財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)研究

朱東珠/文

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)財(cái)政事業(yè)取得了快速發(fā)展。財(cái)政收入大幅增加，財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，財(cái)政事業(yè)在支持社會(huì)發(fā)展、保障民生方面的能力越來(lái)越強(qiáng)。目前，我國(guó)財(cái)政收入穩(wěn)步增長(zhǎng)，但財(cái)政支出增長(zhǎng)更快，財(cái)政收支矛盾依然嚴(yán)峻。開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)有利于從資金投資管理轉(zhuǎn)向?qū)χС鲂?yīng)管理的重視，避免財(cái)政資金浪費(fèi)，這是當(dāng)前財(cái)政和專項(xiàng)資金管理工作的重要任務(wù)，對(duì)提高財(cái)政支出管理水平、建立健全公共財(cái)政體制以及提升專項(xiàng)資金管理使用的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益具有十分重要的意義。早在2003年，《中共中央關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》就明確要求“建立預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)體系”，并于2004年通過(guò)了《中央經(jīng)濟(jì)建設(shè)部門項(xiàng)目績(jī)效考評(píng)管理辦法（試行）》，要求所有地方采用先行試點(diǎn)、由易到難的原則，分步進(jìn)行各項(xiàng)工作，以達(dá)到有效開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作。我國(guó)財(cái)政支出中，基本支出主要采取定員定額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)費(fèi)包干等辦法核撥，專項(xiàng)支出暫無(wú)規(guī)范量化的撥付標(biāo)準(zhǔn)，其績(jī)效結(jié)果直接決定了財(cái)政支出的效益。隨著多年的嘗試和摸索，當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政專項(xiàng)支出績(jī)效評(píng)價(jià)取得了一定的成就，但同時(shí)存在一定的問(wèn)題。

一、財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)現(xiàn)狀

財(cái)政支出績(jī)效是政府績(jī)效的重要組成部分，受到西方國(guó)家的廣泛關(guān)注。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，許多西方國(guó)家的財(cái)政部門對(duì)政府活動(dòng)進(jìn)行了年度審計(jì)，年度審計(jì)主要審查突破撥款限額和用途，但需花費(fèi)時(shí)間較長(zhǎng)。為克服這一弊端，20世紀(jì)70年代以后，西方國(guó)家財(cái)政支出管理引進(jìn)了新的測(cè)評(píng)方法——績(jī)效評(píng)價(jià)法。經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展和完善，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)理論逐漸系統(tǒng)化、法制化和制度化。

作為財(cái)政支出的核心，專項(xiàng)資金的使用與財(cái)政支出的實(shí)際績(jī)效相關(guān)聯(lián)，并在一定程度上反映政府績(jī)效。從我國(guó)的研究現(xiàn)狀來(lái)看，政府績(jī)效評(píng)價(jià)研究已相對(duì)成熟，理論體系相對(duì)健全，對(duì)研究財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)具有一定的指導(dǎo)意義和參考價(jià)值。財(cái)政支出的績(jī)效評(píng)價(jià)是在20世紀(jì)90年代引入中國(guó)的，屬于我國(guó)的外借品。大多數(shù)關(guān)于財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的研究都集中在美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞和其他國(guó)家，這為我國(guó)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)提供了經(jīng)驗(yàn)。在對(duì)我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐中，各學(xué)者分析了我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)面臨的困難和問(wèn)題。目前，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者都從我國(guó)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)踐出發(fā)，深入分析了我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)績(jī)效評(píng)價(jià)的難點(diǎn)和問(wèn)題，諸如起步晚，技術(shù)水平較為落后等。

隨著公共財(cái)政的改善，中國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金投入規(guī)模不斷擴(kuò)大，其績(jī)效自然成為國(guó)家關(guān)注的重點(diǎn)問(wèn)題。財(cái)政專項(xiàng)資金與普通資金不同，它金額大且涉及的部門廣、項(xiàng)目多、資金使用范圍大，相對(duì)來(lái)說(shuō)其管理就較為困難，但財(cái)政專項(xiàng)資金又是財(cái)政資金的重點(diǎn)問(wèn)題，因此，完善財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作是至關(guān)重要的。

二、財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管及績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題

（一）財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管存在的問(wèn)題

1.財(cái)政專項(xiàng)資金分配管理體系不完善

存在分配管理的部門化和資金不統(tǒng)一管理的現(xiàn)象。一是專項(xiàng)資金由多個(gè)主管部門進(jìn)行同時(shí)管理。資金的管理和使用不集中，導(dǎo)致資金使用分散不合理，難以整合財(cái)政資源、發(fā)揮財(cái)政資金使用的協(xié)同作用。二是預(yù)算編制不科學(xué)。預(yù)算編制范圍廣泛，未對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)化。三是使用非標(biāo)準(zhǔn)，缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。財(cái)政專項(xiàng)資金涉及方方面面，項(xiàng)目眾多。目前，財(cái)政和有關(guān)部門對(duì)專項(xiàng)資金的監(jiān)管僅限于對(duì)資金撥付條件的審查，沒(méi)有為后續(xù)事項(xiàng)制訂詳細(xì)且明確的考評(píng)、追蹤機(jī)制，這也致使使用專項(xiàng)資金存在監(jiān)管盲點(diǎn)，發(fā)生各種不規(guī)范的使用行為。

2.財(cái)政專項(xiàng)資金監(jiān)管力度不足，監(jiān)管理念滯后

財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)源于不同的渠道，包括中央財(cái)政專項(xiàng)資金和地方財(cái)政配套資金等。項(xiàng)目眾多、資金量大，管理也十分困難，無(wú)法真正達(dá)到全方位、全覆蓋式監(jiān)管。大多數(shù)項(xiàng)目都在業(yè)務(wù)主管部門的指導(dǎo)下進(jìn)行，但項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)中參與的管理部門多且時(shí)間跨度較長(zhǎng)，很難實(shí)現(xiàn)全過(guò)程和全覆蓋的監(jiān)管，這將會(huì)影響項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性和效率性。在財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)調(diào)查中，更加重視財(cái)務(wù)信息的審查，而項(xiàng)目的實(shí)際效果未得到充分審計(jì)，忽視項(xiàng)目的執(zhí)行效果，無(wú)法對(duì)績(jī)效目標(biāo)必要性、重要性和資金使用的合理性進(jìn)行全面評(píng)價(jià)。

（二）財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)工作存在的問(wèn)題

1.績(jī)效評(píng)價(jià)工作制度不健全，相關(guān)技術(shù)力量相對(duì)不足

在現(xiàn)行的財(cái)政管理體系中，績(jī)效評(píng)價(jià)尚未納入財(cái)政管理過(guò)程，尚未建立與預(yù)算編制、實(shí)施相結(jié)合的工作機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制。財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)法律法規(guī)仍不完善，制度建設(shè)相對(duì)滯后，績(jī)效評(píng)價(jià)缺乏強(qiáng)有力的制度保障。同時(shí)，相關(guān)績(jī)效評(píng)價(jià)的技術(shù)與評(píng)價(jià)動(dòng)力還無(wú)法滿足績(jī)效管理的需求，績(jī)效評(píng)價(jià)質(zhì)量不佳。

2.財(cái)政專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)結(jié)構(gòu)缺乏合理性

這個(gè)問(wèn)題主要表現(xiàn)在定性和定量指標(biāo)比例缺乏合理性，指標(biāo)結(jié)構(gòu)簡(jiǎn)化，定量評(píng)價(jià)內(nèi)容比較明確，定性評(píng)價(jià)內(nèi)容不足，定性指標(biāo)不精確，主要基于總結(jié)，導(dǎo)致審計(jì)結(jié)果的偏差。在資金流動(dòng)過(guò)程中，指標(biāo)比例不合理，人力資源和其他資源指標(biāo)也存在不合理的比例。同時(shí)，由于績(jī)效評(píng)價(jià)工作剛剛開(kāi)展，評(píng)價(jià)指標(biāo)、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍處于探索階段，還沒(méi)有具體、科學(xué)的方案和方法，無(wú)法滿足不同層面和不同性質(zhì)的績(jī)效評(píng)價(jià)需求。

3.相關(guān)政府部門績(jī)效目標(biāo)不明確，缺乏個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)

很多單位沒(méi)有符合自身的績(jī)效自評(píng)機(jī)制，大多數(shù)單位使用年度工作計(jì)劃或工作要點(diǎn)作為設(shè)定績(jī)效目標(biāo)的基礎(chǔ)，但大多數(shù)相關(guān)的績(jī)效目標(biāo)都是定性指標(biāo)，而很少使用量化指標(biāo)。此外，有些單位甚至缺乏對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的基本了解，在評(píng)價(jià)過(guò)程中，只注重對(duì)各部門、各領(lǐng)域的財(cái)政支出共性的評(píng)價(jià)，認(rèn)為財(cái)政資金或?qū)ｍ?xiàng)資金均按規(guī)定合法合規(guī)使用，績(jī)效目標(biāo)就算是完成了，而完全沒(méi)有考慮資金支出的經(jīng)濟(jì)績(jī)效和社會(huì)效益。因此，各部門制定的個(gè)性績(jī)效評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)仍缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。

4.對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)工作認(rèn)知和結(jié)果運(yùn)用力度不充分

一方面，一些單位領(lǐng)導(dǎo)和工作人員不了解績(jī)效評(píng)價(jià)，同時(shí)也不重視單位績(jī)效，只是將績(jī)效評(píng)價(jià)與審計(jì)評(píng)價(jià)同等看待，缺乏收集績(jī)效評(píng)價(jià)方面工作資料的經(jīng)驗(yàn)，最終只能提供有限的財(cái)務(wù)信息或簡(jiǎn)短答案的工作摘要。另一方面，對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題沒(méi)有采取整改措施，績(jī)效評(píng)價(jià)也尚未完善，沒(méi)有辦法將績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果作為下一年度部門預(yù)算、專款資金撥付或領(lǐng)導(dǎo)干部考核的依據(jù)。

三、進(jìn)一步強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)工作的對(duì)策建議

（一）牢固樹立績(jī)效理念，重視評(píng)價(jià)結(jié)果

政府應(yīng)圍繞“科學(xué)規(guī)范、公開(kāi)公正、效益優(yōu)先”基本原則，將績(jī)效理念貫穿于預(yù)算編制、實(shí)施和結(jié)果反饋的整個(gè)過(guò)程，預(yù)算項(xiàng)目支出的績(jī)效管理，從過(guò)去的重點(diǎn)放在項(xiàng)目資金使用上，轉(zhuǎn)向?qū)?xiàng)目可行性和項(xiàng)目效益性的關(guān)注，從而達(dá)到事前、事中、事后監(jiān)督全面覆蓋。適當(dāng)披露財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果，接受公眾評(píng)判，加強(qiáng)對(duì)部門財(cái)政資金使用、部門行為以及領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效的監(jiān)督，體現(xiàn)并提高公共支出公正性、透明性和有效性。

（二）加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理機(jī)制

規(guī)范財(cái)政專項(xiàng)資金的管理機(jī)制。一是注重項(xiàng)目在促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用。二是規(guī)范專項(xiàng)資金分配的運(yùn)作程序，深化國(guó)庫(kù)集中支付制度。三是加強(qiáng)對(duì)專項(xiàng)資金使用的監(jiān)督，探索“預(yù)算、實(shí)施、監(jiān)督”三位一體跟蹤監(jiān)管機(jī)制，對(duì)專項(xiàng)資金投資項(xiàng)目的事前、事中、事后進(jìn)行全方位監(jiān)管，形成科學(xué)化、制度化、規(guī)范化的資金監(jiān)管體系。

（三）完善專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

目前，我國(guó)財(cái)政專項(xiàng)資金的績(jī)效評(píng)價(jià)尚未形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)體系，很多政府部門依據(jù)國(guó)家和地方各級(jí)政府對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的管理指標(biāo)作為評(píng)價(jià)指標(biāo)，該行為在績(jī)效評(píng)價(jià)工作中具有很大的主觀性和隨意性，直接影響到績(jī)效評(píng)價(jià)的客觀性和準(zhǔn)確性。要想形成健全的機(jī)制，首先，要合理確定專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)與重點(diǎn)，在完善專項(xiàng)資金支出績(jī)效評(píng)價(jià)辦法的基礎(chǔ)上，創(chuàng)建多層次績(jī)效評(píng)價(jià)體系。其次，實(shí)施推行績(jī)效評(píng)價(jià)的多部門聯(lián)動(dòng)制度，對(duì)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督管理、綜合績(jī)效評(píng)價(jià)及績(jī)效管理問(wèn)責(zé)。

（四）建立科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

加強(qiáng)調(diào)研、分析，結(jié)合各預(yù)算單位的職能職責(zé)和工作要求，全面梳理關(guān)鍵任務(wù)。首先，在準(zhǔn)確定位單位工作目標(biāo)的基礎(chǔ)上，除改善各個(gè)評(píng)價(jià)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)、資金分配、財(cái)務(wù)管理、使用績(jī)效、社會(huì)效益，再增加一些個(gè)性化的評(píng)價(jià)指標(biāo)，并建立一個(gè)更符合自身實(shí)際的指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。其次，構(gòu)建定量和定性有機(jī)結(jié)合的指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)行全面績(jī)效評(píng)價(jià)。

（五）借助第三方力量進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)

鼓勵(lì)和邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)的專家學(xué)者和社會(huì)公眾，特別是第三方中介組織參與績(jī)效評(píng)價(jià)。專家、學(xué)者、社會(huì)公眾和第三方組織對(duì)政府部門進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)的主要優(yōu)勢(shì)是，他們更專業(yè)、更獨(dú)立，與相關(guān)測(cè)評(píng)部門沒(méi)有功能性利益，在工作實(shí)施過(guò)程中不存在法律法規(guī)沖突，第三方機(jī)構(gòu)在評(píng)價(jià)過(guò)程中，采用案卷研究、實(shí)地調(diào)研、專訪、咨詢等措施，在提高評(píng)價(jià)的客觀性和公正性的同時(shí)，更加方便、快捷、經(jīng)濟(jì)。