城市老舊社區社會治理困境及其破解路徑
——基于城市更新的視角

汪 振

(安徽大學 社會與政治學院，安徽 合肥 230601)

0 引 言

十九大以來，以習近平總書記為核心的黨中央在加強城市社區治理體系建設的重要論述中高屋建瓴地指出：社會治理重心要向下轉移，發揮社會組織作用，實現政府治理和社會調節、居民自治的良性互動。[1]44-50社區治理主要針對我國社會現代化背景下城市社區出現的一系列問題而提出，尤其是對我國公有制經濟改革后，制度、文化短時間內難以與快速發展的經濟匹配，使得“單位制”向“社區制”轉型面臨諸多困境。H社區作為典型的城市老舊社區，將現代社區治理理念積極融入到對老舊社區的改造中，以“社區黨委+居委會+N”多元主體治理模式有效整合社區資源，解決了特定歷史時期遺留的難題，為推進城市社區自治進行了有益的探索，其社區治理經驗具有實踐借鑒價值。

1 老舊社區歷史演化及相關研究文獻綜述

1.1 老舊社區概念及其歷史演化

“社區”一詞源于拉丁語，意指伙伴之間親密的關系。德國社會學家斐迪南·滕尼斯在《社區與社會》中對Gemeinschaft和Gesellschaft進行區分，并首次提出Gesellschaft是通過親族血緣關系建立起來的人群集合。[2]51-57我國學者基于城市基層治理模式定義社區為居民進行自我服務、自我管理的基本生活共同體。[3]23-29老舊社區是一種特殊類型的城市社區，一般位于老城區，人口稠密且房屋產權歸屬復雜，存在建筑老化、規劃陳舊、居民構成復雜、與現代城市社區治理理念難以契合等問題，困擾著城市的社區治理。以美國紐約哈萊姆街區為例，20世紀初，哈萊姆街區是白人中產階層聚居的著名街區，但20年以后，白人中產階層放棄城市住宅轉移至更宜居的郊區生活，黑人平民大量涌入哈萊姆街區。隨著時間的推移，原有住宅年久失修，居住條件十分惡劣，據20世紀60年代相關部門的調查結果顯示：哈萊姆街區住房50%以上修建于20世紀之前，11%的住房倒塌失修，33%的住房存在安全隱患。[4]26-31同時，歐洲國家二戰以后，由于傳統制造業和富裕人群外遷，各大城市均出現了“空洞化”現象，中心城區開始衰敗，建筑群失修老化嚴重。[5]10-19由此可以看出，富裕人群由城市向郊區流動是歐美中心城市衰敗、老舊社區形成的重要因素。與歐美國家不同，我國城市老舊社區多指計劃經濟時代與改革開放初期，政府和國有企事業單位自管房演化而來的社區，即傳統意義上的單位大院和工人居住區。我國城市老舊社區形成分為兩個階段：

第一個階段：建國后至城市經濟體制改革前(1949—1985年)，“單位制”住區為城市老舊社區形成提供了雛形。“單位”作為我國計劃經濟時代獨具特色的城鎮組織化形式，在社會福利、醫療保險、住房分配等社會保障方面發揮著重要作用。[6]3-14這一時期，我國城市住房主要依靠國家集中出資修建，再由“單位”低租分配給職工，幾乎沒有市場運作機制在內。[7]83-95“單位”職工僅繳納象征性租金獲取住房使用權，職工行政級別越高得到住房福利越多，福利房在建設與管理上不計成本，實施政策性虧損。[8]80-87以當時的社會經濟條件，“單位”住區在住房條件、外部環境、鄰里關系等方面都是人們所向往的城市居住空間，顯示著居住者的身份和地位。

第二階段：城市經濟體制改革以后(1985年至今)。1985年，在黨的十二屆三中全會《中共中央關于經濟體制改革的決定》文件精神指導下，我國城市經濟體制改革全面展開。這一時期，“單位”住區呈現新的特征：一是“單位”分房福利政策發生改變。國家對城市福利住房制度進行市場化改革，住房供應主體逐漸由政府過渡為市場，實行住房商品化與住房分配貨幣化。[9]64-89二是老舊社區住宅條件下降。由“單位”分配的住房小區多建于20世紀90年代之前，時至今日，這些住房已有一定歷史，基礎設施老舊，各項居住功能遠落后于新修建的商品房，管理上也從“單位”時期的專人管理到如今管理松散。[10]70-76三是老舊社區居民成分復雜。20世紀90年代以后，大量原本由“單位”管理的城市人口因國有制企業改制而失去與單位的聯系，以“下崗”職工身份回到社區生活，隨著社會經濟的發展，富裕起來的原“單位”職工逐漸遷出，房屋以售賣和出租的形式轉讓給他人。與此同時，城市勞動力市場開放，出現大量進城務工的農民工，這些人主要涌入區位好、性價比相對較高的老舊社區。

1.2 城市老舊社區社會治理研究現狀

城市老舊社區社會治理是世界各國共同面對的難題。美國采取大規模重建方式恢復城市活力。1954年，美國政府頒布《城市重建計劃》法案，由聯邦政府撥款進行全國范圍內的城市重建項目，以期煥發城市生機，重現城市輝煌，增強公眾信心。這種完全推到重建實現城市更新的方式，雖然達到了城市美化、經濟復蘇等政府預定目標，卻付出了難以預料的代價。一是原有古建筑群成片消失，城市歷史文化底蘊不復以往；二是城市重建耗資巨大，政府承擔巨額負債壓力；三是城市社會支持網絡改變，原有“熟人”社區搬遷至城市郊區公寓房，鄰里已為陌生人；四是貧民愈發貧困，更新前，貧民借助地利可在繁華市區謀求職業，更新后，貧民賺取收入的機會大大降低。西歐各國城市老舊社區更新始于20世紀70年代，其更新理念與美國有顯著差異，西歐注重城市更新的整體效益，認識到城市更新是一個復雜的問題，須兼顧經濟、社會、政治及文化各方面的發展，并在更新過程中強調政策的前瞻性與科學性。例如“大曼徹斯特指引”“倫敦政策指引”，安特衛普的“老建筑修復指南”等區域的城市更新政策，明確指出必須重視老城區歷史文化資源保護與開發，尤其是古建筑群的修繕，強調應保持和延續城市的歷史和文脈。[11]19-26二戰后，日本城市更新與戰后重建同步進行，根據日本“城市規劃法”城市建設項目分為三類：舊城改造、土地重劃、新住宅開發。舊城改造以政府、私企及土地所有者合作為主，通過產權交換將老廠房、舊城區的閑置土地整合開發，實現城市空間的再利用。[12]49-50

與美、日、西歐國家相比，我國城市發展起步較晚，多數城市改革開放后才開始大規模城市化進程，尚處于大發展、大建設階段，新興社區不斷涌現，老舊社區的社會治理問題近些年才引起人們的注意。國內學者多集中于城市老舊社區改造探討，高勇認為老舊社區改造不僅在于住房條件改造，社區中低收入群體與社區自治精神缺乏問題同樣需要重視。[13]60-64騰五曉，萬蓓蕾等認為，城市老舊社區房屋存在安全隱患，需要完善老舊社區安全管理法規標準，建立政府補助、民眾參與和保險兜底的老舊社區安全管理體制。[14]74-79也有學者在老舊社區改造中認識到社區治理的重要性，蘆恒、蔡重陽認為，單位型老舊社區社會治理難在于其顯性與隱性的公共性交織，難以僅從外部的社區拆遷改造和房屋重修中得以根治。[15]39-45基于此，本文以老舊社區社會治理為出發點，結合安徽省W市H社區現狀與社會治理特征，探討H社區作為典型的城市老舊社區在社會治理過程中有哪些經驗可以借鑒，哪些問題亟須解決，以及大規模城市更新背景下，城市老舊社區如何因地制宜，實現區域內資源整合，推動和諧社區建設。

2 個案觀察：H社區現狀與社會治理特征

H社區是典型的開放式老年生活小區，于2005年從原來的一個社區劃分而來，位于老城區，房屋大多是20世紀80年代所建，少部分是20世紀90年代修建，主要由企業單位為員工所建。房屋樓間距緊湊，居民樓及配套設施存在不同程度老化，與相隔僅一條公路的現代化購物中心大樓對比明顯不協調。據統計，轄區內常住人口6 937人，流動人口710人，社區常住人口以老齡人口居多，60歲以上老年人口約占轄區總人口的50%，老齡化現象十分突出。此外，H社區內駐有包括市工商局、市市容局、區人民檢察院、工貿公司等在內的多家政府與社會單位，人員出入頻繁，綜合管理難度大。為改善居住環境，提升居民幸福指數，維護社區安全穩定，H社區近年來開展了一系列綜合治理措施，取得了一定的社會治理成果。

2.1 老舊社區改造

H社區樓房改造離不開W市老舊社區改造工作的持續推進。按照W市政府規劃，2018—2020年，基本完成全市老舊住宅小區改造提升工作，實現老舊住宅小區雨污分流、配套設施不斷完善、居住綜合環境明顯改觀，建立健全老舊小區物業管理長效機制。據統計，2018年W市綜合整治改造老舊小區43個，涉及25 818戶、總建筑面積254.4萬平方米。H社區此次的整治內容主要包括：主干道與小區內住宅間的道路拓寬、停車位增加、雨污分流以及小區內路燈、監控、文體設施、綠化等多個項目。此外，考慮到社區內老年人居多，區政府計劃在征求居民意見后，開展老舊社區加裝電梯試點工作以方便老年人出行。經過修繕，社區內居住環境與住房條件顯著提升，獲得居民一致好評。

2.2 民主協商議事

民主協商議事為居民反映社區公共問題創造有利條件，可有效地發揮居民參與社區事務的積極性，預防化解社區沖突，增進居民間的互相理解，凝聚共識，推進社區民主自治建設。H社區成立社區工作協商委員會，采取“8+X”模式，即常任委員8人和非常任委員7人，主任由社區黨組織書記或居委會主任兼任，常任委員分別是社區主任、副書記、副主任、城管專干、社區綜治維穩信訪工作站代表、群團組織代表、社保專干、婦聯代表組成，非常任委員由公共服務中心、法務類、物業類、公共單位類、“兩代表一委員”類、居民代表類、鄉賢代表等組成。自協商議事委員會設立以來，通過群眾反映、網格員巡視等多種形式收集問題，其中，多人反映同類事項合并6件，9件涉及老舊無物管小區整治、停車棚、公共廁所等方面事務，上升為社區協商議題并得到解決，其余問題通過其他渠道也得以解決。

2.3 培育社會組織

為緩解社區公共服務壓力，H社區積極搭建“一米陽光”志愿服務平臺對接社會組織，助力社區社會治理。2010年W市政府啟動“一米陽光”志愿服務工程，經多年發展，以“一米陽光”為主題組建的各類志愿服務小分隊近2 000余支，志愿者超過20萬人，目前，“一米陽光”已成為W市精神文明建設的特色品牌，推動公共服務資源在全市范圍內重組與整合，有效地激發了市民志愿服務的激情與活力。如今，“一米陽光”已被納入H社區社會治理體系，形成了以黨組織為領導核心、居委會為主導力量、“一米陽光”志愿服務團隊為平臺的社區志愿服務機制，積極鼓勵居民參與，組織社會力量協助，推動社區服務建設。以大學生志愿者為例，H社區通過“一米陽光”志愿服務平臺與W市內幾所高校建立志愿服務合作關系，高校結合自己專業特色派遣學生進入H社區，開展特色志愿服務活動，為居民提供愛心家教、無償體檢、義務助學、家電維修等服務。

2.4 完善規章制度

完善的規章制度是社區各部門有序運行的前提與基礎。H社區注重規章制度的制定與完善，自2005年社區掛牌成立以來，先后制定并完善了三會一課、支部標準化建設、黨員考評等黨員教育與管理制度，社區工委工作網絡、互聯網+政務服務、共建共筑等社區公共事務服務制度及一系列居委會工作開展細則，使社區工作有章可循，有法可依。值得注意的是，H社區有獨立的檔案管理中心，凡是社區內制定生效的文件及活動開展記錄均登記成冊，可供隨時查閱。

3 城市老舊社區社會治理困境

H社區在當地政府關懷下實現了硬件與軟件的雙重更新，以宜居為目標的社區改造項目在優化老舊社區整體居住環境的同時最大限度地保留了老舊社區特有歷史風貌，原本熟人化社會支持網絡也得以維持，H社區居民幸福感與獲得感顯著提升。但是，老舊社區社會治理是一個長期過程，伴隨城市更新進程不斷深入，H社區仍面臨著諸多發展中的困境。

3.1 改造補償問題

按照W市政府規劃，此次改造工程H社區有包括24戶門面房在內的社區建筑面臨拆遷。自拆遷文件下達以來，H社區組織多次入戶走訪、政策宣講與實地測量，前期醞釀準備工作順利進行，政府、社區、居民皆有拆遷愿望。然而，當H社區準備實施拆遷工作時，拆遷補償協定卻遲遲無法簽訂，政府所提供的拆遷補償方案與房主期望極為懸殊，雙方陷入相持博弈階段，政府基于全市老舊社區改造的巨大財政壓力不愿提供更高報價，而H社區拆遷房主卻堅信自己的利益訴求是合理的。為此，H社區居委會工作人員多次居中進行調和，希望早日達成協定，但在實際操作中困難重重。

3.2 社區工作行政化傾向

“上面千條線，下面一根針”是居民委員會等社區組織當前工作的真實寫照，地方政府把一些本不應該由居民委員會完成的任務以“屬地負責”形式嫁接到社區，導致以居民委員會工作人員為代表的社區工作者疲于應付，沒有精力繼續完善社區自治。正如H社區書記所言“居委會是風箱里的老鼠，兩頭受氣，但群眾工作相對來說比較好做，居委會的壓力主要來自上級部門，工作人員的工資由上級政府發放，居委會就是政府無形的嘴，無形的手，無形的腿，街道就7個人，所有工作由居委會來做”。據了解，H社區居民委員會承擔職責多達200余項，牽扯到30多個政府職能部門，直接或間接地參與社區矯正、計劃生育、信訪維穩、環境保護、綜合治理等各項事務。此外，來自省、市、區以及街道的考核項目極大地增加了居民委員會的工作量，為了完成考核任務，往往需要社區工作人員加班加點來完成考核工作，對于進一步創新社會服務工作，完善社會治理往往無暇顧及。

3.3 群體認同分化

H社區認同構建面臨人口流動帶來的挑戰，出現了群體認同分化現象。一方面，原住居民仍保留單位時期熟人社會傳統，在生活方式、價值觀念與風俗習慣等方面保持高度一致，擁有普遍的群體心理認同。另一方面，老舊社區流入人口以進城務工人員增多，他們為了生計四處奔波，住區因工作地點變更而改變，難以與社區建立長期屬地聯系，只是將老舊社區視為臨時居住場所，缺乏構建社區認同的基本條件。居民群體認同分化直接表現為對社區事務參與的態度，流動人口普遍缺乏參與社區管理事務的意愿，即便是流動人口占多數的社區也是如此，造成這一局面的原因與流動人口自我身份定位以及對城市社區認同感有關。[16]67-69當流動人口保持較低社區認同時，他們對待社區公共事務的態度是“冷漠的”，這一現象在H社區“一票”選舉制度過程中表現得非常明顯，社區原住居民有較高的社區事務參與熱情，而流動人口則幾乎沒有參與的意愿。

3.4 三社聯動有待加強

新形勢下，我國城市社區治理體制尚在不斷探索階段，各地紛紛通過創新整合碎片化社會治理資源理念達到推動社區良性建設的目的。總體來說，這些社區治理理念探索在推進城市社區建設方面發揮著重要作用。2018年安徽省啟動首批“三社聯動”工程試點建設，W市被遴選為試點實施城市，在全市范圍內推進社區、社會組織、社會工作“三社聯動”。H社區“三社聯動”建設主要依托社區志愿服務平臺“一米陽光”進行，以共建共駐、校社合作等形式廣泛開展社區公益活動，對活躍社區氛圍，提升社區公共服務質量具有良好的促進作用。但以行政化推動的“三社聯動”項目實施水平仍有待提升，H社區開展的活動多為完成上級政府的行政計劃或配合社會組織要求的大型活動，而以社區居民需求為導向的日常性服務卻很少提供。

4 城市老舊社區社會治理路徑

4.1 以政府為主導協力老舊社區改造

老舊社區社會治理工作重點之一在于老舊社區改造。老舊社區房屋建筑已有一定使用年限，如不加以修繕就會存在安全隱患，威脅居民的生命與財產安全，且危房改造、環境美化與文明創建是城市更新的必由之路。眾所周知，老舊社區改造是一個復雜的過程，改造工程應以政府為主導，協調各方力量投入社區建設，設立改造項目，調撥整修資金，安排專業人員，針對群眾反映建筑損壞情況的“輕重緩急”進行排查修理。改造完成后，相關部門還應組織人員嚴格評估以確保改造效果，使社區改造工作有一個良好的硬件基礎。

4.2 以民主協商方式解決社區公共問題

由于歷史與現實因素交織，社區公共問題頻發于老舊社區，社區公共問題一般為社區居民所共同關注，涉及社區各方利益，治理難度相對較大，需以多元協商的方式來解決。H社區拆遷補償問題便是典型的社區公共問題。黨的十九大報告提出“民主協商是我國社會主義民主政治的特有形式與獨特優勢”，基于此，民主協商被廣泛應用于各地民主政治實踐，H社區工作協商委員會也正是這一理念的重要體現。一方面，民主協商能促進社區公共精神的培育，有助于同一區域內人們的守望相助、凝聚共識，形成共同的價值觀，積極參與公共事務；另一方面，民主協商構建了自由、理性、平等的社區對話機制，為社區內不同利益主體表達合理訴求提供平臺，可有效推進社區公共問題的解決。

4.3 以志愿精神凝聚社區認同

作為城市民眾的美好家園，社區社會治理關鍵在于承載政府行政工作“屬地化”社會功能的同時為居民提供“身體”安放空間，推動社區凝聚力的穩步提升，打造新型社會生活共同體。現階段志愿服務平臺建設為我國社區凝聚力形成提供了可能，正如前聯合國秘書長安南·科菲闡述的那樣，“志愿精神的核心是服務、團結的理想和共同使這個世界變得更美好的信念”，城市社區志愿服務平臺聚集了城市中樂于奉獻、敢于擔當、熱愛生活的志愿者們，這些志愿者懷著“我為人人，人人為我”的現代生活理念投入社區公共服務，體現了城市居民對未來美好生活的追求與向往。

4.4 以社區需求為導向推進三社聯動建設

三社聯動建設的目的是為社區減負增效，通過專業人才引進及與專業化社會組織合作為社區帶來優質公共服務，提升居民福祉。H社區積極引入三社聯動理念，創新社區社會治理機制，但行政化導向的三社聯動建設難以提供群眾滿意的公共服務產品，社區居民參與度低。顯然，三社聯動建設應以社區需求為導向，立足于社區需求整合資源，發揮社區各類組織協同作用。社會組織需調整自身發展計劃與社區規劃相匹配，融入社區整體建設，增強服務功能。與此同時，社區應積極引進專業人才，將社區群眾需求比較旺盛的法律服務、糾紛調解、治安聯防、居家養老、文體娛樂等項目交由專業社工隊伍來建設。

5 結 語

從當前我國城市基層治理實踐來看，從“單位制”到“社區制”的社會治理空間轉換取得了一定的成績，構成我國城市現代化建設的重要方面。但轉型過程注定不是一帆風順的，作為特定歷史時期產物，城市老舊社區在居住環境、人口素質、公共服務及社區面貌等多方面存在更新難題，在治理結構、自治模式及群體融合等方面存在重構困境。破解老舊社區社會治理困境既要求對國外已有經驗加以借鑒，更需將著力點放在實際情況的調查與評估上，結合我國老舊社區本身特征，因地制宜，整合資源，探索老舊社區社會治理路徑。