遼寧縣域經濟發展問題與對策分析

韓 毅，潘洪巖，張 柳

（遼寧大學 經濟學院，遼寧 沈陽 110036）

隨著我國社會主義市場經濟體制改革的不斷推進，東北老工業基地原有的很多優勢條件正在逐漸消失，經濟發展中出現了很多新問題。遼寧省共有44個縣域經濟體，縣域行政土地面積占全省89.19%，2005年縣域人口占全省總人口的46.41%[1]，但是縣域經濟體財政收入僅占全省財政收入的不到三成，與東部沿海經濟強省相比，還存在不少差距。作為我國社會主義經濟建立最早、發展最完善、對整個國家經濟影響最深的遼寧省，計劃經濟體制時期的傳統思維已對遼寧當前的縣域經濟體發展構成嚴重束縛。盡管在國家政策大力支持下，遼寧的縣域經濟有很大發展，但也出現很多棘手的問題。在東北振興的大背景下，遼寧縣域經濟將面臨更多機遇和挑戰，如何把握機遇、直面挑戰，成為研究遼寧老工業基地振興中一個重要課題。

一、遼寧縣域經濟發展中主要問題分析

（一）整體實力不足，地區經濟發展平衡性差，產業布局不合理

2016年，遼寧省的44個縣域經濟體，國民生產總值超過500億元的只有8個縣域單位，不到全部縣域經濟體數量的五分之一。在全國范圍內，同樣是工業大省的山東省有超過40個縣域經濟單位國民生產總值超過500億元，超過山東省全省縣域經濟體總量的一半。2016年，遼寧省國民生產總值超過800億元的縣域經濟體只有2個，而同期山東省有超過5個縣域經濟體的國民生產總值超過1 000億，實力差距比較明顯。

除了絕對實力落后，地區經濟發展不平衡也是制約遼寧縣域經濟體發展的一個重要問題。遼寧省44個縣域經濟體從地理位置上可以劃分為遼西北、遼中、遼南和遼東4個區域，這4個經濟發展區域彼此之間發展極不平衡。相對而言，遼南地區經濟發展較為迅速，遼中地區和遼東地區相對較慢，遼西北地區經濟發展速度最慢。

就產業布局而言，大多數縣域經濟體工業實力較強、農業發展水平較高。但是，在信息化迅速發展的今天，第三產業的蓬勃發展已經成為不可阻擋的現實，過度強調工業發展，忽視第一產業和第三產業，是當前縣域經濟體中普遍存在的問題。如果第一產業不發達，人民將吃不飽、穿不暖；如果第三產業的發展不充分，將直接降低人民日常生活水平，影響人民幸福感的提升。遼寧省縣域經濟體發展中，工業占據比重將近一半，與全國沿海發達省份的平均30%相比，工業所占比重過高，已經成為制約遼寧省縣域經濟體經濟可持續性發展的頑疾。

（二）縣域財政困難，城鄉基礎建設缺乏資金

遼寧省縣域經濟體大多財政吃緊、債務負擔嚴重，地方政府都空有良好的規劃藍圖，但由于缺乏必要的資金，導致城鄉基礎設施建設無法推進。實際情況更加糟糕，據不完全統計，全省鄉鎮政府目前債務總額超過五千億元，平均每個縣域體都有上百億的外債。城鄉基礎設施建設缺乏資金，導致城鄉水利灌溉和防洪工程年久失修，功能大打折扣。基礎設施建設落后又進一步拖累了外資引入，加深了基礎建設投資與實際需求之間的矛盾，嚴重制約了遼寧縣域經濟發展和農村城鎮化建設進程。

（三）縣域經濟體硬件和軟件環境差，難以留住人才和資金

當前階段，遼寧還處于城市化過程中，經濟發展的普遍趨勢是大中城市成為資本、技術和人才的集中地，小城鎮普遍受到資金短缺、人才缺乏問題的困擾。

雖然遼寧省多數縣域經濟體中有豐富的自然資源和充足的勞動力，但受資金和人才的制約，硬件和軟件環境發展滯后。一方面，缺乏必要的資金導致政府無法開展大規模基礎建設；另一方面，缺乏優質的硬件建設無法吸引高技術人才定居中小城鎮。軟件環境和硬件環境互相影響，互相制約，不利于遼寧縣域經濟體吸引資金和人才。縣域經濟體有自己的資源和勞動力優勢，如何合理開發資源，充分提高勞動力利用率是當前各個縣域經濟體迫切需要解決的問題。縣域經濟體的優勢是勞動力總數充裕，缺點是接受過系統、專門培訓的高素質勞動力數量相對不足，無法更好地發揮勞動力的最大效率。縣域經濟體資源總量也較為充裕，但是缺乏資金，如何科學、合理地開發利用已有的資源成為各級縣域體政府撓頭的難題，畢竟不管金山銀山，變現之后才能算是寶山。

二、遼寧縣域經濟發展主要難點分析

（一）傳統計劃經濟影響尚未消除

作為東北乃至全國的老工業基地，遼寧在經濟發展方面受傳統的計劃經濟影響較為嚴重，經濟生活中政府的影響力滲透到生產生活的各個方面。

1.重視大城市建設，忽視農村和小城鎮發展

由于目前遼寧尚處于集中型城市化階段,在這一階段中大中城市的投資收益率一般高于小城市和縣鎮[2]。大中城市有自己的發展特點，規模宏大的大中城市提升了遼寧省整體城市化水平，沈陽、大連等都是全國出名的大型城市。但是目前遼寧經濟發展存在的問題是將資源過多集中于發展大中型城市，提升了大中型城市的生活水平，而忽視了數量更為巨大的中小城市。大中型城市建設的輻射和帶動作用并沒有顯現出來，最終的結果就是導致遼寧縣域經濟體城鄉經濟發展極不均衡。

2.產業布局集中偏向于大中城市

由于計劃經濟留下的后遺癥，遼寧省重工業基礎雄厚，但是輕工業和服務業發展相對遲緩，而遼寧省重工業也長期布局在大中城市，造成了大中城市工廠遍布，中小城市和農村地區長期缺少資金和項目。不論是國家層面還是省級層面，很少將項目和資金投入到縣域經濟體。不合理的產業布局也是導致遼寧縣域經濟體遲遲發展不起來的一個重要原因。

3.公共財政對農業和農村的投入不高，支持力度不夠

近年來國家層面雖然出臺了很多惠農政策，但地方政府在具體實施過程中缺乏具體的操作細節，這就導致了空有國家關心農業、支持農業發展的大政方針，到了地方卻僅僅停留在口頭、紙面上，不能真正變成實實在在的生產動力和積極性。除此之外，縣域經濟體層面無論是資金還是人才，都大大匱乏，不利于實事求是地普及愛農惠農措施。

（二）縣域經濟體缺乏明確的發展方向

由于計劃經濟時期，上級政府管理滲透到縣域經濟的方方面面，使得縣域經濟體自己不用制定明確的目標和方向，行政人員缺乏主動性和積極性，循規蹈矩，不敢逾越條條框框，只要被動完成上級交辦的任務就萬事大吉。久而久之，縣域經濟體變成無法驅動起來的航船，空有動力卻隨波逐流。但是在市場經濟占主導的今天，經濟發展更多依靠縣域經濟體如何發揮自己的主觀能動性，而制定科學合理的目標是發揮主觀能動性的前提，明確了發展方向，縣域經濟體才能將有限的資源和人才最合理地利用起來。

（三）財政分配體制不能與時俱進

計劃經濟體制下的財政分配體制影響深遠，雖然早在20世紀末中央就不斷推進分稅制改革，將稅收收入在中央和地方進行合理分配，但中央政策法規的合理性，在縣域經濟體層面沒能得到充分體現。中央政府出臺的分稅制僅明確區分了中央政府與地方政府的權利義務，但沒有明確地方各級政府之間在財政方面的權利和義務。大多數縣域經濟體依舊繼承了原有計劃經濟時期的特點，權利和義務劃分不清，事權和財權責任不明。有些縣域經濟體的地方政府雖然仿效中央財政的做法，將財權上收，將事權下放，但沒有明確具體比例，沒有考慮與時俱進，不能跟上迅速發展的經濟步伐，面對縣域經濟體越來越龐大的行政事務支出，捉襟見肘的財力越發力不從心。縣域經濟體財政不合理體現在收入和支出兩方面：一方面，收入減少。中央出臺很多惠民政策，包括農業稅在內一大批稅收被減免，同時中央財政補貼和轉移支付沒有及時到位，造成縣域體經濟收入狀況堪憂。另一方面，隨著體制改革的不斷深化，縣域經濟體承擔了越來越細化的行政職能，支出進一步擴大。很多縣域經濟體為了不影響當下的經濟發展和城鄉建設，處心積慮通過從銀行舉債等方式維持政府正常運行和建設。隨著建設規模的擴大，財政缺口沒有堵上反而進一步擴大，再通過舉借新賬還舊債，循環反復，形成巨大財政黑洞，這種狀況顯然不利于縣域經濟體的持續健康發展。

（四）縣域經濟體成為金融機構改革的遺忘地

從20世紀80年代開始，金融機構在全國范圍內開始實行改革。經過不斷改革和發展，大多數的縣域經濟體已經建立起了包括政策性銀行、商業性銀行、合作性銀行等多層次的金融體系，并且為現代農業發展提供專門的金融服務。但由于我國金融體制改革尚在不斷完善中，各大金融機構業務改革趨向以利潤為導向，縣域經濟體由于資金利用率不高、收益較少，因此，包括四大國有銀行在內的大量銀行已經逐漸將自己在縣域經濟體中的核心業務進行重組，有針對性地戰略收縮了一些普通業務服務，減少了基層基礎建設，導致縣域經濟體中專業金融機構數量不多，質量也不好，金融市場被新興的地方性農商性質金融機構所占領。但是與成熟的金融機構相比，新興的地方性農商銀行存在著信譽不足、人員素質參差不齊、服務質量不到位等問題，并且受累于歷史原因，很多地方性農商性質金融機構自身能力不足，存在極大的風險，不利于縣域經濟體的可持續發展。

三、縣域經濟體改革措施

（一）推動縣域產業結構調整，大力發展農業和服務業

目前，我國處于信息技術革命的關鍵時期，包括農業和服務業都面臨極大的機遇和挑戰，供求關系發生了顛覆性改變，“高精專”的產品沖擊著原有的市場，定制農業、定制服務成為主流。原有的舊思維已經被打破，國際化、標準化和現代化的農業生產方式和服務方式已經進入了日常百姓家中。僅僅靠發展工業就萬事大吉的想法和做法已經遠去，就專業化農業而言，遼寧省已經走出了自己的一條特色之路，遼中地區的畜牧業、遼南地區的水產品加工、遼東地區的林產品及遼西地區的農業，都已經成為享譽國內外的特色產業。

（二）轉變政府職能，深化綜合改革，提高政府服務水平

縣域經濟體在遼寧老工業基地振興中地位重要，轉變政府職能、精簡行政審批手續、加大放權，是提高縣域經濟體中政府管理和服務水平的關鍵。審批和服務部門整合、“一站式”服務到位等舉措都是縣域體政府提高效率、改變形象，進一步吸引資金和人才的具體表現。在這些方面，遼寧地區的很多縣域體已經取得了可喜的進步，但改革之路依舊任重道遠。

（三）加強基礎設施建設，加快改善縣域經濟體軟硬件環境

吸引資金和人才，需要改善軟件環境和硬件環境。一方面，縣域經濟體要不斷吸納資金用于基礎設施的建設，改善落后的經濟面貌；另一方面，縣域經濟體需要越來越重視城鄉文化建設和生態環境的改善，形成吸引人才、重視人才、重用人才的良好社會氛圍。從軟件和硬件兩方面著手，讓更多的居民分享到現代化建設成果的同時，大量吸引外部資金和人才加入到縣域經濟體的建設中，實現良性循環。

（四）加快新農村建設，走農業產業化之路

首先，新農村建設是縣域經濟體建設中十分關鍵的組成部分。新農村建設中首先要解決土地的權屬問題，深化農村土地制度的改革與創新,走農業產業化之路[3]。早在20世紀90年代，我國就嘗試通過土地承包權和經營權分離來釋放土地使用權，這方面的探索已經取得了較為成功的經驗，大量農村剩余勞動力可以離開土地，投入到更廣闊的經濟發展領域。

其次，尋找合理和科學的方式促使有意愿進城的農民實現城鎮居民身份的迅速轉變。為了實現這個目標必須為這些市民提供必要的社會保障，使得老有所依、老有所養。

最后，就是對縣域經濟體進行產業結構調整，在農村地區進行農業產業化之路的探索。要想從根本上解決農民增收難問題，農業產業化是必由之路，上要有政策支持，下要有人才實施，農業產業化之路道路曲折，任務艱巨。

（五）完善縣域經濟體社會保障體系，為經濟發展免除后顧之憂

縣域經濟體改革，經濟發展是目標，完善的社會保障是后盾，有了完善的社會保障，經濟建設將事半功倍。一方面政府要加快立法，配套政策，通過宏觀手段深化財政改革，增加縣域經濟體公共產品和公共服務的數量和水平；另一方面，政府要多渠道開源節流，為社會保障體系的建設籌集資金。下大力氣完善包括基本養老保險、基本失業保險和基本醫療保險在內的一體化的保障措施和手段，使縣域經濟體發展無后顧之憂。

四、東北振興背景下縣域經濟發展建議

（一）緊抓東北振興契機，制定科學的縣域經濟體發展規劃

縣域經濟體的發展，不是一朝一夕能夠實現，要實現縣域經濟體發展振興，科學的規劃最為重要。要抓住東北振興的契機，制訂科學的縣域經濟體發展建設的總體規劃。雖然不少縣域體已制定了各自的經濟社會發展總體規劃，但往往比較宏觀抽象，缺乏操作性。縣域經濟體的發展不能僅僅局限于紙面和口頭，有針對性的具體規劃才是重點。各個縣域體在規劃設計前要更多聽取專家意見，形成一整套可以長期使用的思維和路子，根據自身特點和特色，綜合衡量人口、資源、環境各方面因素，科學規劃各縣域體發展目標，避免理論脫離實際情況和重復建設，實現真正的科學嚴謹規劃[4]。

（二）敢于主動轉型，推動中央各項政策落實

遼寧各個縣域經濟體政府普遍存在“管的寬、管得嚴”的特點，這種情況已經不適合當前經濟和社會的發展需要，各級政府要主動簡政放權，打造服務型政府，真正推動中央各項政策落實[5]。

簡政放權是減少縣域經濟體不合理不必要的經濟和社會管理事項，要放松權利，不用管的不參與，不必管的僅僅保持監督，給民營經濟發展提供一個寬松自由的空間和環境，創造自由市場競爭的良好社會氛圍，提高各種縣域經濟體參與市場競爭的積極性和主動性。

政府要集中人力和財力提高各部門工作人員的素質和能力，轉變工作作風，從思想上重視每一項政策的貫徹和落實，關注老百姓和企業的實際需求，查缺補漏，完善各項規章制度，做好預案，從細節上著手，方便百姓和企業辦事。放松權利不等于放棄服務，政府減少對政務干涉的目標是為了提高政府的服務能力和服務水平，集中全力辦理政府該管的事情，真正實現政府職能方面的轉變。政府減政不但可以提高企業辦事效率，方便企業單位進行經營管理，而且能夠降低行政成本，提高政府滿意度，使得管少服務多，只有上下一心，才能真正推動中央各項政策落到實處，創造出優質的營商環境，激發出縣域經濟體真正的活力。

（三）勇于創新實驗，鼓勵特色縣域經濟發展

遼寧各個縣域經濟體的情況復雜、差異較大，各個縣域經濟體必須選擇適合自身特點、能發揮本身優勢的發展道路。要勇于開拓和鼓勵創新，遼東、遼南地區近海，可以發揮近海優勢，發展近海養殖、水產品加工等特色產業；遼寧北部和中部，地勢平坦開闊，農業基礎較好，可以發展糧食加工、交通運輸等特色產業；遼寧西部地區靠近京津唐重工業區，可以發揮交通便利條件，做好配套服務特色產業。有些地區這些方面已經做得很好，如大石橋市，依靠其特有的“八山一水一分田”的地理特點，大力發展礦產加工、畜牧養殖業和林業，取得了可喜的成績；岫巖縣結合自身的環境特點，利用自己礦產資源豐富的特點，大力發展玉產品加工，有效地帶動了相關產業，取得了良好的社會效果；長海縣，充分利用自己獨特的地理優勢，集中人力財力，優先發展水產品養殖和加工，輻射到周邊區縣，創造了大量工作崗位，社會效益顯著；丹東的東港，利用自己海岸線漫長的區位優勢，靠海興港，大力開展港口建設，成為丹東未來發展的一個新的橋頭堡。各個縣域經濟體只要勇于創新，不怕失敗，就一定能找到適合自己發展的道路。

（四）科學利用財政稅收杠桿，為民營經濟的發展創造條件

科學使用財政稅收杠桿的力量，可以事半功倍。各個縣域經濟體應該加快推進公共財政支出改革。一方面，要實現重點兼顧，合理分配，使用專用的財會人員專人專管，建立完善的管理規章制度，嚴進嚴出，穩妥控制財政支出和收入平衡；另一方面，要落實結構編制改革，合理控制財政供給人員增長，鼓勵各部門節編減員，落實人崗定責，為縣域體財政減輕壓力。最為重要的是，政府要通過財政稅收政策給予民營企業更大的支持和幫助，遼寧省的44個縣域經濟體中，大多數民營企業都完成了產權改革，但是在市場化要求越來越高的今天，很多民營企業還是沒有跟上時代的步伐，家族性企業固有的一些頑疾沒有得到重視，職業經理人、職業財務師等專門的管理人才還沒有得到充分的重用。從2018年中國民營企業的統計數據和民營企業競爭力排名看，遼寧省的民營經濟不論發展質量還是水平都和沿海經濟強省差距巨大。遼寧地區的優秀民營企業經濟數量不多，實力不強，更應該集思廣益，多措并舉、共同實現發展和跨越。政府在這方面必須完善企業稅收制度，加大政策支持力度，通過合理的稅收政策，為企業發展助力。一方面，要靈活按照國家稅收政策，完成對企業社會保障稅收；另一方面，要寬嚴相濟，對一些熱心社會公益活動的企業，要大力扶植和幫助，推進配套性政府法律法規的制定和實行，為企業的發展提供真正的幫助。

（五）政府主導，抓住重點，以點帶面，帶動縣域經濟體發展

在全省范圍內，既有像沈陽、大連等規模巨大的中心城市，也有鞍山、撫順、本溪、丹東等區域性的中心城市，更有成百上千圍繞在這些重點城市外圍的一大批小城市，星羅棋布，不盡相同，政府應該抓住重點，統籌規劃，利用中心城市的經濟優勢，帶動更多周邊小城鎮發展，輻射廣大農村地區，只有這樣重點突出，以中心城市帶動周邊縣域經濟體發展，才能最終實現遼寧縣域經濟體的做大做強。