協力導向公共服務：意涵、架構、因素與障礙
——基于西方視角的闡釋

范 超

(四川警察學院警察管理系 四川 瀘州 646000)

0.前言

在過往一段不算短的時間里，公共行政運作模式普遍契合所謂的層級模式，所有公共服務都是由政府官僚組織內部直接提供，官僚體制或層級節制很自然也就成為政府或公共行政的最佳代名詞。不過到了20世紀后期，層級節制似已不再是滿意或唯一的公共問題解決途徑。公私部門協力網絡開始出現，其主要深受“第三政府”、“協同政府”、“數字革命”以及“消費需求”等趨勢匯流所影響。[1]32過去數十年來，政府日益透過私人企業與非營利組織來提供服務和實現政策目標；不僅如此，也傾向聯合若干政府機關，甚至是多元層級的政府共同提供整合性服務。通訊科技日益發達，促使組織運用過往不可能的方式與外部伙伴進行即時合作。公民日益期望對政府服務擁有更多的選擇權，促使政府服務必須更為多元化。為了回應公民選擇，需要逐漸發展出一種新興的政府模型。Salamon 多年前也建議：“政府工具在執行上，很大程度不宜使用傳統的權威命令，而是必須依賴溝通與游說；且有別于過往政府的直接行政，政策工具操作上必須更依賴民間資源的合作。”[2]

無論是理論或實務，在政府財政資源有限而民眾需求卻有增無減的年代，政府通過與民間組織合作提供產品或者服務，可謂是解決此等困境的一種策略手段。盡管伴隨組織間工具（如民營化、簽約外包、公私合伙、特許、補貼等）的興起，層級節制把垂直的問題解決途徑應用到水平安排，但層級節制在這類問題處理上卻僅提供薄弱的指引，也就是說，很多新工具所產生的問題，無法在傳統的權威、層級模式下獲得適時而有效解決，有時甚至還會有格格不入、制度邏輯沖突的現象發生。但公民對政府績效的引頸期待并未有所降低，政府也不能因此規避對公民的托付與責任，這隨之產生公共行政有關政府績效、公民回應性，以及對官員問責的棘手議題。[3]總而言之，由于社會與公共問題日益復雜，傳統跨部門分工但不合作的模式已無法應對時代所趨，這成為當代公共行政與政策的理論家以及實務工作者共同關注的迫切議題。

1.協力導向公共服務核心意涵

“協力治理”是近年來公共行政研究領域的顯學。Vigoda-Gadot 在探索協力的意義過程中，指出其與三種學科觀點有關，分別是政治與政策觀點；組織與管理觀點；社會文化觀點。[4]527-540協力在以上學科中，卻各自使用了不同的詞匯，如在政治與政策觀點中稱為“合作”；在組織與管理觀點中，因組織、專業、企業焦點之差異，而有“協調”、“整合”、“伙伴”關系之稱；至于社會文化觀點，則被稱之為“結社”。O'Leary 等人認為，協力治理是描述無法或不易由單一組織解決的問題，必須在多元組織安排下的促進與運作過程。[5]3Ansell and Gash 進一步表示，協力治理是一種統治安排，由一或多個公共機關與非國家的利害關系人共同參與的集體決策過程，該過程具有正式性、共識取向，以及深思熟慮的特征，其目的在于制定或執行公共政策或管理公共方案或資產。[6]544協力治理可分為兩種類型，一是組織間協力，另一是公民參與治理的路徑[5]267，而“利害關系人”一詞可以統攝組織與公民兩種對象[6]546。協力可能發生在高度正式化與持續性安排下，并在特定的政策領域形成；協力也可能是非正式、即興的以及短期的協調。[7]協力治理呼應了“實用主義哲學”的若干觀點，盡管承認個人或團體有其自身利益，但主張此等利益內涵是可以進行再建構與再詮釋的。由于個人或團體利益是流變不居的，如特定利害關系人所認定的當前利益未必真正符合其未來利益，因此，只要利害關系人愿意進行社會互動與協商，原先棘手的爭端便有機會獲得化解，如調整雙方或多方長期或短期利益的時間視野[8]，從而建立雙贏或多贏局面。

協力導向的公共服務可以透過協力治理來理解。過去以來，政府與民間組織的合作，經常透過“委外”或“外包”的方式進行，但某些情形下，政府其實無法有效克服契約管理的挑戰，如高估或低估簽約者執行任務所需資源、利潤不足或超額、不當或過時的績效衡量以及溝通績效數據的系統不足、稽核績效報告的方法不完全、將績效數據納入政府與簽約者決策的方法不當，以及契約誘因的條款不佳或不當等問題。[9]在傳統的外包模式下，政府與廠商之間所維持的是一種單向的受命關系，即某一方權力可以凌駕于另一方，且是透過委外廠商而非自身直接參與行動。[10]因此，政府業務委外之后，公共部門容易衍生“事不關己”、“卸責”的心態，如過程中致力于劃清界限、無意積極協助廠商排除難關，或把外界責難不明就里地歸諸廠商的執行不力所致，而無共同承擔的意愿與勇氣。當公共部門自我限縮成為“發包中心”的狹隘角色時，其實意味著機關的專業知能、組織記憶正在流失，公共部門仿佛變成一個“空殼公司”，公共問責將面臨嚴峻考驗，公共服務品質當然也連帶受到拖累。簡言之，外包未必在所有的公共服務領域中都是值得可行的，長期來看，那些具有“共同學習與成長”必要的業務或服務項目，公共部門應優先與協力伙伴一同完成為佳。

相對地，公私協力旨在結合公私部門各自優勢，藉由特定的制度安排（如正式或非正式的契約或協議），以促進雙方資源共享與風險分擔，進而創造伙伴關系之“綜效”[11]或“共同的附加價值”[12]。換言之，公私協力乃預設公私部門的角色是互補的[13]，雙方各自有其利基，如公共部門控制許多關鍵法律與管制性資產，而私人部門則帶入外部資本、技術專業與誘因結構；藉由雙方伙伴關系的建立，公共部門引進市場機制，鼓勵私人部門參與和投資公共建設與服務，也增進了公私部門行動者之間的交流頻率[14]，且彼此互動本質上有別于“委托—代理”的外包關系。事實上，對公私與非營利組織研究的結果，都指出協力可以增進跨域活動、專業交流、擴大視野，而后有助于提升組織績效，這方面外包是無法相提并論的。針對政府與非營利組織創新的最佳實務進行研究后，Light 發現，所有具有創新活力的組織都會參與建立伙伴關系的若干活動，不論是分享信息減少浪費，分享資源降低成本，或是共同參與集體規劃。[15]整體而言，若以連續體角度視之，“協力導向安排”不同于傳統政府層級節制或外包的“權威導向安排”，而是介于“權威導向安排”與講求自利、競爭與私人產權的“市場導向安排”之間的制度形式。[16]

2.協力導向公共服務分析架構

政府藉由運用公私協力這項政策工具，旨在塑造政府與企業、非營利組織之間的資源交換網絡[1]10-14，然而，公私協力網絡建立與最終期待創造的“協力綜效”之間[17]，卻可能存在一些鴻溝。對此，學界指出這類成效評估架構的建立，是一項嚴肅且具有挑戰性的工作[18]，值得我們加以重視。

有關組織間關系的理論進展與定位，Sullivan 與Skelcher 兩位學者花費相當篇幅介紹協力的理論途徑，并區分層次闡述其用途，分別是協力的發生、協力的形式以及影響協力的因素。而此等理論途徑寓含不同的協力世界觀，如樂觀派、悲觀派，以及現實主義派（見表1）。樂觀派會認為“協力授能理論” 和“體制理論”，分別強調權力分享、提升治理能力，將有助于公私協力的產生及運作。

表1 協力的理論與途徑

Ansell and Gash 指出“協力過程”直接影響“協力結果”（見圖 1），而其所謂的“協力過程”，主要指涉行動者之間的信任建立過程，但兩位學者并沒有指出“結果”究竟為何物。事實上，公私協力除了可檢視有否達成實際目標與成功提供服務，即所謂的“成果績效”之外，“過程績效”同樣不容忽視。[19]其中前者包含“財務績效”（成本效益、交易成本、風險）與“內容績效”（金錢價值、創新）等；后者則關切伙伴關系的實際合作，以及公私部門伙伴關系的生產方式，包含行動者契合與愿意合作、公共利益保障，以及諸如信任、尊重與彈性等層面。

圖1 協力過程—結果模型

Lasker 等人提出了一套評估合伙綜效的架構，并指出背后可能的決定因素。大體上，他們認為資源（如技能與專業、信息、社會關系等）、伙伴屬性（如異質性、參與程度）、伙伴間關系（如信任、尊重、沖突，以及權力差異）、合伙屬性（如領導力、行政與管理、治理，以及效率），以及外部環境（如小區特性、公共組織政策）等因素將影響“合伙綜效”——一種團體互動后的產物。比較特別的是，Lasker 等人把“合伙綜效”操作化為以創意、全觀與務實方式思考合伙任務；發展出可以被廣泛理解與支持的合乎實際的目標；規劃與執行周密的干預，以便連結多元方案、服務與部門；理解并記錄行動的影響；整合包含標的團體在內的社群利害關系人的觀點與優先性；溝通合伙行動如何處理社群問題；獲得社群支持。

Claiborne 與Lawson 建議區分為“協力過程”與“協力效能”進行評估。前者可以測量中介結果或掌握協力方針的標竿進行評估，如發展出具有正當性利害關系人的正確組合；多元利害關系人可以指認、解釋，以及建立命運共同體；共同愿景或目標；持續沖突協商；澄清與統合利害關系人目的；共同數據的生產與使用；協調甚至整合組織系統；利害關系人來自多元背景且擁有不同資源。[20]至于協力結果則是指執行階段期間利害關系人的活動、過程，以及協議所產生的結果，如利害關系人反映共同愿景的陳述；聚焦在關鍵信息與資源的新的組織結構，具有明確角色，以及利害關系人之間的有效溝通；發生過程與產品創新；利害關系人分享責任、風險、交易成本，以及結果課責；發生干預邏輯；產生制度化活動；領導具有代表性；產生組織學習與創造力、持續質量改善、協力能力建立。

Thomson 與 Perry 則表示，協力效能取決于“治理”、“行政”、“組織自主性”、“相互性”，以及“規范與信任”等五個構面，此等構面可以視為協力的“過程績效”，而該績效將進一步影響協力的“結果績效”[21]（見圖2）。

圖2 協力前提—過程—結果之架構

整體而言，公私協力的過程績效將影響其后續的協力結果，多數人往往比較看重協力結果，卻忽略過程的重要性。對公共部門而言，協力過程必然涉及組織之間的互動，如目標建立、協商溝通、責任分擔等，對外界而言固然是隱晦的，但涉入其中的利害關系人卻心知肚明，因此參與者的真切感受是十分重要的。Thomson 與Perry 以五種構面來分析協力過程，他們指出除了協力機制的建立外，同舟共濟、榮辱與共的精神亦是不可或缺的。

3.協力導向公共服務成功因素

協力導向公共服務，在實務運作上有可能涉及兩個或兩個以上且包含公共組織在內所形成的組織間關系或網絡，而參與者除了公共部門以外，可能會包含企業組織、非營利組織，以及公民團體或個人。值得關注的是，哪些關鍵因素會影響公共服務領域里的公私協力運作。

Beder 的研究對象是終身教育機構與其他組織之間的協力關系，其中協力的成功原因可歸結如下：互惠性，協力組織彼此之間的資源交換成就了互惠利益；系統的開放性，組織的界限是開放的，允許來自外環境的輸入；信任與承諾的氛圍，參與協力的重要行動者的風格與人格以及組織文化的差異性是信任與承諾的來源；相容的組織結構，彈性與具有適應力的結構較有助于雙方協力的開展。[22]Weissert 關注到美國中央與地方、非營利組織關系的改變，在職能轉讓的時代熱潮下，如何才能取信“不情愿的伙伴”全心投入方案并努力成功，亦即哪些因素有助于解釋成功的執行。他從政治經濟與政策執行兩類文獻中，檢視了五種可能影響成功執行的因素，分別是有否提供額外的資源作為誘因；顧及執行者的偏好；清楚的目標；良好的溝通；執行過程的監督。[23]Cordero-Guzman 檢視參與勞動力發展計劃與措施的“社區導向組織”之間的網絡，提出了社區導向組織間網絡成功的十三個重要因素，這些因素與網絡的形成、發展與管理，以及這些網絡的永續發展、維系與成長密切相關。這些重要因素分別是：慎選參與的組織；相互尊重、了解與信任；重要社區積極參與專業導向的規劃過程；成員分享過程與結果的利益；開放的溝通渠道與互動機會；利益相關人的參與投入；妥協的能力；清晰的組織角色與政策；多元化的溝通渠道；厘清提供的服務項目與被服務的對象；計劃本身的可管理性、具體性與能見度；發展出具體、長期的網絡目標與目的過程；建立網絡組織的退出機制。[24]Huxham 與Vangen 聚焦在志愿性組織與公共部門組織的安排，兩位學者訪問一些從事組織間運作的人士，針對若干好的實務以及難題進行了解，這些主題包括：協力目標的管理；不同議程、工作實務、組織文化、個人工作風格的妥協；多元化的溝通渠道；協力過程的民主與對等；協力過程的權力與信任；協力的決心，承諾與毅力，這些主題背后反映出對關鍵因素的掌握。[25]Mayne 等人亦致力于研究政府與其他公共、私人以及非營利行動者之間的共治關系。他們指出，有九個因素或條件可用以解釋成功的協力安排，這些因素分別是：網絡的社會資本，協力安排的成功不能忽略人與社會的因素，非正式關系與網絡深深影響協力的結果；目標與結果的差異性，伙伴安排的整合程度系于有否共同目標；伙伴組織的混合，伙伴組織在各層面（如能力、規模、結構、凝聚力與可接近性）的相似性會影響協調的潛能；互動模式，該模式涉及互動程度、伙伴的自主性或相互關聯性、互動強度，以及互惠的程度等；可用資源的程度，資源與預算的配置影響伙伴安排的管理；伙伴安排的結構，結構屬性（如協調者或協調組織的設計）會影響協調的成效；人力資源管理議題，如安排上必須考慮人員的升遷發展，甚至避免可能的責任沖突；伙伴安排的穩定性，除外環境影響外，伙伴組織與伙伴安排本身的屬性（如協調機制、組織的基礎建設等）也會影響穩定性；協議正式化程度，伙伴關系的責任必須建立在有共識的決策過程基礎上。[26]

綜合來看，可以發現成功的協力導向公共服務，至少要具備以下特征：目標共識，協力必須要以某種愿景或目標作為發展前提；互惠互利，協力過程中跨部門組織彼此能充分獲取所需的資源；尊重及信任，協力過程中必須仰賴高度的信任感及互相尊重方能建立良好的互動關系；多元溝通方式，協力過程中宜確保參與者間擁有多元而彈性的溝通渠道。

4.協力導向公共服務組織障礙

協力導向的公共服務有其長處，但邁向協力模式并非沒有成本，最主要的障礙其實來自于既有官僚制度本身以及社會對于官僚制度的支持度，是否允許組織成員自在地釋放公私協力的優勢。在追求公共服務改善或創新的目標上，公共官僚體系的管理邏輯與驅動協力創新過程的動態性之間，其實存在著巨大差異（見表2）。如傳統公共官僚體系比較著重過程面，對于任何變革所可能產生的沖擊會持保留態度；相對地，公私協力則有助于激發變革或創新。如果公共服務創新是一項目標的話，則公私協力應當是值得鼓勵與發展的途徑。

表2 公共官僚體系與公私協力創新之間的管理邏輯沖突

盡管公私協力可以為公共服務創造更多的附加價值，但Sullivan與Skelcher 進一步指出影響公私協力績效的因素，除了協力安排上伙伴之間的權力傾斜外，還涉及組織是否具備建立有效協力關系所必須的技能與資源。[27]從實務的普及度推測，傳統官僚組織及其成員很可能尚未正視協力的價值與效益，當然也可能不習慣采用協力模式后，對其原有的行政作業與角色轉換所衍生出的調試問題。有一種說法認為，網絡情境中的管理并非全然植基在中央權威，也不受古典管理途徑下單一組織目標所引導，故而傳統管理單一組織所仰賴的知識、技能與能力可能無法適應新局。面對伙伴關系的獨特情境，學者還表示，公共管理者其實是在擁有自主性與互依性下工作，同時還必須兼具權威性與參與性。

有論者直言，“沖突管理”很可能是協力治理的主要挑戰。協力管理者其實就是沖突管理者與沖突解決者，協力治理過程因此必須正視一些沖突管理的指導原則，如把沖突重新界定為共同解決的相互問題；教育彼此以便充分理解問題；發展沖突管理計劃以處理程序、實質與關系；網絡成員共同參與流程設計與對策研擬；平衡代表者的勢力；堅持網絡成員直接、完全與忠實的參與；維持透明性與及時性；協議的可執行性。[5]266Goldsmit h 與Eggers 聚焦于政府與外部伙伴的關系管理研究，對于整合網絡，兩位學者的主張如下：建立溝通渠道，如數字化聯系、合署辦公等；參與者間高度的協調活動，如同步回應、信息揭露、信息分享等；建立關系，如建立聯合治理結構、分享知識、建立信任等；處理文化差異，如建立共同決策模式。[1]94-118此外，Agranoff 與 McGuire指出網絡管理任務的本質，包括：號召，指認網絡參與者，并同時清點所需的技能、知識與資源；型塑，建立與影響網絡的規則、價值與規范，甚至改變網絡參與者的理解；動員，誘導參與者遵守承諾；整合，創造參與者之間良性互動的環境與條件。[28]

除了協力能力建立的課題外，實務上協力導向也難以回避一些制度挑戰。Booher 就指出，既有的制度系絡與集體決策途徑格格不入，從而阻礙協力的順利進行。協力可能與政治和官僚風格產生沖突，后者界定諸多公共政策實務。許多公共官員與公民代表并不熟悉協力實務的方法，也缺乏參與技能。這項實務使許多傳統機關的人士可能感到有風險，它可能打亂長久建立的安排并產生許多未知的結果。[29]換言之，盡管建立協力導向的公共服務是必要的，但公共部門能否成功順應此等轉變仍有待觀察。O′Leary,Bingham 和 Choi 表示，傳統上，公務員與政策分析師被教導在一種專門知識導向的決定過程中發揮功能，我們訓練公共行政人員在層級式官僚體系內部發揮功能，本質上這是一種演繹的過程。管理者一開始運用政策問題理論，搜集有關各種不同途徑的信息和證據，評估可信度，以及在他們授權范圍內審慎判斷如何促進公共福祉。這是一種家長式模型，這樣的模型仰賴一種線性、由上而下的權威結構，以及指揮鏈的觀念。[30]對此，Van Slyke 也提出了精辟的見解：從契約關系如何加以管理的角度來看，邁向關系契約須要公共管理者接受哲學上的轉變，以及朝向信任、持續溝通與協力方向發展。但公共組織在既有的風險規避文化下，以及公務員欠缺誘因創造一種根據信任衡量成功與防范杜絕道德風險的契約形式下，這樣的協力決定并非沒有制度與個人成本。

總結來說，如果協力是未來公共行政與公民之間互動的規范價值與發展方向，我們應多關注公共部門組織是否有助于協力發展，抑或公共制度根本就不利于有效參與，這方面也許需要從事更多協力導向公共服務的“議程設定”工作，特別是在政府組織、人力資源與法制三個層面的優先檢討。政府與公共行政的主要責任，在于界定能夠強化其與公民之間伙伴關系與授權的策略性目標。當然，伙伴關系更要結合民間企業與非營利組織所擁有的獨特資源。無論如何，為了響應有效公民參與的需求，公共部門必須參與未來結構與文化的變革，并廣泛地使用“授權”工具以發展協力。[4]535

5.結語

協力是一種組織間互動模式，這種互動模式的核心特征在于參與的最終責任其實是一體的，在“榮辱與共”的前提下，公共服務質量的改善或創新才有可能循此途徑產生。對公共部門來說，較為關鍵的問題也許是協力習慣的養成。相較于外包模式而言，這意味著公共部門必須學習容忍協力過程與結果的模糊性及不確定性，特別是要和一些先天目標或價值優先性不同的私人部門、非營利部門、公民團體或個人共事。整體而言，鼓勵政府透過公私協力的途徑來形成公共服務質量改善的議題，即所謂的“協力創新”，抑或在執行過程中仰賴公私部門伙伴關系作為一種途徑，充分利用協力導向公共服務的成功因素，建立有利于自身發展的分析架構，克服其存在的組織障礙，從而提升政府公共服務水平和改進公共服務質量。