國家審計參與民生領域腐敗治理路徑研究

溫 心/文

黨的十八大以來，我國反腐敗工作力度大大加強。但民生領域的腐敗卻屢禁不止，集中表現為民生領域“微權力腐敗”，侵蝕民生“蛋糕”，即與教育、就業收入、社保、醫療、保障性住房建設這五大民生主題相關的民生政策、財政配套資金、民生工程項目等。“十二五”期間的民生支出存在許多漏洞，如各民生項目支出不均衡、重視程度不一，支出相對水平遠低于發達國家及世界平均水平，各領域、各省份存在差距等。民生財政資金并沒有充分響應民生訴求，而腐敗正是實現民生訴求的最大障礙。大量民生資金被挪用占用，虛報冒領社保補貼、基層“微權力腐敗”扎堆等，不僅嚴重威脅國家民生財政資金的安全，還威脅最底層人民的切身利益，嚴重則可能激化社會矛盾。中央領導人的講話和各級政府文件中關于民生和反腐的表述都顯示了民生領域反腐的急迫性，也指出了當前民生領域反腐的工作方向。

一、民生領域腐敗的成因

審計中關于舞弊的成因提到最多的是舞弊三角理論，指的是舞弊動機或壓力、舞弊態度或借口、舞弊機會同時存在時，舞弊就有很大概率會發生。這一理論同樣可以應用到民生領域腐敗行為的解釋中，民生領域腐敗的成因即動機壓力、態度和借口以及機會。

（一）民生內部控制缺失

這是民生領域腐敗的機會。內部控制缺失為民生領域腐敗創造了機會。民生政策從制定出臺到落地，經過了民生資金投入、民生項目建設、民生政策效果評估等多個環節，涉及政策制定者、政策執行者、政策目標群體、政策監督主體等群體。每個環節與群體都可能存在一定的違規風險，而民生“內部控制”就是為了抵御這些風險、保護民生資金安全完整，提高民生政策效率效果而采取的成體系的控制方法與措施。目前民生領域腐敗亂象叢生，很大程度上反映了內部控制的缺失與薄弱。對于民生資金項目經管單位來說，資產管理疏漏，資金撥付、單據審核報銷隨意，基層內控建設情況更是令人擔憂。

（二）基層權力者品行異化

這是民生領域腐敗的壓力、態度或借口。腐敗的實質是權力腐敗，權力腐敗的發生又以人意志的存在為前提。借助政府審計中的理論框架來解釋民生領域的腐敗的產生，就可以表述為由于內外因素的誘導，公共責任受托人在信息不對稱、激勵不相容、環境不確定的情況下，就容易出現代理問題和次優問題。這里的代理問題就是來自受托者的自利心理和有意行為。個別縣委書記腐敗的誘因正是公仆意識的淡薄，還有對權力和私人利益的追求。此外，在中國的政績考核模式下，基礎設施建設，土地出讓等遠比民生項目見效快，出于升官加爵的考慮，某些人就會將民生資金挪用到其他收益快的領域。

（三）外部監督缺乏剛性

這是民生領域腐敗的機會之一。腐敗官員在實施腐敗行為之前，必然經過了理性人的判斷，之所以選擇鋌而走險，一方面是因為腐敗的收益高，另一方面則是腐敗的風險低，微權力腐敗主體由于處于權力的末梢，缺乏外部監管，被查處的概率遠小于身居高位的貪官們。再加上由于民生政策項目涉及范圍廣，量大分散，專業的反腐機構力不從心，導致外部監督弱化、審計覆蓋率低、威懾力度不足。同時，我國長期缺乏透明機制、監督渠道和反饋渠道，基層群眾對于自身到底該享受多少民生補助，如何申請資金補助知之甚少，監督更是無從談起。這些因素的累加為民生領域的腐敗提供了機會，腐敗主體心存僥幸，更加肆無忌憚。

二、治理民生領域腐敗的對策

民生反腐要做到源頭反腐，就要抓住以上“源頭”，在民生鏈上找出薄弱環節，再根據民生腐敗的成因對癥下藥。筆者將重點從制度方面提出對策。

（一）建立健全民生“內控”

民生反腐工作要通過規范財政分配程序、加強專項資金的審批監督，來杜絕、壓縮權力尋租的空間，提高民生資金的安全性、效率性，更加精準的落實民生政策。以社保資金為例，社保資金的審批、資金撥付流程、資金項目公告公示制度等，每一環節都要遵循行政單位事業單位的內部控制制度，做到財務管理、收入專款專用、收支兩條線、不相容崗位分離管理方面要嚴格把關，遵循制衡原則、全面原則，及時公開公示民生項目建設情況和民生資金發放情況。

（二）完善外部監督體系以形成監督合力

在外部監督體制中，紀檢、監察、審計形成的監督鏈條尚未建立，此外可以借助媒體輿論監督的強大力量，調動起公共監督的積極性和參與度，這樣才能構建起民生反腐的安全網。政府審計與紀檢監察可以取長補短。這是由于國家審計作為國家治理的“免疫系統”，也被寄予了反腐厚望，“國家審計是加強反腐倡廉的有力工具”（劉家義，2015）所以更應加入民生反腐的隊伍中。現階段，以網絡為基礎的反腐形式也逐漸被有關部門所重視，媒體輿論、公眾、反腐部門三方聯合的網絡反腐平臺已然形成，不僅可以為反腐工作提供線索、還可以用輿論壓力推動民生領域腐敗案件的解決，促進查處結果有效落實。

三、國家審計保民生反腐敗的參與路徑

近年來國家審計需求空前增加，民生審計是當下政府審計創新轉型的新亮點，但是以往的民生審計理論并不深入，研究多從民生審計的民生理念角度入手，缺少對于國家審計在民生腐敗領域的定位和具體審計路徑的思考，本文將對上述兩個問題展開論述。

（一）國家審計在民生領域反腐機制中的定位

1.民生領域存在巨大的審計需求

公眾對于民生和反腐的關注度日漸提高，民生領域的腐敗問題更是關注的重點，基層危害民生的腐敗案件也是防不勝防。然而現行的治理體系的反腐作用卻沒有得到充分發揮，體系內反腐主體之間的協調也不理想。國內各領域發生的深刻變革又要求國家治理作出適應性調整，而國家治理又決定著國家審計的發展方向，不論內外均要求其有所作為。

2.審計的專業勝任能力與獨立性

國家審計機關作為國家依法設立的權利監督與制約機構，依法享有獨立的審計監督權，屬于外部監督機制中的重要一環。與紀檢監察相比，審計具有獨有的專業鑒證職能，目的在于通過搞清楚被審對象的真實情況，再和既定標準進行比較，保證國家安全及經濟社會持續、健康、協調發展。不僅關注信息的真實性，還關心行為的合規性和制度的健全性。

基于以上分析，民生審計應定位為基于公共受托民生責任而產生的，以國家審計機關為執行機構開展的對被審計單位的民生事項的真實、合法和績效情況進行獨立的鑒證、評價和監督。

（二）國家審計發揮民生反腐作用的具體路徑

1.真實情況鑒證

審計機關可以借助專業優勢深入到具體的民生業務中，搞清楚民生資金、民生工程項目和民生政策執行情況的財務信息和業務信息的真實性。真實性是進行審計評價、建議的基礎，鑒證真實性的過程也正是發現疑點的過程。

2.違法違紀線索移送

審計機關在發揮鑒證、評價職能后，應將發現的違法違紀線索依法移交相關部門。紀檢機關可以憑借強大的處理處罰權對腐敗主體進行處理，形成威懾機制，在整個過程中實現民生領域腐敗問題治理機制中審計與紀檢之間的有效互動和銜接。

3.涉及的業務類型

目前民生審計的開展形式可以歸納為獨立型和結合型兩種，獨立型就是圍繞民生事項進行的專項審計，結合型就是結合預算執行審計、經濟責任審計等，尋找與民生相關的審計線索，核查公共受托民生責任的履行情況。民生審計中涉及的公共政策的部分，應遵循公共政策審計的基本邏輯，涉及公共政策、公共項目、資金、效果。實務中審計署要求加強對扶貧、衛生、教育、就業、社會保障等民生資金和項目的審計，跟蹤政策落實則是審計工作的重點，而扶貧政策審計又是重中之重。

4.審計環節

民生審計在查處腐敗時，要借助資金的前后鏈找疑點，逐步跟蹤政策要求、預算安排、資金撥付到項目和個人的收益情況。國家審計在民生事項的審計中，每一個審計環節都是反腐的抓手。而審計環節具體包括審計計劃、審計實施、審計報告、審計整改落實，以審計力量、技術手段為保障。具體來說，致力于抑制民生領域腐敗的審計，審計計劃要考慮審計范圍，山東省就嚴密追蹤“不收斂不收手，問題線索反映集中、群眾反映強烈，現在重要崗位且可能還要提拔使用的領導干部”；審計實施階段就是要針對擬審計的對象采取相應的取證模式，采用腐敗風險導向審計，以發表恰當的審計意見；審計報告要及時準確，及時跟進審計整改落實情況，審計力量要求壯大審計隊伍，注意提升審計人員對于民生問題的敏感性和民生政策法規的理解能力；審計技術手段要因地制宜，利用新技術新手段，著力發現微權力腐敗問題。