“一帶一路”倡議下基礎設施項目審計研究

谷玉靜/文

“一帶一路”是我國統籌國內國際兩個大局的重大經濟發展戰略，是新時期我國全方位對外開放戰略，是新常態下中國經濟結構轉型的重要舉措。“一帶一路”倡議基礎設施建設項目，參與者眾多，目的和需求不一，機會主義行為多且雜。作為國家治理的重要組成部分，國家審計通過對基礎設施項目的全過程跟蹤審計服務于“一帶一路”倡議，發揮預防、揭示和抵御的“免疫系統”功能，推動基礎設施建設發展，做好基礎設施互聯互通，推動沿線國家貿易聯通，從而促進全球資源流通，推進我國全面深化改革、構建開放新格局。

一、實施“一帶一路”倡議關鍵在于基礎設施建設

2015年發布的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，明確指出基礎設施互聯互通是“一帶一路”的優先領域。我國本著共商、共享、共建的原則，提出我國“一帶一路”項目建設的基本目標是在通路、通航的基礎上通商。而沿線眾多國家自然資源豐富，但在水、電、交通等基礎設施方面非常薄弱，在自然資源的開發方面也缺設備、技術和管理。這些國家基礎設施的薄弱嚴重制約著經濟發展，而且在資金方面的缺口很大，缺乏基礎設施建設資金。與之對應的是，我國不僅在基礎設施建設方面具備優勢，而且有充足的外匯儲備，可以使用資金、技術等充分幫助這些國家進行基礎設施的建設，最終達到互惠互利的效果。

基礎設施互聯互通是實施“一帶一路”倡議的先導，更甚者是沿線國家經濟增長的“穩定器”和務實合作的“助推器”。基礎設施與經濟發展是正相關的，這點毋庸置疑。“一帶一路”倡議的遠景目標是構建區域合作新模式，近期目標主要是貿易、交通、投資領域的合作，為了實現打造完全便利的戰略通道的戰略重點，基礎設施建設則是戰略繞不開的重要環節，是“一帶一路”的優先領域和關鍵環節。一系列重大基礎設施工程的投資建設，將構建一個由交通運輸（海、陸、空）、油氣管道、輸電線路和通信網絡等組成的綜合性立體互聯互通網絡，解決目前制約著“一帶一路”倡議沿線國家之間深度合作的阻礙因素，奠定當代世界跨度最大、最具發展潛力的經濟合作帶的基礎。

二、“一帶一路”背景下的基礎設施項目分析

（一）“一帶一路”基礎設施發展特點

“一帶一路”國家基礎設施發展指數（2018）和《指數報告（2018）》于2018年6月在第九屆國際基礎設施投資與建設高峰論壇上發布，綜合分析63個“一帶一路”相關國家和8個葡語國家的指數表現，指出2018年“一帶一路”國家基礎設施發展呈現5個特點：一是總指數創出新高，看好“一帶一路”基礎設施合作前景；二是東南亞地區仍是“一帶一路”國家基礎設施合作的熱點區域；三是交通與電力繼續領跑；四是新政策、新金融、新技術為“一帶一路”國家基礎設施發展提供新動能；五是基礎設施項目的跨國合作熱度有增無減。

（二）“一帶一路”背景下基礎設施的特征分析

1.面臨眾多風險

基礎設施項目本身的不確定性因素非常多。其一，施工條件復雜，外在環境難以預測。比如復雜的地基條件、多變的氣候及其他眾多不可抗力的影響等。其二，項目周期長，涉及主體眾多。不能避免地會受到許多諸如政治、人文等因素的干擾甚至是阻礙，這是建設過程中的風險。其三，源于沿線國家社會文化、政治、經濟及法律制度等差異性而存在的法律、政治、金融、經濟、戰爭等風險。

2.融資模式復雜

我國對外基礎設施投資先前主要采取我國政策性銀行（如亞洲基礎設施投資銀行、上海合作組織開發銀行等）給予東道國優惠貸款，項目指定由我國大型國企承建的方式，是一種集援助、投資、貿易一體化的新模式。然而，基礎設施項目對資金的需求隨著“一帶一路”倡議的深入建設不斷擴大，我國政策性資金援助和投資不能滿足項目需求，從而吸引了社會資本和海外資本加入基礎項目建設的投資者隊伍中，資金來源不再限制于財政資金。目前，“一帶一路”倡議基礎設施建設的主要模式是以投資者為核心的合作共同建設模式，實施具體表現形式為PPP模式等。

三、審計服務于“一帶一路”倡議基礎設施建設

國家審計作為國家治理的監督系統，在“一帶一路”倡議基礎設施建設過程中發揮“免疫系統”功能，預防、揭示和抵御項目建設過程中的障礙和風險，推動跨國基礎設施項目規范運作，達到預期效果。

（一）審前調查準備充分

對于“一帶一路”倡議的基礎設施項目審計，審計人員要綜合考慮宏觀經濟背景、戰略目標、國家方針政策、外交政策等等因素，在此基礎上看清經濟事件的本質；還要了解并掌握項目所在國的法律政策，清楚相關法律法規的具體要求，注意特殊要求，對基礎設施項目合同的法律風險進行充分的審計調查，減少項目風險。

（二）實施全過程跟蹤審計

國家審計在基礎設施項目不同階段確立不同的審計重點，實施動態的全過程跟蹤審計。在項目前期階段，國家審計應該重點審計基礎設施建設項目招投標的真實性和合法性。在項目建設和運營期，私人資本為了追求利益最大化，可能會有提高收費價格、做大投資成本和多占經營資源等機會行為，監督缺失可能會造成私人資本侵占政府經營資源的不良后果，所以國家審計應該對成本核算重點審計。在項目竣工階段，國家審計應對基礎設施建設項目進行績效審計。

（三）開展沿線國家協同審計

“一帶一路”倡議的基礎設施項目是跨國性的工程項目，其審計主體既有沿線各國自身的政府審計機關、內部審計機構和社會審計組織，也有區域性的政府審計組織、內部審計機構和區域性的會計師事務所，還有世界性審計組織、國際內部審計和國際性會計師事務所。中國作為全球審計大國，審計署在聯合國審計方面經驗豐富，開創了有中國特色的領導干部經濟責任審計，審計署應該領導和協調沿線各國政府審計開展協同審計監督，開展多層次、多渠道溝通磋商，服務于基礎設施項目建設，推動戰略目標實現。

（四）推進大數據審計

在信息化快速發展和廣泛普及的當代，審計署應該借助互聯網、大數據等方式，創新審計技術與方式，提高審計效率，大力加強各國國家審計實施的信息化系統建設，建立“一帶一路”沿線“國家審計云”平臺，推進沿線國家數字化審計的發展，以達到各國審計信息共享的目的；建立信息交流渠道和完善溝通制度，以便高效、及時、準確地交流審計內容。同時，“一帶一路”倡議的基礎設施項目面臨的風險眾多且有極大的不確定性，以風險防范為主導的審計技術項目審計，需要依托現代科學技術，“大數據”的構建和大數據模型的開發，將成為“一帶一路”基礎設施項目審計技術的重要選擇。

（五）重視綜合績效審計

“一帶一路”倡議的基礎設施項目竣工后，國家審計應該對項目進行綜合績效審計，對項目進行系統、綜合的評價，對項目績效進行系統、全面總結和審查，為未來的“一帶一路”基礎設施項目投資及建設提供參考與借鑒作用。傳統基礎設施項目績效審計的審計重點內容是項目進度、施工效率、建設質量和成本管理等。而對于“一帶一路”倡議背景下的基礎設施項目，還應該進行經濟效益審計、社會效益審計和環境效益審計，對是否達到戰略目標，審計項目是否對沿線國家的經濟發展、人民生活水平以及環境保護方面起到預期效果進行審計調查研究。

四、結語

本文從“一帶一路”倡議的優先領域即基礎設施互聯互通出發，根據審計與國家治理理論，提出國家審計在“一帶一路”倡議實現過程中發揮預防、揭示和抵御基礎設施建設中的障礙和風險，國家審計服務于基礎設施建設。通過梳理相關文獻資料研究分析“一帶一路”倡議下基礎設施項目面臨的風險和融資模式的變化，以國家審計服務于基礎設施建設為導向，提出“一帶一路”倡議下基礎設施項目審計路徑，國家審計應該做好出發的審前調查、對項目實施全過程跟蹤審計、開展沿線國家協同審計、推進大數據審計以及重視綜合績效審計，以期能夠助推基礎設施互聯互通，打造完全便利的戰略通道，更好地推動“一帶一路”倡議目標的實現。