淺析我國鄉鎮法治政府的制度建設

王振宇，陳 浩

（1.中共山東省委黨校（山東行政學院），山東 濟南 250001；2.山東農業工程學院黨委宣傳部，山東 濟南 250100）

相較與傳統的人治政府，法治政府就是指行政權力的來源，行政機關的組織架構和行政行為都是在法律框架內，嚴格按照法定的程序獲取與實施。具體表現為行政機關權力運行的依法性、有限性、公開性、民主性、廉政性、監督性。黨的十八屆三中全會提出了“法治中國”建設的基本目標；中共中央國務院印發的 《法治政府建設實施綱 (2015-2020年)》明確了建成法治政府的目標是2020年；黨的十九大又進一步對如何推進“建設法治政府，推進依法行政”作出了總體的規劃，要求行政機關緊隨黨的領導進行法治政府建設，依法決策、依良法行政、嚴格、公正執法。這意味著我國法治政府的制度建設進程邁上了新臺階。鄉鎮政府是縣級政府管轄下的基層行政單位，是中央和上級地方政府與鄉鎮居民聯系的橋梁，是我國法治政府建設的基礎層面，承擔著服務基層綜合事務和統籌協調規劃地方社會發展的重要職責，其法治政府建設的完善過程值得學界的高度關注和研究。然而，我國在現行鄉鎮法治政府建設過程中依然存在諸多問題，需要在行政制度、政府機構、政府職能以及公務人員素質等方面提出解決性措施，為我國法治政府的制度建設開辟道路。

一、鄉鎮法治政府制度建設的現狀

近年來，我國鄉鎮法治政府的制度建設從總體上看有了初步進展。依法行政觀念逐步被認可，行政決策過程的制度化水平和公民參與的積極性日益高漲，基層管理的程序開始形成法定模式。從鄉鎮建設過程中所存在的問題為著眼點考察實踐，基層政府實際的權力運作受到了來自中央和地方各層力量的合力。我國當前正處于經濟結構調整升級和政治體制改革的推進期，基層法治政府制度建設的實施情況和實際成效直接關乎我國政府的依法行政進程。然而，在一些地方，鄉鎮政府一直以來只強調本地區經濟發展水平和效益，忽視政府治理能力和效率的提高，未能嚴格按照法定的內容和程序依法全面履行自身職能，致使行政機關在廣大人民群眾中的政府公信力和威信嚴重下降；此外，鄉鎮政府在解決基層各種社會事務和矛盾糾紛時，又受到傳統鄉土治理規則的制約。而上述狀況又映射出基層政府工作人員運用法治思維來解決實際問題能力的不足，與當前形勢任務不相適應。從政府機構的部門設置、制度體系、政府職能方面進行剖析，我國鄉鎮政府法治建設的現狀表現為：

（一）鄉鎮政府行政部門的設置現狀

自上世紀80年代，在取代政府調控的市場經濟體制推行和農村稅費改革的宏觀背景下，我國順勢進行了多次政府機構改革，由此形成了我國現存的兩種鄉鎮政府設置類型：

第一種是少量殘存的還未對功能相近的部門進行合并，仍沿用改革之前的部門設置，如站、所、辦公室的設置的政府機構，這些政府的行政部門數量眾多、分工細致，行政編制和事業編制的部門數量平均達到了20 個以上；第二種部門設置類型，即在經過改進后，將職能相近的行政部門整合、規并成了一個統稱為“辦公室”的機構，從而大大減少了部門的數量以使其基本保持在10 個以內，這樣就為明確鄉鎮政府行政人員的工作崗位、對其進行合理分工，使其最大程度上做到權利和義務的協調統一，發揮積極主動和創造性提供了良好的客觀環境和條件。由此可見，我國鄉鎮政府當前的部門設置方面的制度還是比較合理的。

從行政部門的人員設置上來看，我國鄉鎮政府有關人事管理方面的建設工作盡管從90年代就已經逐步落實，取得了一定成效，但是具體的實質性進展差強人意。首先，我國鄉鎮政府機構中普遍存在人員職位重疊現象。一個典型的例子是某縣的科室只有官沒有兵，即這個科室全部都是領導職位，都是科長副科長級別，導致全科室上下一個實際執行行政命令的人都沒有。當然，這樣的情況可能只是個別存在，但鄉鎮政府機構有關人事制度方面的下一步建設和完善同樣需要特別注意此問題；另外在部門公務人員的權力設置方面，長期存在著的一個突出問題是主管領導干部的行政權力過于重大。鄉鎮領導人員經常超越其管理范圍行使職權，不屬于他們管的也要管，管了很多不該管也管不好不屬于自己分內的事情，而這些事情應該在一定的制度規定下由下級機構例如企業、公司或者社會單位處理。針對此類問題，通過下放上級政府的權力和職能，讓下級機構充分發揮他們的特長，真正的在民主的引導下去處理事務問題，有助于提高辦事效率和工作積極性。因此簡政放權應該成為鄉鎮政府人事制度建設的重要內容。

(二)鄉鎮政府行政法律體制的運作現狀

法治是政府治理的基礎和原則，推行法治的關鍵是有一套科學周密、執行高效的法律制度體系。自依法行政政策從黨中央積極推行以來，地方政府也受到潛移默化的影響，開始逐步思考其運用法治方式治理地方事務的道路。鄉鎮政府紛紛設立了自己的法制工作部門，對其管轄區域的相關法律問題及法律事項進行管理和解答，并向其管理范圍內的群眾宣傳相關法律知識，增加基層群眾對法治觀念的理解和認同意識，既在一定程度上彌補了基層群眾的法律知識缺陷，又為鄉鎮政府順利實現運用法治理念行使職權作了鋪墊。同時，隨著上級政府部分行政權力向基層的下放，鄉鎮行政機關為了在法律法規允許的范圍內充分行使權力，穩定基層群眾，也普遍對上級政府的治理方式和相關規定進行了分析，建立起基層行政決策機制和監督體系，法治運行制度體制日趨完善。

然而目前，基層政府的法治建設過程仍處于初始階段，可參照的法律制度較少且大都局限于中央和省市行政機關的行政規章，鄉鎮這一級的政府層面少有專門的法律、行政條例，在行政組織方面的立法依然較為薄弱且質量有待提高，現有的財政管理制度、行政審批體制、決策機制的實施過程同樣存在漏洞和不足，且實際效力有限。有些基層政府的依法行政進程受到上級政府的管制，未得到充分的重視和發展。還有的基層政府雖然對依法治理的方式充分認可并積極實施，但由于鄉鎮行政人員自身的法律素質和知識的把握程度極其有限因而很難在短時間內適應整個法治政府制度建設進程。

（三）鄉鎮政府的職能設置現狀

政府職能指的是政府的職責和功能，根據我國現行法律制度，對鄉鎮政府職能的界定可歸結為三個主要方面：經濟調節職能、社會管理職能、公共服務職能。在服務型政府的推進過程中，鄉鎮行政機關在對自身職能所具有的重要性的認識和工作能動性的發揮上較之前有更深刻的覺悟。與之相對應，職能擴大所暴露出來的弊端也不容忽視。綜合來看，鄉鎮政府在三類職能履行上的現狀主要表現為：

在經濟調節職能方面，在我國實行分稅制改革的經濟環境下，鄉鎮基層政府面臨巨大的財政壓力，唯財政而財政。政府以指導的名義插手、干預鄉鎮企業自主管理事項，這雖然能在一定程度上保持經濟增長的平穩態勢，但企業運作的活力和潛力受到巨大壓制。此外，鄉鎮政府對農業的生產經營也予以干涉，給農民定指標，下指揮，雖彌補了農民對于經濟知識匱乏和農村宏觀發展態勢把握程度的不足，但嚴重損害了農民的利益。由此可見，政府在經濟方面的職能存在嚴重越位現象。

在社會管理職能方面，在全能型政府向服務型政府過渡的過程中，鄉鎮政府仍然承擔了大量地方企業、組織、社會團體及個人的責任。在農村社會管理方面，村委會組織法明確規定了鄉鎮一級政府與村民委員會之間的工作指導與監督關系，村委會支持鄉鎮政府履行相關職能。但實際上鄉鎮政府卻對村委會所屬權力范圍內的事項進行廣泛干涉，極大影響了村民自治。

在公共服務職能方面，目前鄉鎮政府帶有很明顯的迎合上級要求的色彩，其對公共服務的提供并不是以基層群眾及本地區發展的現實情況為依據，對于關乎民生利益的教育、文化政策，公共基礎設施建設，醫療衛生保障等方面缺乏供給能力，關注度不高，不能及時反映農民的需求。

為了提升鄉鎮政府的治理能力，減少法治建設和制度建設的現實阻礙，就迫切需要轉變政府職能，從地區實際情況出發，證實和回應在法治政府建設過程中存在的主要問題。

二、鄉鎮法治政府制度建設面臨的主要問題

（一）依法行政的制度體系不夠完善，可操作性較差

鄉鎮政府的行政工作在現有法律設置上顯現出的立法不完備、效力低、執行性和運作性差等缺陷，也是長期以來我國廣大農村地區十分重視地緣、血緣關系，依靠宗法調節社會矛盾，維持社會秩序的原因之一①。具體來說，我國鄉鎮政府的法治建設在制度體系方面存在以下問題：

1、行政監督法律制度不完善，行政監督管理不到位

正是由于鄉鎮政府處于我國政府機構的最底端，因此與上級更容易造成脫節現象，人大層面的監督法、專職監督行政機關層面的行政監察法、行政復議法、行政訴訟法等規定的雖然角度多元，但是缺乏有機的整合，從而使得監督合力較弱。同時，基層政府執行力不足與群眾日益高漲的保障其自身合法權利之間的矛盾又妨礙了政府依法行政?；鶎尤罕妼︵l鎮政府機構的監督缺乏有效的保障，鄉鎮媒體輿論水平的有限也對其監管不利，久而久之會導致鄉鎮政府的行政管理不到位不健全，行政人員逐漸沾上玩忽職守、自我約束能力欠缺、不自律等紀律作風問題。綜上，鄉鎮政府處于國家行政的底層，和基層群眾接觸最為親密，在依法行政方面更應嚴格要求，因此要設置一套合理有效的鄉鎮政府行政監督管理體系。

2、行政審批制度不合理，鄉鎮政府缺乏審批權

鄉鎮一級政府在國家政權組織架構中處于最基層地位，天然的帶有權力層級較低的特性。再加之缺乏審批事項的清理機制，在處理行政事務的過程中無論大事還是小情都得請示上級，經過上級同意后才能進一步處理，而且在報送上級的過程中難以避免流程復雜、審批事項繁多、回復效率低下等問題，這大大影響到了鄉鎮政府行政的效率和積極性，更是對當地發展造成一定的阻力。例如一個鄉鎮土地投資項目審批事項，投資人要想辦理房產證書，從前期籌備、征地、項目評審、到工程許可等環節需要涉及鄉鎮至上級政府眾多行政部門，耗費諸多工作日，批準程序漫長復雜，費時費力，無形中設立了一道道人為關卡。另外在進行行政審批時沒有形成一套明確的標準，對同一件行政事務經常重復審批，而且審批過程難以充分考慮到當地實際情況，具有盲目隨意性，不利于當地的綜合性建設與發展。行政審批制度上存在的種種問題使鄉鎮政府不能做到有的放矢，造成了精力、時間以及資源的白白浪費，無法擺脫政府機構精簡后又膨脹的惡循環態勢。

3、財政管理制度不規范，過度依賴上級政府

政府的行政能力、辦事能力是和可支配資金息息相關的。而我國鄉鎮政府卻沒有與其職能相應的財政權，沒有自主性，缺乏合理的預算編制，這就不可避免地導致鄉鎮政府服務大眾能力的減弱。造成鄉鎮政府財政入不敷出的另一個原因是政府公職人員“人滿為患”，其數量大大超過了鄉鎮政府的財政能力。當缺編單位吸收人才時候不是從超編部門選調，而是仍通過從下級招標公考來獲得自己的需要，這樣的方式就會導致缺編單位逐漸超編，而超編機構持續性超編，最終引起政府人員數量的逐年增多，財政開銷供不應求。同時，鄉鎮主要以農村組成，其財政支出大大超過其收入，大部分地區資金甚至要向縣級政府上繳，靠縣級政府撥款補助去解決財政緊張的問題，財政體制不順。

（二）依法履行政府職能不足，行政效率低下

我國現行鄉鎮管理制度是在調控性計劃經濟時代出現的，因此具有中央高度集權的特征，具體表現為政府的權力至高無上，覆蓋范圍廣闊，由此形成了機構數量繁多、分工繁瑣，職能擴張的鄉鎮行政管理體系。鄉鎮地區受鄉土人情關系的長久影響，嚴格依法行政的理念雖然早已提出，但尚未深入群眾內心，強制型和管制型作風為主的封建思想和調控性經濟的行為傾向仍占據一定比例。

在日常的職責履行環節中，由于鄉鎮政府管理的地區大部分為農村地區，工作繁雜，在推進計劃生育政策開展、促進義務教育普及、完善農村社會保障制度、向基層群眾宣傳法治知識等工作上難度較大。鄉鎮政府不僅要完成發展地方經濟、提供居民公共服務的繁重任務，還要應付眾多的行政強制拆遷、行政檢查、行政收費、行政許可等群眾管理工作②。在兼顧農村地區的政治、經濟、文化、環境、衛生醫療等等方面的社會事務的同時，還需根據上級政府的方針政策的指導開展工作，聽取群眾呼聲，反映群眾意見，維護農民老百姓的利益。有的工作人員，包括領導干部，往往認為“法治”是行政的工具，法治思維和法治能力不足，行政決策違法、隨意；行政執法違法、不當或者不作為；弊端浮現之后問責對象不全面，因而，政府執法權威和管理服務效能大打折扣，公信力也屢屢下降。

（三）鄉鎮政府公務人員法治思維和能力欠缺

從鄉鎮政府公務人員的自身法律素養和覺悟能力方面來思考，有的干部在進行決策時依然習慣于傳統的人治思維和方式，而運用法律思維和法治模式處理基層問題的能力有限③。工作遇到障礙時不是深入到群眾中，找到問題的因由，研究出解決方案，而是簡單的紙上談兵做決定。這樣，其作出的重大決策既唯利是圖，又不具備縝密的邏輯論證過程，無法應用于實踐。特別是在出現急性事件時就愈加凸顯運用法治理論能力的不足，不能做到兼管全局，依法適當安排，以致形勢惡化。

與此同時，由于受傳統“人治”思想的影響，基層公務員對依法行政的認知仍不到位，傳統思維模式和工作方式仍占有一席之地。這個弊端在兩個層面顯露：第一個層面是是法律知識匱乏。尤其表現為兩個“不足”：一是對法律知識體系學習程度的不足。多數鄉鎮干部只是掌握與其日常工作有關的法治理論，除此之外的法律知識則沒有被其具體掌握。二是對法制理論理解度不足④。比如，一些鄉鎮干部將執法片面解釋為剝奪權利性的行政職責，而并不包含授予公民法人合法權利的工作和義務，抱著“消滅就是太平，擺平就是能力”的錯誤觀點；還有一些干部搞形式主義、工作表面化，把法治建設僅僅當作口號，卻沒有表現在實際行動上。

三、加強鄉鎮法治政府制度建設的思考

黨中央近年來提出的一系列指導性政策對我國的法治政府的制度建設從整體、宏觀層面上作出了部署。這對我國鄉鎮法治政府的制度建設具有提綱挈領的作用。各地方應該依據有關法律規定，結合當地特點，特別是鄉鎮實際情況出發，探索符合地方的法治政府的制度建設舉措。

（一）完善依法行政制度體系

政府要想真正落實依法行政，首先要具備一套精細完備、運轉協調、執行有力的法律制度體系，在組織層面上使行政機關管理各方面事務的制度依據更加有法可依、科學高效。以此為著眼點，可提出的具體措施有：

1、完善有關鄉鎮政府依法行政制度的立法

堅持立改廢釋并舉，推進鄉鎮政府依法行政的制度性立法精確化⑤。這就要求鄉鎮政府積極參與有立法權限的政府機關舉辦的征求行政立法意見、信息公開活動，提出立法建議，并引導基層群眾參與。對初步起草的與政府行政執法密切相關的立法事項，主動建議立法機關通過座談會、聽證會、來電信訪等途徑廣泛收集群眾建議，提高基層政府政策的社會知悉度，切實發揮法律指引作用，真正做到民主決策、科學立法。從國家治理視角出發，要加強重點領域的政府立法，盡快制定行政程序法、政務信息法等法律，及時修改或廢止過時的法律法規，堅持在法治框架下推進基層改革工作，保證基層行政命令暢通，推進鄉鎮地方政府的法治建設進程；指導政府把本地區經濟社會發展需要作為行政體制改革的依據和憑借，使改革方式與制度相適應、相協調，實現對立法程序的規范。

2、健全行政權力運行制約和監督制度，全面推進政務公開

我國行政區域眾多，各個地區差異性導致不同的行政區域都形成了單獨的行政架構。我國經濟飛速發展時期帶動了鄉鎮經濟水平的不斷上升，其發展過程中出現的問題也要引起我們的高度重視，這些問題的解決則依賴于社會監督。因此，為了鄉鎮政府工作的有效開展，一定要形成一套嚴格的標準，建立科學完備的監督保障系統，嚴加要求行政機關實施執法工作的主體、權力、途徑、程序和時效。

在具體措施方面，一是要大力實施“互聯網+政務服務”，提高鄉鎮政府機構網絡辦公能力，建立政務公開新途徑。截至2017年年底，全國范圍內已有一半以上區域完成了互聯網政務服務模式地方三級全覆蓋。在平臺功能方面，北京、上海、山東等地區網絡搜索、用戶注冊、咨詢等服務的實際使用的比例超過八成；辦理事項方面，廣東、山東、江蘇等地區都做到了本地區服務性事項的規范性、適用性、精確度性的較大提高。這些創新性制度進一步推進了互聯網審批的應用。同時，要充分利用微博、微信關注號等新式網絡途徑對國家政策、法規，本地區熱點、敏感事件及時、公開發布，加強規范和重視運用網絡監督，建立健全網絡輿論評估、審核、處理體系，促進政府行政執法工作的合法性。

3、深化行政審批制度改革

針對行政審批制度存在的疏漏，要求基層政府綜合精簡行政審批項目，逐步廢止非行政許可審批項目。通過加強立法，理清上級政府與鄉鎮層級的行政許可界限。對于涉及基層政府行政主體、職能、權責界限、服務流程、監督主體的事項，要積極借鑒和吸收中央政府長期踐行的權力清單、責任清單制度中的符合本地區實際的成分，以制定清單的方式向基層群眾公開相關政務信息。同時要對基層行政機關的組織設置進行優化，完善鄉鎮一級政府的行政組織層級和依法行政的程序法律制度，推進權責、職能法定化。濰坊安丘市政府作為山東省鄉鎮政府改革的試點單位，以依法下放上級政府權力、增大鄉鎮政府管理權限等為著眼點，把市縣一級相關行政部門的部分審批權，例如發展改革部門的鎮政府直接建設政府性項目的審批權以及鄉鎮基礎設施建設項目的審批權、核準權、備案權；規劃政府部門的建設、用地事宜，財政管理部門的商戶注冊、征稅等權力，統統委托鄉鎮政府直接行使。真正實現了“小事不出社區，大事不出鄉鎮，難事不出縣（市）”。行政審批環節的大幅減少和部分權力的下移，提高了鄉鎮機構的辦事質量和行政效率，有力地促進了基層社會各領域的發展。

4、完善規范鄉鎮政府財務管理體制建設

在我國鄉鎮政府財政體制方面，各鄉鎮需要嚴格按照《預算法》的相關要求制定并在此基礎上依據本地區的實際情況加以修改完善，建立新的適合自己的資金管理方式，從而依靠此條例去調整鄉鎮政府資金的收入與支出，從根本上規范鄉鎮財政資金的使用情況。另外，從我國現行經濟制度上看，通過中央政府的統一部署來管制鄉鎮政府財務事項的宏觀調控型經濟體制已經不復存在，轉而代之的是更具活力和發展潛力的市場經濟體制。因此，鄉鎮政府應隨著市場發展需要不斷提高財政業務管理能力，根據市場需要設置相應的部門機構，鼓勵能動性和財政管理創新性的發揮，提高財政績效，擴大財政收入，縮小收支差距。此外，鄉鎮政府紀檢機構應對財政部門的工作進行定期檢查，財政部門應就其財政經費來源、開支等情況具體說明并予以公示。

5、健全鄉鎮政府依法化解矛盾糾紛的體制機制

自改革開放以來，伴隨著基層地方自治權的逐步擴大，人們的思想觀念、行為方式、自主能力、物質精神需求以及本區域政治經濟結構等發生了巨大的變化，由此致使基層矛盾糾紛的多樣性、廣泛性以及處理的復雜性和難度加大。諸如土地權歸屬、土地流轉糾紛，鄉鎮政府與公民的矛盾糾紛等事件層出不窮。鄉鎮地區長時間以來主要依賴于民間調解方式，靠居住區內有威望、有說服力的人來進行評判、處理糾紛。但在涉及行政法律法規的事件上，非職業性的公務人員很難作出符合法定標準的事實評判，缺乏公正性和權威性。這就要求基層行政機關要充分發揮糾紛化解職能，切實解決好本區域內的矛盾問題。就具體措施而言，首先，要盡快對鄉鎮社會治安綜合治理工作進行部署，建立矛盾糾紛防范制度、基層群眾權益訴求制度、矛盾溝通調解制度，健全落實領導責任制，有機結合人民內部、司法機關和其他社會主體的調節力量，切實提高矛盾化解率；其次，要提高社會治理的科學化和法治化水平，建立一整套基層社會治安防控體系，在第一時間發現并處理治安問題，保護群眾的生命安全；再次，要加強運用法制知識和法律途徑解決糾紛觀念的宣傳教育，使公民、法人和其他利益主體的訴求和權益得以切實保障；此外，要充分推動信訪工作、保障制度的建立實施。對于基層群眾而言，在遇到自身難以解決的矛盾糾紛事項時，往往需要借助政府相關平臺的幫助，通過信訪途徑，在合法合理的范圍內有效維護其權利。

（二）全面依法履行鄉鎮政府職能

我國依法全面行使政府職能的目標是，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，簡政放權、放管結合、優化服務，政府與市場、社會的關系基本理順。以此為出發點，鄉鎮政府職能的轉變應體現在：

在經濟職能方面，發展經濟是永遠不會變的話題，而為了使得農民擺脫貧窮走向致富的道路，只能通過大力發展農村經濟。但是需要注意的是，鄉鎮政府應充分支持農民發揮其主觀能動性進行經濟建設，及時提供軟硬件設施和服務幫助農民發展，輔助農民，而不能靠著權力去強制農民種這個干那個。

在社會管理職能方面，作為國家政權機關的底層代表，鄉鎮政府是我國最基本的獨立行政單位，履行國家意志，健全公共服務設施，管理某一方土地并保護安全是義不容辭的責任。

在公共服務職能方面，鄉鎮政府應當逐漸的從帶有“管制型”、“官本位”的管理色彩中向公共服務型政府過渡。要統籌兼顧，合理規劃，落實好計劃生育政策;大力支持義務教育的開展工作，加強文化建設，逐步提高村民文化水平;鼓勵發展農村事業，探索發展新前景;加強社會公德建設和思想道德建設;完善農村養老和社會保險制度，為新農村建設營造一個健康穩定、和諧有序的環境。

（三）提升鄉鎮公務人員的法治思維和能力

提升公務人員尤其是領導干部的法治思維和依法行政能力是提高鄉鎮政府依法行政水平、推進法治政府建設的治本之策。十八大、十九大就對政府公務人員的法治能力和素養進行了著重部署和規劃。法治思維的主要特點是強化限制權力和保障權利意識⑥，對鄉鎮政府而言，法治理念在基層公務人員中的認可度和普及度，是鄉鎮社會治理法治化能否實現的關鍵因素。

為防止積重難返的人治傳統作祟，鄉鎮政府應注重在同等資歷下重用法律素質較好、行政行為適當的干部。嚴格批評那些強調特權、按主觀意愿行使職權、法律知識薄弱的人員，指導其改進工作作風，依法辦事。至于違法亂紀造成不良影響的，根據法律規定嚴肅處置；加強基層行政機關工作人員對法治理論的系統化學習，形成正確的法律觀。同時學好憲法以及與職業法律規定并將法律與道德觀念有機結合，大力倡導社會主義核心價值觀。守法誠信是法治政府制度建設的本源性核心要素、存在之基礎，也是法制的基本原則。因此，公務人員理當做守法誠信的楷模。此外，鄉鎮領導干部想問題、作決策、辦事情必須依據法律規定、落實每個重點環節、接受社會監督，全力履行法定職能，切實保護人民權益。貫徹“誰執法誰普法”的體制，提高行政公務人員運用實例闡釋、把握法律的覺悟，使依法行政更具說服力。

鄉鎮政府作為我國基層政府，探討其法治運作制度性建設的成效、問題以及相應的原因、解決方案對于實現黨中央十八大、十九大提出的依法行政號召，推動我國依法治國的總進程具有基礎性和戰略性的意義。鄉鎮法治政府制度建設是一個龐雜繁瑣、長期性的進程，鄉鎮社會的復雜性和所面臨問題的多元性，鄉鎮政府行政體制的不完備和運行的低質量等困境都為整個法治建設的系統工程提出了嚴苛的要求，也使鄉鎮政府面臨著更嚴峻的挑戰。在國家的政策支持和推動下，鄉鎮政府以及與之相關的社會各方必須審慎斟酌、踐行符合本地建設實際的措施，以保證法治建設目標在我國鄉鎮政府制度層面的順利實施。

注釋：

①李曉.《中國轉型期法治政府建設的現狀、可行性及對策》[J].時代報告，2012(8):157-158.

②盛清才，田園.《新時期鄉鎮法治政府建設研究》[J].中州學刊，2013(7):61-64.

③劉麗.《基層政府法治建設中的難點問題及對策研究》[J].北華大學學報，2011(4):88-92.

④孟大川.《基層法治政府建設實踐現狀與制度創新——以成都縣、鄉兩級政府依法行政實踐為例》[J].成都行政學院學報，2009(1):44-47.

⑤中共中央國務院.《法治政府建設實施綱要 （2015－2020年）》[J/OL].http://www.xinhuanet.com/politics/2015 -12/27/c_1117591748.htm，2015-12-27.

⑥《什么是總理口中“牽一發動全身的深刻變革”？ 》[J/OL].http://www.audit.gov.cn/n4/n18/c83485/content.html，2016-05-11.