以問題為導向的地方華僑權益保護立法研究
——基于遼寧地區僑務實踐

李忠壹，邢志人

（1.遼寧大學 馬克思主義學院，遼寧 沈陽 110036；2.遼寧大學 法學院，遼寧 沈陽 110036）

華僑是中華人民共和國公民，享有憲法和法律規定的公民權利和義務。憲法第五十條規定：“中華人民共和國保護華僑的正當權利和利益，保護歸僑和僑眷的合法權利和利益”，將維護華僑的正當權益確立為憲法性原則。目前，國家層面暫無華僑權益保護的專門性法律，相關內容散見在《歸僑僑眷權益保護法》《國籍法》等法律法規中。近年來，部分省份相繼出臺了華僑權益保護的相關規定，探索解決國家層面沒有或不宜解決的法律問題，發揮地方性法規的實施性、補充性、探索性功能，制定了具有針對性、體現本地區特色與區域差異的地方性法規。為了更好地依法維護華僑在遼地區合法權益，遼寧華僑權益保護立法勢在必行。

一、華僑權益保護立法工作基本情況

（一）華僑概念辨析與權益保護的主要內容

厘清概念是華僑權益保護立法工作的前提。華僑是我國人民移民定居國外歷史的產物。新中國成立以后，黨和國家高度重視僑務工作，在不同時期以不同形式對華僑身份進行了規定。1957年，中僑委制定的《關于華僑、僑眷、歸僑、歸國華僑學生身份的解釋》，第一次正式確定了華僑的概念，規定了凡僑居在國外的中國公民就是華僑，并界定了視為華僑身份和不屬于華僑的幾種情況。1984年，國務院僑務辦公室頒布《關于華僑、歸僑、華僑學生、歸僑學生、僑眷、外籍華人身份的解釋（試行）》對華僑做了新的界定，把1957年中僑委規定的“僑居”改為“定居”。可見，華僑必須是中國公民，而中國國籍是中國公民的法律資格。我國《國籍法》不承認雙重國籍，如定居在國外的中國公民自愿加入或取得外國國籍，則自動喪失中國國籍，成為中國血統的外國人（外籍華人），不認定為華僑。國籍不同是區分華僑與外籍華人的根本標志。1990年9月，《中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法》第二條規定：“華僑是指定居在國外的中國公民”“歸僑是指回國定居的華僑”。該法以國家法律法規的形式界定了華僑和歸僑。

華僑權益通常主要包括政治權利、經濟權利和社會權利。其中，華僑的政治權利主要包括華僑所享有的選舉權和被選舉權、依法成立社會團體的權利等。華僑的經濟權利主要是指華僑的財產、投資權益等。如華僑房產買賣、租賃和農村宅基地使用權等；華僑債權、知識產權、財產繼承等；華僑農村土地承包經營權、村集體股權等；華僑投資、貿易、捐贈等權益。華僑的社會權利是指華僑平等享有的工作、社會保障、教育以及家庭獲得協助的權利。上述各類華僑權益都應該得到法律的保護。新時代新僑情，海外僑胞有其切身重點關注的權益內容。2018年4月，國務院在十三屆全國人大常委會第二次會議上做了關于華僑保護工作的情況匯報,指出“華僑權益保護的法律制度需要進一步完善”[1]，推動海外僑胞關切的重點權益保護工作，并概括了海外僑胞切身關注的重點權益：華僑回國定居權益、教育權益、社會保險權益、婚姻收養權益等。

（二）華僑權益保護的時代要求和立法現狀

依法維護海外僑胞權益是時代所需。我國是僑務資源大國，“有6 000多萬海外僑胞分布在世界近200個國家和地區”[1]，其中華僑600多萬，是中華民族的重要組成部分。中國共產黨成立至今，在華僑的權益保護方面做了諸多努力。中國特色社會主義進入新時代，世情、國情及僑情發生深刻變化，給華僑權益保護的法治進程帶來了很大挑戰。以習近平同志為核心的黨中央，統籌國內國際兩個大局，提出堅持為僑服務，依法維護僑胞權益。習近平指出，“強化涉外法律服務，維護我國公民、法人在海外及外國公民、法人在我國的正當權益，依法維護海外僑胞權益”[2]。同時強調，“要加強同海外僑胞、歸僑僑眷的聯系，維護他們的合法權益”[3]。他要求“各級黨委、政府和僑務部門全面貫徹落實黨的僑務政策，依法維護海外僑胞和歸僑僑眷權益”[4]。

為彌補國家層面華僑權益保護立法的不足，近年來，廣東、福建、上海、湖北等省市先后制定了華僑權益保護的辦法或條例。2015年10月，《廣東省華僑權益保護條例》頒布，這是我國第一部保護華僑權益的省級綜合性地方法規。江蘇省自2016年5月起結合當地僑情實施了《江蘇省保護和促進華僑投資條例》，重點突出了對華僑投資者人身權、財產權及其他合法權益的法律保護，對華僑投資方式、投資導向、扶持政策等方面進行了細化。2016年12月1日起，上海市頒布的《上海市華僑權益保護條例》正式實施。福建省自2016年起逐漸形成了“一辦法、兩條例、兩規定”健全的地方性涉僑法規體系，即《福建省實施〈中華人民共和國歸僑僑眷權益保護法〉辦法》《福建省華僑權益保護條例》《福建省華僑捐贈興辦公益事業管理條例》《福建省保護華僑房屋租賃權益的若干規定》《福建省保護華僑投資權益若干規定》。此外，四川省、浙江省、天津市等省市也出臺了與保護華僑權益相關的辦法和條例。

二、遼寧地區華僑權益保護立法工作存在的問題

2000年，遼寧省頒布《遼寧省鼓勵華僑、港澳同胞、歸僑僑眷投資的優惠辦法》，在維護僑益方面發揮了一定作用。隨著回省創業的華僑越來越多，廣大華僑在參政議政、投資興業、社會保障、子女教育等方面權益保護的要求日益強烈，而國內現行法律法規中對華僑權益保護的某些領域仍屬空白，或無法滿足現實需求。遼寧須正視華僑權益保護立法問題，具體而言，遼寧華僑權益保護立法既存在與其他省市的共性問題，也存在本地區的個性問題。

（一）共性問題

1.政治權益方面。近年來，華僑參政議政意識較過去有了很大提高，而且選舉法規定華僑可以參加原籍地或出國前居住地的選舉。然而，僑胞參選人大代表在現實操作中存在障礙。不少華僑因在國內沒有戶口和工作單位，無法確定選區進行選民登記，從而無法參選人大代表。此外，現行很多保護華僑政治權益的政策，由于沒有上升到法律層面，在執行中缺乏權威，無法得到落實。無疑，政治權益保護的不足會影響僑商參政議政權利的落實。

2.經濟權益方面。在投資權益方面，由于缺少明確的華僑投資權益保護的法律規定，華僑投資權益維護過程中往往面臨效率低、執行難、進度慢等問題；在財產權益方面，華僑權益保護法規的欠缺，加大了華僑財產權益保護的難度。由于國家保護華僑房屋權益的都是政策性文件，對一些如政府代管、非住宅用房、已經拆除的僑房，以及農村集體土地上的華僑住宅等問題沒有詳細的規定，具體執行起來比較難操作。

3.社會保障權益方面。由于缺少專門的華僑權益保護法律法規，給華僑回國生活帶來了諸多不便。如華僑的護照不能完全等同于身份證，在許多場合使用不方便；在國內居住生活而未就業的華僑能否參加城鎮居民社會養老保險，以及試點地方的基本醫療保險如何參加，均不明確；華僑回國工作生活能否接續出國前的社會保險，能否補繳社會保險等問題。

（二）個性問題

1.缺少專門針對華僑權益保護的相關規定或條例。遼寧省在華僑權益保護方面較某些其他省市相對滯后，在華僑權益保護方面主要依據的是國家層面的相關法規和政策，而缺少符合遼寧地區實際和華僑特點、專門針對華僑權益保護的規定或條例。此外，我省關于華僑的相關法律政策宣傳力度還不夠，很多僑商不了解國家和地方的法律政策和相關權益，遇到問題不能運用相關法律政策來保障自身的合法權益。

2.研究和從事華僑權益保護工作的專業力量不足。目前，省內華僑權益保護工作方面的相關研究較少，研究積極性不高。一些研究人員與涉僑部門聯系少，研究成果往往與應用相脫節。對華僑權益保護的法治建設研究不夠積極，尤其對立法方面的研究深度和廣度都不夠，對華僑權益保護立法工作貢獻不足，沒有起到應有的推動作用。同時，涉僑部門受人員編制少、經費不足等問題的制約,華僑權益保護工作力量比較單薄。此外，從事華僑權益保護工作的人員培訓機會少，法律專業知識明顯欠缺。

3.投資營商環境有待改善。作為老工業基地，遼寧是中國工業文明的搖籃，曾經有過輝煌。但是近些年來，受諸多因素影響，政府管理和經濟發展在內部體制性、機制性和結構性上存在一定問題，創新創業能力不足，市場開放程度不高，營商環境有待改善，經濟下行壓力巨大。上述問題，在一定程度上影響了僑胞參加地區經濟建設，也不利于僑務立法工作的開展。

三、遼寧地區華僑權益保護立法工作的改進建議

華僑權益保護立法須堅持馬克思主義法律觀，遵循憲法的基本原則，以《中華人民共和國立法法》（簡稱《立法法》）為開展立法工作的法律依據和根本規范。馬克思主義關于法的本質學說認為：第一，法的本質是民主，統治階級意志應該是法的現實體現。這就要求堅持和加強黨的全面領導，堅持民主立法原則。第二，法的內容是由統治階級的物質生活條件決定的。要徹底認識法的本質，認識法產生和發展的規律，必須深入到決定統治階級意志的社會物質生活條件之中。這就需要結合經濟社會發展實際，地方立法要結合地方經濟社會發展的實際情況和基本特征。第三，法是出自國家的社會規范，是規定權利和義務的社會規范。這就需要遵守法定程序、法定制度和法定的權利和義務。

（一）堅持立法民主原則，立法內容應充分體現人民性

1.地方華僑權益保護立法應堅持民主原則。《立法法》第五條規定，“立法應當體現人民意志，發揚社會主義民主，堅持立法公開，保障人民通過多種途徑參與立法活動”。立法要反映人民的意志和利益，以保障人民根本利益為出發點和落腳點。僑胞是中華民族的重要組成部分，是中華兒女的一分子。地方華僑權益保護立法工作要貫徹以人民為中心的工作導向，貫徹“以民為本、立法為民”的理念，保證廣大僑胞依法享有廣泛的權利和自由及應盡的義務，保障廣大僑胞權利公平、機會公平、規則公平，保障其基本政治權利、人身權和財產權不受侵害，保障社會、經濟、文化等權利得到充分落實，切實依法維護廣大僑胞權益。

2.地方華僑權益保護立法內容應廣泛與重點結合。僑務立法要以維護僑益為宗旨，既要保障僑胞享有廣泛的權利，也要突出重點權益。一是在政治權益保護方面。確保原籍地、原居住地或現居住地的華僑參加縣、鄉兩級人民代表大會代表的選舉。確定省、設區的市和僑務重點縣(市、區)可以邀請華僑作為政協特邀委員；縣級以上地方人民代表大會、政治協商會議可以邀請華僑列席會議。二是在經濟權益保護方面。為更好地保護華僑投資權益，可效仿福建等省份出臺單獨的保護華僑投資權益的規定或條例。其規定主要針對華僑主體資格、投資企業待遇和經營管理權等加強保護，明確僑資企業捐贈免稅、僑資企業的財產、工業產權等依法轉讓和繼承，等等。在財產權益保護方面，可以參照《物權法》的規定，在專門的華僑權益保護綜合性規定中給予相關規定，使華僑擁有平等的財產權益。規定中需要著重明確和解決僑房所有權問題，政府接管僑房、住宅和非住宅問題，清退僑房流程，等等。三是在社會保障權益保護方面。重點關注醫療、子女教育、就業及勞動合同、社會保險待遇、基本養老金等方面的權益保障，探索建立保護遼寧籍華僑在海外的權益的信息溝通、援助和協調機制。

（二）堅持從實際出發的原則，立法應突出遼寧地方特色

1.遼寧的振興發展需要海外僑胞和歸僑僑眷。《立法法》第六條規定，“立法應當從實際出發，適應經濟社會發展和全面深化改革的要求，科學合理地規定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。遼寧是僑務大省，僑務資源豐富。遼寧省要實現新一輪振興發展，必然離不開廣大僑胞的支持和助力。分布在世界各地的海外僑胞曾為遼寧經濟社會發展做出重要貢獻，吸引他們回國來遼寧創業興業,對于遼寧地區振興發展具有十分重要的意義。遼寧振興發展需要良好的營商環境，這樣才能為引資引智引技提供平臺，吸引廣大華僑華人、僑企僑商積極參與遼寧經濟社會發展，為促進遼寧新一輪振興發展做出新的貢獻。因此，推動僑務法治建設，打造與國際接軌的投資和營商環境，引導海外僑商助力新時代遼寧全面振興，無疑是新時期遼寧僑務工作的重點。

2.優化遼寧營商環境，依法維護其合法權益。習近平指出，“新時代東北振興，是全面振興、全方位振興”，為此要“以優化營商環境為基礎，全面深化改革”[5]。遼寧全面振興，“活力在民企，潛力在民企”。僑商及僑資企業在全球華僑經濟成為國際資本重要力量的當下，必然是民間資本中不可忽視的一部分。打造良好國際化營商環境，構建開放型經濟新體制，對于僑商僑資的引進，助力遼寧振興發展至關重要。同時，法制環境是營商環境的核心要素之一，法治建設是營商環境優化的必然要求，而地方華僑權益保護立法是僑務法治建設的重要一環。一是要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，尤其是對遼寧振興發展的“四個著力”“三個推進”要求和深入推進東北振興座談會上重要講話精神，結合習近平深入推進東北振興提出六個方面的要求，堅持以問題為導向，合理制定遼寧華僑權益保護的地方法規。二是立法要服務國家戰略。各級涉僑部門要牢固樹立大局意識，統籌國內國際兩個大局，地方華僑權益保護法要彰顯服務“一帶一路”建設系統思維。三是立法要結合遼寧經濟社會發展實際。結合遼寧營商環境建設，結合遼寧推進“一帶五基地”建設和“五大區域”戰略，堅持實事求是、從實際出發的原則，與其他地區、傳統僑鄉進行差異化僑務立法研究。

（三）堅持立法法治原則，立法應多部門協同推進

1.地方華僑權益保護立法應堅持法治原則。《立法法》第四條規定，“立法應當依照法定權限和程序，從國家整體利益出發，維護社會主義法制的統一和尊嚴”。堅持立法的法治原則，要有一套較為完善的立法制度和體系，為立法活動的進行提供法的依據。一是黨的領導是高質量立法的保障。華僑權益保護立法工作，必須加強黨對立法工作的領導，積極推動涉僑立法，積極推進僑務法治化建設，把全面依法治國理念和方法運用于華僑權益保護立法工作。二是發揮人大及其常委會的主導作用。要完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強人大對立法工作的組織協調，健全立法機制，依法行使立法權。習近平指出，“健全法律法規規章起草征求人大代表意見制度，增加人大代表列席人大常委會會議人數，更多發揮人大代表參與起草和修改法律作用”[2]。三是要發揮社會主義協商民主重要作用。開展立法協商，充分發揮政協委員、民主黨派、人民團體等在立法協商中的作用，“探索建立有國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調整論證咨詢機制”[2]8。要更好發揮僑聯組織在華僑權益保護工作中的重要作用，依照法律賦予的職權、按照程序依法維護僑益。

2.地方華僑權益保護立法應多方聯動。要樹立大局意識，充分考慮和維護僑胞根本利益和長遠利益，擯棄只強調本部門、本地方利益的狹隘的部門保護主義和地方保護主義。在地方立法實踐中，在遼寧省委領導下，各涉僑部門要積極參與、多部門聯動，與社會各界聯合開展立法協商，創新工作機制，凝聚各方智慧，形成工作合力，推動僑務立法更加科學，符合客觀實際和工作需要，為僑務戰線同志依法履職提供法律依據，切實依法維護海外僑胞和歸僑僑眷的權益。一是鼓勵社會各界人士在華僑權益保護的法治建設方面貢獻力量。積極探索建立由人大常委會及其專門委員會組織，涉僑社會團體和大專院校、科研院所專家學者參與，開展對華僑權益保護立法論證咨詢機制，共同討論省內華僑權益保護立法方案。對于涉僑部門間爭議較大的，由決策機關引用第三方評估，充分聽取各方意見。二是華僑權益保護立法要針對性地開展立法調研工作。遼寧“五僑”部門①“五僑”部門,即省僑務辦公室、省人大民僑外委、省政協港澳臺僑（外）委、致公黨遼寧省委和遼寧省僑聯。應按照各自特點，結合遼寧實際，在國內外開展聯合調研，共同解決涉僑的重點、難點問題。結合遼寧省營商環境建設開展調研，實地走訪僑企，了解僑商僑資企業生產經營中的需求和困難，聽取僑界人士及僑商的意見和建議，根據調研的實際情況明確立法方向和具體方案。三是用華僑權益保護法夯實民意基礎。要把以人民為中心的發展思想貫徹于立法的各個階段，認真聽取僑界代表的意見和建議，積極開展華僑權益保護立法協商工作，拓寬僑界人士有序參與立法途徑。華僑權益保護立法的草案要充分征求和采納公眾意見，廣泛凝聚社會共識，夯實立法的民意基礎。

四、結語

華僑權益保護立法是新時代發展之需，是僑務發展的客觀要求。就國家而言，出臺一部華僑權益保護的專門立法已是十分必要，這也是依法治國理念貫穿于僑務工作中的具體體現和要求。就遼寧而言，遼寧地區經濟社會發展及僑務發展實際，客觀上要求制定符合地方需求、順應僑胞需求和僑務發展要求的華僑權益保護法，為維護華僑合法權益提供基本遵循和法制保障。一方面，更好地為僑服務，最大限度把海外僑胞和歸僑僑眷中蘊藏的巨大能量凝聚起來、發揮出來，助力遼寧振興發展；另一方面，通過遼寧地區的地方立法實踐，為制定國家層面的華僑保護法提供豐富的實踐基礎，進一步完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系。