基層行政事業單位內部控制建設的現狀分析

穆建敏，紀子永

(1.山東農業工程學院財務處，山東 濟南 250100;2.山東大明聯合會計師事務所，山東 東營 257091)

日前，財政部公布《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》，從內部控制環境建設、組織實施、信息系統、權力制衡與職責分離、制度建設和制度執行效果等六大重點方面對中央部門和各省級財政部門提交的166 份內部控制匯總報告進行分析總結。分系報告顯示報送情況總體良好，在一定程度上反映出經過兩年時間的政策學習、制度建設和工作固化，單位內部控制報告編報工作已成為各單位一項年度例行工作。筆者通過自身工作經歷，對基層行政事業單位內部控制建設進行了分析總結。

一、我國行政事業單位內部控制建設的歷程

為了進一步提高行政事業單位內部管理水平，規范內部控制，加強廉政風險防控機制建設，2012年11月29日，財政部發布《行政事業單位內部控制規范（試行）》（財會〔2012〕21 號），2014年1月1日起施行。

2015年12月21日，財政部發布《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》（財會〔2015〕24 號），在肯定行政事業單位內部控制建設初步成果的同時，對全面推進行政事業單位內部控制建設提出指導意見。

2016年6月24日，為進一步指導和促進各單位有效開展內部控制建立與實施工作，切實落實好《財政部關于全面推進行政事業單位內部控制建設的指導意見》，財政部以量化評價為導向，開展單位內部控制基礎性評價工作。此次文件旨在“以評促建”，更加扎實的推進行政事業單位內部控制建設。

2017年1月25日，財政部發布《行政事業單位內部控制報告管理制度 （試行）》（財會〔2017〕1號），進一步加強行政事業單位內部控制建設，形成行政事業單位內部控制報告制度，并按年度匯總上報。2018年11月24日，財政部下發《財政部關于開展2018年度行政事業單位內部控制報告編報工作的通知》（財會函〔2018〕11 號），開展 2018年度內部控制報告編制工作。2019年5月23日，財政部網站公布 《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》。

二、基層行政事業單位內部控制現狀

通過 《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》可以看出，目前全國行政事業單位內部控制建設整體優良，全面推進行政事業單位內部控制建設取得顯著成效。

通過參與基層行政事業單位的內部審計工作和相關調研，筆者發現基層行政事業單位內部控制建設情況并不樂觀，主要表現在：

（一）制度建設停留在“立規矩”階段，向“見成效”發展的主觀能動性不足

財政部先后發布多個行政事業單位內部控制建設的文件，督促各級行政事業單位完成內部控制建設。通過查閱單位內部管理制度規定，大部分基層單位完成了內部控制建設，完善了各項業務流程的具體程序和詳細規范。但部分單位存在應付上級任務的思想，僅僅完成單位內部控制制度的制定，業務環節并未嚴格按照制度規定執行，甚至人為拆分業務規避某些決策限制，內部控制制度建設由“立規矩”向“見成效”的轉變動力不足。

（二）會計核算中心職責落實不到位，僅起到代理記賬和代管資金作用，未貫徹執行審核監督職能

根據國庫集中支付制度的規定，鄉鎮（街道）政府設立會計核算中心或財政集中支付中心，統一管理各單位財政資金，并登記相關會計賬簿。但對各級會計核算中心的職責落實不到位，會計核算中心財務人員僅完成了代理記賬和代管資金的職責，對票據規范性、費用支出標準、支出真實性等方面缺乏監督，導致審核監督機制未得到貫徹執行。由于基層工作人員配置有限，一人負擔多項工作，以至于部分單位出現單位報賬人員兼任記賬員的情況，未實現不兼容職務分離，出現舞弊現象。2019年4月，某市紀委監委網站發布了對某基層單位報賬員嚴重違紀違法問題的審查調查信息，事情的起因就是報賬員兼任記賬員，會計核算中心缺少對該單位財務的監督，長時間未進行庫存物資盤點，收入不入賬，成本不結轉，導致賬實嚴重不符長達5年。

（三）會計核算中心會計制度執行不及時，政府會計準則執行情況不理想

為了規范行政事業單位的會計核算，保證會計信息質量，財政部先后發布 《事業單位會計制度》（財會 〔2012〕22 號）、《行政單位會計制度》（財庫〔2013〕218 號）。為了貫徹落實《國務院關于批轉財政部權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案的通知》（國發〔2014〕63 號）要求，加快建立政府會計準則體系，財政部自2015年陸續發布1 個政府會計準則-基本準則和9 項具體準則。自2019年1月1日起，政府會計準則制度在全國各級各類行政事業單位全面施行。

通過實際查看各單位的財務賬簿，截止2018年各單位執行 《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》存在較多問題。尤其是執行《行政單位會計制度》 的單位，對于收付實現制的執行并不到位，“預付賬款”、“應付賬款”科目使用不正確，實際支付資金不列支出，未實際支付資金列支出，導致實際收支與賬面不符，決算系統數據與財務數據不一致，未能正確反映會計信息。2019年開始執行政府會計準則的情況更不理想，大部分基層單位的財務軟件尚未更換政府會計準則，仍然沿用原會計制度，或者暫不記賬等待上級財政部門的統一指導，賬務處理不及時。

（四）責任追究機制不到位，違規成本底

通過 《2017年全國行政事業單位內部控制建設分析報告》可以發現，各地行政事業單位建設的程度存在較大差異，大部分地區的優良率不足10%。健全內部控制制度的責任追究制度并不到位，未能保質保量完成本單位內部控制建設的違規成本較低，甚至可以忽略不計，因此深入推進內部控制建設的主動性不足。基層單位主動公開本部門內部控制情況報告的積極性也不足，從各級財政信息中也較難找到基層組織內部控制建設的相關信息。

（五）基層行政事業單位專項資金績效評價工作開展不到位，資金使用監督不到位

近幾年專項資金的績效評價成為行政事業單位一項重要的工作，但基層行政事業單位的績效評價工作以上級專項資金績效評價延伸為主，自身專項資金績效評價工作開展不到位，責任意識不強，把自己當做上級資金的延伸通道，主動監督和考核的意識不夠，出現問題時無擔當，上推下卸。

（六）內控信息公開機制不完善，不利于社會監督

按照財會函〔2018〕11 號規定，各單位應通過“財政部統一報表系統” 及時編制本部門內部控制報告并及時上報。但內部控制報告作為一種政府信息，社會大眾并不能通過常規的渠道獲取，目前的制度中對部門內部控制信息的級別也未明確規定，各單位也未通過公開渠道對本單位內部控制的政府信息進行主動公開或建立單位內部控制信息的依申請公開機制。信息的不透明，弱化的政府行政行為的社會公眾公開監督，不利于政府公信力的維護。

三、基層行政事業單位會計內部控制制度完善的建議

（一）提高對內部控制的認識，建立內部控制有效運行的良好內部環境

在單位內部全面普及內部控制的理念，營造良好的內控氛圍，提高全員對內部控制的認識，能有效發揮內部控制在防范財務風險、改善內部管理、提高工作效率、保護國有資產的安全完整等方面的積極作用。基層單位應從基礎做起，借國家機構改革的東風，擯棄工作環境中的不正之風，轉變理念，強化服務型政府組織建設，將完善的規章制度落實到單位業務的各個層面和環節，促使內部控制從“立規矩”向“見成效”的有效轉變。

（二）加強培訓，增強工作人員專業素養的同時強化責任心

基層單位要根據自身工作特點，建立工作人員長效培訓機制，一方面加強政治思想工作，從思想覺悟上強化責任心和擔當意識，充分認識內部控制制度的重要性，自覺鉆研工作崗位內控流程的設計和有效運行的保障措施；另一方面，摸清工作的難點重點，結合工作人員專業知識的儲備狀況和實際工作能力，有針對行的開展外出培訓、觀摩學習和聘用專業人員“貼身指導”，為內部控制制度的有效運行奠定良好的人力資源基礎。

尤其是要加強基層會計核算中心、集中支付中心工作人員的專業知識培訓，制定《政府會計準則》及指南、《政府會計制度—行政事業單位會計科目和報表》等的培訓計劃，扎實做好新舊會計制度的銜接，全面準確地反映政府整體財務狀況、預算執行情況，全面落實以權責發生制為基礎的政府綜合財務報告制度改革，促進政府財務管理水平提高和財政經濟可持續發展。

（三）完善審計監督機制，發現內控制度存在的問題并及時修正

內部審計是內部控制的重要組成部分，也是監視其他內部控制環節的主要執行者。基層行政事業單位應依托審計局、會計事務所等完善自身內部審計崗位職責，定期評價內部控制制度運行的效率和效果，及時糾正內部控制制度的缺陷和不足，從而提高單位行政效率，切實履行單位職責。在人員編制達不到條件的情況下，深化政府購買服務業務開展，建立中介咨詢機構的服務庫，從外部尋求注冊會計師等專業力量支持，完善內部審計機制。

（四）深入開展績效評價工作，提高績效評價資金及項目占比

提高績效評價項目在單位政府項目中的比重和頻率，多角度分析專項資金的設立、申請、使用、效果的評價，形成對專項資金的事前、事中、事后全過程跟蹤。必要時引入專業的第三方機構開展績效評價，深入基層群眾調查訪問，切實了解資金使用效果和項目運行存在的問題。同時，應加強基層單位部門整體績效評價的頻率，并將內部控制作為重要考核指標，并賦予較高權重，督促行政效率和效果的雙增長。

（五）完善內部控制考核機制，強化責任追究

建立內部控制的責任分級考核機制，按級別及崗位承擔內部控制有效運行職責。單位在工作人員年度考核機制中落實內部控制運行有效性的考核內容，提高工作人員對內部控制的重視程度，在內部控制制度下切實履行工作職責。同時要強化責任追究機制，尤其是內控控制流程方面的推諉扯皮、不作為、吃拿卡要等不正之風的懲治力度，對于觸犯法律法規的及時移交紀律監察部門處理。

（六）探索內部控制信息的公開機制，提高政府信息的透明程度，強化社會監督

建議參照預決算信息的公開機制，探索行政事業單位內部控制信息的公開機制，通過政府信息公開平臺，把單位的內部控制情況“擺出來”，一方面提高政府信息的公開透明程度，另一方面強化社會監督，達到“紅紅臉、出出汗”的效果。社會監督的強化，能有效提高行政事業單位對內部控制的重視程度，督促單位完善內部控制建設，提高行政效率。