特色的同時使立法更具時效性與針對性[6]。

5.6 對食品添加劑的使用進行嚴格規定

食品添加劑在食品規模化生產中的意義十分重大，對食品添加劑進行合理運用可使食品的營養得到有效保持、預防食品產生變質與腐敗以及豐富或改善食品的顏色、味道、香氣等等。不夸張的說，當今市面上我們所能見到的加工食品當中幾乎全部都含有食品添加劑。人體健康是不會因食品添加劑的合理使用而受到損害的，但近些年來頻頻出現的食品添加劑使用不當事件使人民群眾對食品添加劑有了較強的戒備心。所以《食品安全法》規定食品生產廠家在使用食品添加劑的時候需確認食品添加劑的使用確有必要且安全可靠。地方政府在對地方性法規予以制定時需將食品添加劑使用的風險性作為規制當中的重要內容，并嚴格規定食品添加劑的生產與使用[7]。

5.7 使各主體的食品安全法律責任更加明確

因食品安全事故出現而引起的對該損害進行補償、賠償或接受相應懲罰即為食品安全法律責任，其作為一種特殊義務所涉及到的有包括政府及其工作人員、食品消費者及食品生產經營者的多種主體。其中政府及其工作人員是行政主體，食品生產經營者是行政相對方，此兩者均需為該食品安全事故承擔法律責任。作為執法主體的政府若因沒有將自身監管職責履行好而造成食品安全事故，則其主要負責人與直接負責人需負責承擔一定的行政責任或刑事責任，且其作為行使國家權力的一方，還應予以食品安全事故受害方相應國家賠償。若該食品安全事故因食品生產經營者自身違法行為而發生，則食品生產經營者須承擔該事件的民事責任或行政責任，甚至刑事責任[8]。在地方政府制定地方性法規時需做到使各主體的食品安全法律責任更加明確。

5.8 增加對食品犯罪行為的處罰力度

在地方政府對地方性法規予以制定時需加大懲罰食品安全犯罪行為的力度，在地方性法規符合上位法規定前提下，將當地食品安全監管過程中遇到的實際問題與困難充分結合起來，對食品安全犯罪行為予以更為嚴厲的處罰，如將存在食品安全違法行為單位的食品生產、流通或餐飲服務許可證吊銷、對參與該食品安全事件的食品檢驗人員予以嚴厲刑事處罰、考慮剝奪食品安全犯罪人員今后的食品生產經營或檢驗資格等等，以此種方式對違法犯罪販子予以有效震懾，避免食品安全違法犯罪行為的發生。

6.結束語

食品安全問題是一項社會問題，存在涉及行業較多、牽涉領域較廣等特點，對其實行法律規制十分困難。隨著社會主義市場經濟持續發展，我國已初步建立起了具有中國特色的社會主義法律體系，在探究食品安全立法的過程當中，相關人員付出了極其艱辛的努力。從根本上來說，僅依靠現有的法律法規是無法徹底解決食品安全中出現的所有問題的，而地方立法則是對國家層面立法當中的缺陷與不足予以補充的有效手段，地方立法需立足于地方實際，在不斷考察、探討、分析與論證的基礎上充分借鑒其他地方與國家的先進經驗，將最佳的立法思路尋找出來，把握好地方立法過程中所遇到的難點與重點，以制定出既符合地方實際又具有可操作性的食品安全地方性法規。